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高等教育體制創(chuàng)新與政府行為的調(diào)整 8964字 投稿：覃魳魴

全文8頁 共8964字

 

 

武俠小說少不了“俠義”二字，如果我們將金庸小說的主人公以“俠義”的身份歸類，無論哪一位都會(huì)給人留下深刻的印象：為國為民的郭靖，無為而治的張無忌、鎮(zhèn)靜自若的喬峰、自由豁達(dá)的段譽(yù)？？不過這么多“俠客”里，或許只有韋小寶是個(gè)另類，他顛覆傳統(tǒng)、劍走偏鋒，幾乎…

中圖分類號(hào)：G646文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000-4203(2003)02-0047-05一、問題的提出長期以來，高等教育作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，由政府壟斷生產(chǎn)提供，市場(chǎng)力量和社會(huì)自治力量很難介入，政府與學(xué)校之間形成了一種封閉的關(guān)系，從而產(chǎn)生許多弊端…

在工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，領(lǐng)導(dǎo)者與員工的關(guān)系是典型的上與下、控制與服從的關(guān)系，在這種關(guān)系下，大量的員工只是將手和腳獻(xiàn)給企業(yè)，而把腦袋和情感留給自己。而知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的員工有了越來越多的選擇權(quán)，特別是更注重個(gè)性和自由的年輕一代大量進(jìn)入職場(chǎng)，這對(duì)領(lǐng)導(dǎo)力提出了新的挑戰(zhàn)…

 

作者：陳維嘉

教育研究 2003年06期

 

　　我國高等教育體制自20世紀(jì)80年代中期啟動(dòng)改革以來，已發(fā)生了深刻的變革。這一體制改革和創(chuàng)新過程體現(xiàn)出很強(qiáng)的政府主導(dǎo)型特征。高教體制創(chuàng)新中的政府主導(dǎo)方式具有其必然性并顯示出巨大的功能和作用，但是隨著改革進(jìn)程的深入，政府主導(dǎo)型制度變遷方式的內(nèi)在局限性也將凸顯。為使我國高教體制創(chuàng)新進(jìn)程繼續(xù)向前推進(jìn)并實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，政府行為應(yīng)做相應(yīng)調(diào)整。

 

 

　　一、高教體制改革的初始條件決定了政府主導(dǎo)行為的必然性

 

 

　　1.我國高教體制改革是在國家經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和現(xiàn)代化建設(shè)驅(qū)動(dòng)下啟動(dòng)的，是整個(gè)國家社會(huì)轉(zhuǎn)型的有機(jī)組成部分。作為后發(fā)展國家，在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中面臨體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重任務(wù)，二者相互交織，互為因果，使得制度變遷過程錯(cuò)綜復(fù)雜：既存在改革不到位，舊體制束縛經(jīng)濟(jì)發(fā)展的威脅，也存在改革引致的利益沖突激化甚至引發(fā)社會(huì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。政府憑借其政治力量和資源配置權(quán)的優(yōu)勢(shì)，一方面可以強(qiáng)制推行改革，大大加快改革的進(jìn)程；另一方面對(duì)改革進(jìn)程進(jìn)行調(diào)控，協(xié)調(diào)改革與發(fā)展的關(guān)系，維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定，保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，最大限度地規(guī)避改革可能引發(fā)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。始于20世紀(jì)80年代初期的我國經(jīng)濟(jì)體制改革就是以政府主導(dǎo)為特征的，是在黨中央國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，自上而下，有秩序、有步驟地進(jìn)行的。這一政府主導(dǎo)型制度變遷方式在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長方面顯示了積極功能。經(jīng)濟(jì)體制改革的成功無疑對(duì)高教體制改革產(chǎn)生了較強(qiáng)的示范和導(dǎo)向作用，作為整個(gè)國家體制變遷和社會(huì)轉(zhuǎn)型構(gòu)成部分的高教體制改革，也很難擺脫對(duì)政府主導(dǎo)模式的“路徑依賴”。

 

 

