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我國城市軌道交通投融資模式研究

發(fā)布日期： 2015-09-24 發(fā)布：  

  2015年8期目錄       本期共收錄文章20篇

　　摘 要 隨著城市人口的急劇膨脹，經(jīng)濟(jì)總量的不斷擴(kuò)大，土地、能源、環(huán)境等資源的有限性日益明顯，城市交通擁擠現(xiàn)象越來越普遍，交通供需矛盾十分尖銳。城市軌道交通建設(shè)可以拉動(dòng)城市國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展、調(diào)整城市空間結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)城市土地合理利用。目前，城市軌道交通已經(jīng)成為世界各主要現(xiàn)代化城市的交通骨干，通過發(fā)展軌道交通來緩解日益擁堵的城市交通問題是一個(gè)切實(shí)可行的方法，而城市軌道交通的投融資模式是決定其能否快速發(fā)展的主要因素。隨著以市場(chǎng)為導(dǎo)向的投資體制改革不斷深化，原有的以政府為主導(dǎo)的投融資模式面臨著挑戰(zhàn)。因此，我們需要根據(jù)我國國情以及不同城市特定的發(fā)展階段等具體情況進(jìn)行投融資模式的創(chuàng)新。
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　　關(guān)鍵詞 軌道交通 投融資模式
　　一、我國城市軌道交通建設(shè)概況
　　當(dāng)