　　2.高教體制改革要解決兩大任務(wù)：一是建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新體制；二是克服教育資源的短缺和低效配置，促進(jìn)高等教育的發(fā)展。這兩大任務(wù)與整個(gè)國家改革與發(fā)展的任務(wù)相對(duì)應(yīng)，同樣呈現(xiàn)出相互制約、相互促進(jìn)的關(guān)系。高等教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有明顯的外部正效應(yīng)，其發(fā)展?fàn)顩r關(guān)系到國家的綜合國力，即使世界上發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家也不會(huì)視其為純粹的私人物品而完全由市場(chǎng)提供和調(diào)節(jié)。隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)的來臨，對(duì)于我國這樣一個(gè)確立趕超型戰(zhàn)略的后發(fā)展國家來說，高等教育的外部正效應(yīng)特征更加明顯。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究證明，一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)增長主要取決于它的知識(shí)積累、技術(shù)進(jìn)步和人力資源的水平。因此，政府在推進(jìn)國家現(xiàn)代化的進(jìn)程中，將始終承擔(dān)發(fā)展高等教育的任務(wù)。此外，由于生產(chǎn)力發(fā)展水平的不平衡和地區(qū)差異，我國政府在增進(jìn)全社會(huì)的教育公平方面歷來承擔(dān)著歷史重任。因此，政府保持對(duì)改革進(jìn)程的可控性，協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，以改革促發(fā)展，實(shí)現(xiàn)改革與發(fā)展的良性互動(dòng)，是保證改革順利實(shí)施的必要條件。

 

 

　　3.在長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響下，高校的資源配置和管理實(shí)行高度集中統(tǒng)一，學(xué)校只是行政組織的隸屬物而不是一個(gè)獨(dú)立利益主體，缺乏追求自身利益和自我發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制。高等教育長期存在的短缺現(xiàn)象以及由此形成的“賣方市場(chǎng)”使高校沒有生存危機(jī)，缺乏競(jìng)爭壓力。在既定的制度環(huán)境下，高校進(jìn)行制度創(chuàng)新的組織成本和談判成本較高。改革意味著打破現(xiàn)行規(guī)章制度的束縛，要么學(xué)�；ㄙM(fèi)昂貴的“說服”費(fèi)用，去獲得政府部門的準(zhǔn)許，要么承擔(dān)自發(fā)行為帶來的“違規(guī)”的風(fēng)險(xiǎn)。以上條件限制了高校進(jìn)行自發(fā)型制度創(chuàng)新的利益驅(qū)動(dòng)和機(jī)會(huì)，出現(xiàn)制度創(chuàng)新乏力。

 

 

　　4.經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程推動(dòng)并制約著高教體制改革的進(jìn)程。例如，沒有勞動(dòng)力市場(chǎng)的建立就沒有畢業(yè)生統(tǒng)包統(tǒng)配制度的改革，沒有所有制結(jié)構(gòu)的多元化就難以改變國家單一投資辦學(xué)的格局，沒有區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府管理經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)換，中央部門辦學(xué)體制的改革就難以操作實(shí)施等等。正因?yàn)楦呓腆w制改革不可能“單兵突進(jìn)”，它有賴于社會(huì)配套改革，包括政府自身改革，因此由政府對(duì)改革的總體方案、步驟、措施、進(jìn)程進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃并協(xié)同實(shí)施將減少改革的盲目性和組織實(shí)施成本，從而提高改革效率。

 

 

　　二、政府主導(dǎo)行為對(duì)于推進(jìn)高教體制創(chuàng)新的積極功能

 

 

　　1.與經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)其他改革協(xié)同配套，整體設(shè)計(jì)，分步實(shí)旋，利用時(shí)機(jī)，重點(diǎn)突破。1984年，中國的經(jīng)濟(jì)改革在農(nóng)村取得了顯著成就，國有企業(yè)改革經(jīng)歷了“放權(quán)讓利”的試點(diǎn)和“價(jià)格雙軌制”等增量改革的探索。黨的十二屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，決定加快以城市為重點(diǎn)包括科技、教育在內(nèi)的體制改革步伐。1985年黨中央做出了教育體制改革的決定，提出了高教體制改革的基本任務(wù)，將政府與學(xué)校的關(guān)系置于改革的中心，高校的辦學(xué)主體地位受到關(guān)注和重視。高校在招生、科研、畢業(yè)生分配、人事分配制度等方面進(jìn)行了一系列旨在擴(kuò)大學(xué)校自主權(quán)限、增進(jìn)與社會(huì)直接聯(lián)系的改革，高校相對(duì)獨(dú)立的利益主體意識(shí)和地位開始培育。

 

 

　　1992年，黨的十四大正式確立“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制”的改革目標(biāo)。1993年初，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《中國教育改革和發(fā)展綱要》，進(jìn)一步明確了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的高教體制改革的目標(biāo)、內(nèi)容、步驟。伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革的整體推進(jìn)，生產(chǎn)要素市場(chǎng)的建立，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府管理職能的轉(zhuǎn)變，中央政府成功推進(jìn)了以下幾方面的改革：(1)確立了以解決“條塊分割”弊端為重點(diǎn)的管理體制改革任務(wù)，探索出了“共建、合作、合并、劃轉(zhuǎn)”的改革途徑；(2)實(shí)現(xiàn)了招生計(jì)劃形式的“并軌”（即取消國家任務(wù)計(jì)劃和調(diào)節(jié)性計(jì)劃招生在錄取和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上的差異），在我國確立了大學(xué)生繳費(fèi)上學(xué)制度；(3)畢業(yè)生雙向選擇的就業(yè)制度開始形成；(4)擴(kuò)大并推廣高校內(nèi)部管理體制改革試點(diǎn)。

 

 

　　1998年黨的十五大提出了21世紀(jì)我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革與發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)和戰(zhàn)略措施。1999年6月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》提出“今后三年，……基本完成高等教育管理體制和布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成中央和省級(jí)人民政府兩級(jí)管理，以省級(jí)人民政府管理為主的新體制”。這一時(shí)期高教體制改革取得突破性進(jìn)展：一是抓住了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的有利時(shí)機(jī)，堅(jiān)定不移地推進(jìn)高教管理體制調(diào)整，結(jié)束了長達(dá)半個(gè)世紀(jì)的、與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的中央業(yè)務(wù)部門辦學(xué)的歷史，解決了“條塊分割”的體制問題，基本完成高教管理體制調(diào)整的目標(biāo)。二是將管理體制調(diào)整與高校合并相結(jié)合，初步改變了我國高校規(guī)模小、學(xué)科設(shè)置單一，不利于高質(zhì)量創(chuàng)新人才培養(yǎng)，與世界高等教育和科技發(fā)展趨勢(shì)不相適應(yīng)的狀況。三是利用高校擴(kuò)招的機(jī)遇，適時(shí)推進(jìn)高校后勤社會(huì)化改革并取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，解決了這一長期困擾高教發(fā)展的體制性障礙。

 

 

　　高教體制是整個(gè)社會(huì)制度體系的有機(jī)部分，高教體制創(chuàng)新有賴于制度環(huán)境的創(chuàng)新。政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)和進(jìn)程來設(shè)計(jì)和推動(dòng)高教領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，有利于把握改革的時(shí)機(jī)，規(guī)避改革障礙，大大減少制度創(chuàng)新的成本。

 

 

　　2.發(fā)揮宣傳動(dòng)員優(yōu)勢(shì)，營造有利于改革的輿論氛圍。諾思認(rèn)為，意識(shí)形態(tài)是一種節(jié)約機(jī)制，人們用它來認(rèn)識(shí)外界環(huán)境，并靠它提供一種“世界觀”，使決策過程簡化。強(qiáng)有力的意識(shí)形態(tài)可能使行為主體做出與自身利益相違背的決定，在制度變遷中，意識(shí)形態(tài)起著減少或增加交易成本的作用。（注：諾思.經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M].上海：三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994,53-64,20.）在推進(jìn)高教體制創(chuàng)新過程中，黨和政府注重發(fā)揮長期以來形成的思想政治工作的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)，一方面研究國際高等教育發(fā)展趨勢(shì)，另一方面加強(qiáng)宣傳和動(dòng)員，增強(qiáng)行為主體的改革理性。例如為推進(jìn)部門辦學(xué)體制改革和高校布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整，國務(wù)院從1996年開始連續(xù)四年每年召開全國高等教育管理體制改革座談會(huì)，為這項(xiàng)改革的實(shí)施做了充分的思想動(dòng)員和輿論準(zhǔn)備。由此形成的改革共識(shí)為這項(xiàng)改革的順利推進(jìn)提供了條件。

 

 

　　3.借鑒經(jīng)濟(jì)體制改革“增量改革”的漸進(jìn)式戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。以“增量改革”為特征的中國漸進(jìn)式改革道路與前蘇聯(lián)、東歐國家的激進(jìn)式改革道路形成鮮明對(duì)照，在改革進(jìn)程中減緩了利益格局調(diào)整的激烈沖突，保持了社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長。我國高教體制創(chuàng)新在很多方面借鑒這一改革策略取得成功。（注：嚴(yán)格說來，我國高教體制改革并未實(shí)行如經(jīng)濟(jì)體制改革那樣典型的“增量改革”，即在國有經(jīng)濟(jì)（存量）之外成長出非國有經(jīng)濟(jì)（增量），通過后者對(duì)前者的改革施壓，來帶動(dòng)整體改革，并在改革進(jìn)程中始終保持經(jīng)濟(jì)增長。增量改革有利于保護(hù)既得利益集團(tuán)，從而避免因既得利益受損而帶來的激烈沖突，這一思路同樣為高教體制改革所遵循）例如招生收費(fèi)制度改革涉及公眾利益，是一項(xiàng)潛伏風(fēng)險(xiǎn)較大的改革，由于實(shí)行“新生新辦法，老生老辦法”的不同收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，采取政府控制收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立健全獎(jiǎng)、貸、助學(xué)金制度，三年分步實(shí)施，最后平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)了改革目標(biāo)。后勤社會(huì)化改革同樣如此，學(xué)生住宿收費(fèi)實(shí)行“新生新辦法，老生老辦法”，保護(hù)了“老生”的既得利益，使這項(xiàng)改革順利實(shí)施。

 

 

　　4.實(shí)現(xiàn)改革與發(fā)展的良性互動(dòng)。改革與發(fā)展既相互制約又相互促進(jìn)，使廣大群眾能夠從改革中受益從而積極支持和參與改革，是我國政府成功推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)所在。我國高教體制改革的歷程同樣伴隨高教資源的擴(kuò)充和高教事業(yè)的發(fā)展。特別是20世紀(jì)90年代后期的改革，呈現(xiàn)出很強(qiáng)的改革與發(fā)展相互促進(jìn)的良性互動(dòng)特征：經(jīng)過合并調(diào)整的高校增強(qiáng)了學(xué)科實(shí)力，提高了辦學(xué)效益；高校擴(kuò)招為后勤社會(huì)化改革提供了機(jī)遇，改革成果又為高校擴(kuò)招提供了條件保障。1998年以來全國高校新建學(xué)生宿舍面積超過建國以來學(xué)生宿舍建設(shè)面積的總和；1998-2001年，全國普通高校年招生增幅高達(dá)48%、38%和21%，在校生增幅接近翻了一番，高考錄取率增加20個(gè)百分點(diǎn)，毛入學(xué)率從9.8%提高到13%，為在本世紀(jì)初葉實(shí)現(xiàn)高等教育大眾化（毛入學(xué)率到15%）的目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。

 

 

　　三、政府主導(dǎo)行為在實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)上的局限性

 

 

　　如前所述，我國高教體制創(chuàng)新過程充分顯示出政府主導(dǎo)作用的必然性及其積極功能，但是，政府主導(dǎo)的制度變遷方式在實(shí)現(xiàn)變革目標(biāo)方面卻不可避免地存在局限性。

 

 

　　1.為了實(shí)現(xiàn)高校面向社會(huì)自主辦學(xué)，就必須使高校成為真正獨(dú)立的利益主體和法人實(shí)體，擺脫對(duì)行政組織的從屬和依賴，從集權(quán)決策走向分權(quán)決策。但是，政府主導(dǎo)型制度變遷遵循的是等級(jí)規(guī)則：一個(gè)類似于金字塔的行政系列及其權(quán)力安排，處于頂端的權(quán)力中心確定制度變遷的形式和內(nèi)容，并通過縱向隸屬的行政系統(tǒng)自上而下地實(shí)旋制度創(chuàng)新。為了保證政府主導(dǎo)行為的有效性，就必須維護(hù)政府的權(quán)威性，保持等級(jí)制的穩(wěn)定性，這一點(diǎn)恰恰與學(xué)校的自主地位以及分權(quán)決策體制形成沖突。辦學(xué)主體地位的形成導(dǎo)致利益主體多元化、決策分散化、權(quán)威擴(kuò)散化，其直接后果是弱化權(quán)力中心的權(quán)威并瓦解縱向隸屬的等級(jí)制，進(jìn)而破壞政府主導(dǎo)型制度變遷方式的有效性，為避免這種后果，政府行為具有限制或放慢擴(kuò)大學(xué)校自主權(quán)的內(nèi)在傾向�；仡櫸覈呓腆w制改革的歷程，在理順政府與高校的關(guān)系方面改革進(jìn)展不大，尚未完成改革任務(wù)和達(dá)到改革目標(biāo)，原因之一就在于此。

 

 

　　2.政府主導(dǎo)型制度變遷方式有賴于政府是否擁有完備的信息系統(tǒng)，是否能夠充分收集、處理真實(shí)的制度需求信息，捕捉制度創(chuàng)新機(jī)會(huì)，選擇正確的改革方案。而在一個(gè)金字塔型的等級(jí)制權(quán)力結(jié)構(gòu)中，信息分布往往是不對(duì)稱的，即處于權(quán)力中心的政府遠(yuǎn)離制度實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)，不能直接掌握第一手資料，缺乏足夠、充分的信息，特別是發(fā)展變化的信息；處于服從和執(zhí)行者地位的高校不擁有制度創(chuàng)新的權(quán)力，但卻是辦學(xué)行為的實(shí)施主體，直接掌握大量信息；由于政府與高校在制度創(chuàng)新中追求的目標(biāo)并不完全一致，而等級(jí)制的特征是下級(jí)服從上級(jí)，這樣在政府與高校的信息溝通方面就存在某種障礙，不排除下級(jí)單位按照有利于自身利益的原則對(duì)信息進(jìn)行篩選或阻礙信息傳遞的可能；即使排除這一可能，由于等級(jí)結(jié)構(gòu)的存在，信息傳遞過程也有可能出現(xiàn)時(shí)滯和失真的問題。政府不能及時(shí)占有充分信息使政府主導(dǎo)型制度變遷方式的有效性受到極大威脅。

 

 

　　3.政府主導(dǎo)型制度變遷方式的特征之一是保持對(duì)改革進(jìn)程的可控性，既要有利于向改革目標(biāo)推進(jìn)，又要把它控制在政治、財(cái)政和社會(huì)可承受的限度內(nèi)。政府為了取得改革經(jīng)驗(yàn)，規(guī)避改革風(fēng)險(xiǎn)，需要對(duì)改革實(shí)施空間限制，賦予若干組織在特定范圍內(nèi)實(shí)旋特定內(nèi)容的制度創(chuàng)新優(yōu)先權(quán)，即進(jìn)行改革試點(diǎn)，并設(shè)置進(jìn)入壁壘，取得經(jīng)驗(yàn)后，再進(jìn)行推廣。為了推進(jìn)改革，政府往往給予試點(diǎn)單位特殊的優(yōu)惠條件，，從而使得試點(diǎn)單位可以獲取雙重收益：一是優(yōu)惠政策帶來的收益，二是新的制度環(huán)境帶來的收益。由于存在改革試點(diǎn)進(jìn)入壁壘，這種雙重收益可以長期存在。先試點(diǎn)后推廣的改革方式有其成功之處，但其缺陷在于：(1)它有可能扭曲制度創(chuàng)新行為，帶來虛假的制度創(chuàng)新成本和收益，刺激盲目的“改革積極性”，例如為了獲得政府的專項(xiàng)投入支持而不顧具體客觀條件的盲目并校。由于某些爭取改革的行為并不是要真正破除舊體制，而僅僅是“尋租”，這樣使改革實(shí)效打折扣，往往出現(xiàn)局部試點(diǎn)取得成績，推廣效果卻不甚理想的情況。(2)它有可能帶來試點(diǎn)高校和非試點(diǎn)高校的利益不均衡，增加改革的摩擦成本，例如優(yōu)先獲得招生、專業(yè)設(shè)置等自主權(quán)的學(xué)校有可能吸引好的生源，造成高校之間的利益摩擦，有礙公平競(jìng)爭。(3)政府要承擔(dān)改革試點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)并支付改革成本，其推進(jìn)改革的力度受制于政治約束和財(cái)政約束。(4)強(qiáng)化了行政審批，助長了“尋租”行為，不利于政府職能的轉(zhuǎn)化和公平競(jìng)爭環(huán)境的培育。

 

 

　　可見，由于政府主導(dǎo)型制度變遷方式自身的局限性，使其在積極推進(jìn)我國高教體制創(chuàng)新進(jìn)程的同時(shí)，又不可避免地阻礙著這一進(jìn)程的繼續(xù)推進(jìn)。改革陷入了著名的諾斯悖論：“國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”。（注：諾思.經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M].上海：三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994,53-64,20.）政府是改革的主導(dǎo)力量和直接推動(dòng)力，但政府又可能成為改革的阻力或改革的對(duì)象。因此在政策選擇上，政府面臨“兩難抉擇”：一方面，政府的作用與改革進(jìn)程呈正相關(guān)關(guān)系，即政府的主導(dǎo)作用越強(qiáng)，改革進(jìn)展越快，強(qiáng)化政府行為應(yīng)是正確的政策選擇；但另一方面，政府的作用與改革進(jìn)程呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，改革實(shí)現(xiàn)的利益主體多元化、決策分散化、自主權(quán)擴(kuò)大化與政府主導(dǎo)作用構(gòu)成沖突，政府作用越強(qiáng)，離改革目標(biāo)似乎越遠(yuǎn)。由此看來，適當(dāng)弱化政府作用也應(yīng)是正確選擇。我國高教體制創(chuàng)新過程能否繼續(xù)推進(jìn)，改革目標(biāo)能否最終實(shí)現(xiàn)，在很大程度上取決于我們能否適時(shí)而恰當(dāng)?shù)貐f(xié)調(diào)這一內(nèi)在矛盾的能力。

 

 

　　四、在深化改革中實(shí)現(xiàn)政府行為的相應(yīng)調(diào)整

 

 

　　為解決政府主導(dǎo)型制度變遷方式與制度變革目標(biāo)的沖突，政府行為應(yīng)隨條件的變化和改革進(jìn)程的推進(jìn)做相應(yīng)調(diào)整。

 

 

　　1.從供給主導(dǎo)變遷到需求誘致變遷。制度變遷方式可區(qū)分為供給主導(dǎo)性變遷和需求誘致性變遷。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將“制度”視為公共物品，在市場(chǎng)機(jī)制下，由于存在“搭便車”問題，制度的供給總是小于需求，政府行為可以彌補(bǔ)制度供給不足。“由政府命令和法律引入和實(shí)行”的自上而下的制度變遷是供給主導(dǎo)性變遷，由于創(chuàng)新主導(dǎo)力量是政府，帶有行政強(qiáng)制性，又被稱為政府主導(dǎo)型或強(qiáng)制性制度變遷。需求誘致性制度變遷是“由個(gè)人或一群（個(gè)）人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行的”，（注：林毅夫.關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷[A]，財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷[M].上海：三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994,384.）它具有利益啟動(dòng)、自主決策、盈虧自負(fù)、自愿參與、平等競(jìng)爭、自下而上推進(jìn)等特征，主導(dǎo)力量是非政府的個(gè)人或社會(huì)組織。

 

 

　　受改革初始條件的限制，供給主導(dǎo)性制度變遷方式是必然的選擇，它以較低的組織實(shí)施成本在最短的時(shí)間內(nèi)強(qiáng)制推進(jìn)了改革。但是，這一制度變遷方式與制度變革目標(biāo)之間存在沖突。而需求誘致性制度變遷具有的特征使它與“面向社會(huì)自主辦學(xué)”的改革目標(biāo)具有內(nèi)在相容性。因此，為取得改革成功，我國高教體制創(chuàng)新應(yīng)實(shí)行供給主導(dǎo)性變遷與需求誘致性變遷的結(jié)合。政府在推進(jìn)改革的進(jìn)程中要注意為需求誘致性變遷創(chuàng)造條件。

 

 

　　首先，高校必須成為具有獨(dú)立利益主體地位和自主行為能力的創(chuàng)新組織。其次，高校要有獲利機(jī)會(huì)，只有當(dāng)制度變遷的預(yù)期收益超過預(yù)期成本，才會(huì)驅(qū)動(dòng)高校去進(jìn)行制度創(chuàng)新。改革以來，隨著學(xué)校經(jīng)費(fèi)來源多渠道的形成，政府財(cái)政撥款在學(xué)�？偸杖胫械谋壤陆�，學(xué)校面向市場(chǎng)（招生、科研、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)捐贈(zèng)）獲取經(jīng)費(fèi)的能力在增強(qiáng)，學(xué)校的經(jīng)費(fèi)收入差距拉大，其相對(duì)獨(dú)立的利益主體地位得以確立。隨著我國全面進(jìn)入小康社會(huì)和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的到來，高等教育面臨日益高漲的社會(huì)需求，潛伏著巨大的獲利機(jī)會(huì)。但是，由于高校自主辦學(xué)的權(quán)限還受到多方面的限制，行政審批過多過細(xì)且有泛化趨勢(shì)（許多改革試點(diǎn)納入審批范圍），在招生、收費(fèi)、專業(yè)設(shè)置等方面仍然維系著傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式，使高校不能將巨大的社會(huì)需求轉(zhuǎn)化為資源，這就會(huì)刺激高校沖破種種限制進(jìn)行制度創(chuàng)新。因此，政府要因勢(shì)利導(dǎo)，進(jìn)一步放松行政管制，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，例如實(shí)行研究生教育收費(fèi)，實(shí)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在一定范圍內(nèi)由學(xué)校自行調(diào)整；逐步放開招生計(jì)劃指標(biāo)控制、專業(yè)設(shè)置審批等，使學(xué)校能夠直接面向社會(huì)需求做出靈活、迅速的反應(yīng)，并從中捕捉制度創(chuàng)新的信息和機(jī)會(huì)�？傊�，在政府之間的管理體制基本理順之后要著力解決政府與高校之間的關(guān)系問題，探索新的政府管理高校的模式。

 

 

　　2.從行政約束到競(jìng)爭約束。擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)能夠解決的是激勵(lì)問題，但解決不了約束的問題。政府與高校之間實(shí)際上存在著委托一代理關(guān)系。“當(dāng)委托人賦予某個(gè)代理人一定的權(quán)利——比如使用一種資源的權(quán)利，一種代理關(guān)系就建立起來了”。（注：思拉恩·埃格特森.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：商務(wù)印書館，1996,40.）由于委托人（政府）和代理人（學(xué)校）的利益（效用函數(shù)）經(jīng)常不相一致，委托人需要實(shí)施對(duì)代理人的控制。但是，由于在委托人和代理人之間信息分布不對(duì)稱，委托人遠(yuǎn)離實(shí)旅現(xiàn)場(chǎng)，不能及時(shí)、充分地獲取相關(guān)信息并掌握代理人的行為能力和偏好，因而面臨“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“投機(jī)行為”問題。傳統(tǒng)的計(jì)劃體制用標(biāo)準(zhǔn)、劃一、剝奪自主權(quán)的行政約束較為有效地解決了這個(gè)問題，但卻付出了激勵(lì)機(jī)制喪失和資源配置低效的沉重代價(jià)。高教體制改革伊始的重點(diǎn)在“擴(kuò)權(quán)”，但卻難以擺脫“放亂－收死”的怪圈，究其根本原因，就在于放松行政約束之后，不能有效解決代理關(guān)系中的監(jiān)督、制約問題。20世紀(jì)90年代初的“擴(kuò)權(quán)”，曾經(jīng)帶來調(diào)節(jié)性招生計(jì)劃失控，學(xué)校受利益驅(qū)動(dòng)不顧條件和質(zhì)量盲目擴(kuò)張，以分換錢，辦學(xué)秩序混亂，社會(huì)公正受損�？梢�，高教管理體制改革不能通過單純的“擴(kuò)權(quán)”來取得成功，只有解決了約束機(jī)制的問題，高校才能享有充分的自主權(quán)，才能保證高教資源的有效配置和事業(yè)健康發(fā)展。

 

 

　　解決以上問題的出路是擴(kuò)大市場(chǎng)選擇，培育競(jìng)爭機(jī)制。高等教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，但并不排斥引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制。公平競(jìng)爭的環(huán)境可以矯正信息分布的不對(duì)稱狀況，使政府對(duì)高校的辦學(xué)行為進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)從而實(shí)行必要、有效的行政激勵(lì)和約束；在市場(chǎng)選擇和競(jìng)爭約束下，高校具有提高教育質(zhì)量，維護(hù)辦學(xué)聲譽(yù)的自覺意識(shí)和行動(dòng)，否則會(huì)在競(jìng)爭中處于劣勢(shì)，遭受生源數(shù)量不足，質(zhì)量下降的懲罰。建立競(jìng)爭約束的基本要點(diǎn)是：(1)降低市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，從社會(huì)吸納高教資源供給，發(fā)展多種形式的民辦高等教育，增加社會(huì)選擇機(jī)會(huì)，以形成競(jìng)爭格局。(2)建立一個(gè)競(jìng)爭機(jī)會(huì)平等的機(jī)制，在目前競(jìng)爭起點(diǎn)不平等（由于歷史原因，我國的高等院校在辦學(xué)水平和實(shí)力上存在巨大差異）的條件下保證參與競(jìng)爭活動(dòng)權(quán)力的公平，競(jìng)爭規(guī)則的公正，競(jìng)爭過程的透明，競(jìng)爭結(jié)果的有效。要通過改革政府財(cái)政撥款制度，將撥款與績效掛鉤，鼓勵(lì)相同類型、相同層次的高校進(jìn)行公平競(jìng)爭。

 

 

　　3.從政府改革到改革政府。在政府與高校的關(guān)系中，政府起著舉足輕重的作用，是矛盾的主要方面。“解鈴還需系鈴人”，政府自身的改革對(duì)于政府角色的轉(zhuǎn)換和改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是至關(guān)重要的一環(huán)。

 

 

　　首先，政府要充分發(fā)揮對(duì)全國高等教育的宏觀調(diào)控功能，管好只有政府才能管好的事情。中央政府應(yīng)當(dāng)集中和強(qiáng)化的權(quán)力主要有以下幾點(diǎn)：一是制定和實(shí)旋與國家現(xiàn)代化進(jìn)程相配套的高等教育發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，包括國家重點(diǎn)支持項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和實(shí)施，提升國家高等教育的水平；二是提高政府的利益整合能力，以解決高等教育發(fā)展的地區(qū)差距，協(xié)調(diào)利益沖突，維護(hù)全社會(huì)的教育公平，其重點(diǎn)是扶持落后地區(qū)的高等教育發(fā)展；三是制定“游戲規(guī)則”，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭的正常秩序，包括制定最低教育標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督實(shí)施，以避免競(jìng)爭對(duì)教育質(zhì)量的負(fù)面沖擊。除此之外，傳統(tǒng)體制下中央政府過于集中的權(quán)力要進(jìn)行分解，一部分屬子高校的辦學(xué)自主權(quán)要還給高校，一部分權(quán)力下放給地方政府，一部分職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)中介組織。

 

 

　　其次，加快政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)換的步伐。教育作為公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，是國家公共職能的一個(gè)重要組成部分，盡管隨著管理模式的轉(zhuǎn)變，政府對(duì)學(xué)校的直接管理職能將大幅度削減，但在宏觀管理職能以及建立、維護(hù)正常的微觀活動(dòng)秩序方面卻面臨巨大的挑戰(zhàn)。再考慮到中國作為發(fā)展中國家較強(qiáng)的政府主導(dǎo)特征，這意味著，國家教育管理的公共事務(wù)總體上是在增加而不是減少，因此教育行政機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)不是削減規(guī)模而是轉(zhuǎn)換職能。要由直接管理為主轉(zhuǎn)向間接管理為主，由微觀管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理為主，由行政審批為主轉(zhuǎn)向搞好規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和服務(wù)為主。要根據(jù)職能轉(zhuǎn)換的需要確立全新的機(jī)構(gòu)改革思路，強(qiáng)化規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督（包括建立標(biāo)準(zhǔn)）和服務(wù)的宏觀管理部門，擺脫長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響下對(duì)學(xué)校微觀過程進(jìn)行直接管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置格局。

 

 

　　再次，探索新型的政府管理國立高校的模式。對(duì)國立大學(xué)的管理模式是理順政府與高校關(guān)系的重點(diǎn)和難點(diǎn)。要防止的是：(1)對(duì)國立大學(xué)“保護(hù)”過度，使其長期處于壟斷地位，享受政策優(yōu)惠，從而缺乏主動(dòng)適應(yīng)市場(chǎng)需求的外在壓力：(2)對(duì)國立大學(xué)行政干預(yù)過度，越俎代庖，管得過死，使其喪失自主地位和辦學(xué)活力；(3)“所有者缺位”問題，即國家利益無從體現(xiàn)或被割裂、架空，在現(xiàn)存體制下，國家作為大學(xué)舉辦者的權(quán)能往往由不同的部門行使，容易造成政出多門，各行其是，不僅缺乏效率，而且難以保證國家利益的實(shí)現(xiàn)。因此需要研究國立大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)，建立有效的委托—代理制衡機(jī)制。

 

 

　　總之，隨著加入WTO之后政府自身改革步伐加快，教育行政部門應(yīng)抓住機(jī)遇，跟上改革的步伐，建立功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、靈活高效的行政體制，適應(yīng)高等教育進(jìn)一步改革發(fā)展的要求。

 

作者介紹：陳維嘉　教育部直屬高校工作辦公室副主任�。ū本�100816）

 

我國高等教育體制自20世紀(jì)80年代中期啟動(dòng)改革以來，已發(fā)生了深刻的變革。這一體制改革和創(chuàng)新過程體現(xiàn)出很強(qiáng)的政府主導(dǎo)型特征。高教體制創(chuàng)新中的政府主導(dǎo)方式具有其必然性并顯示出巨大的功能和作用，但是隨著改革進(jìn)程的深入，政府主導(dǎo)型制度變遷方式的內(nèi)在局限性也將…

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本文編號(hào)：161720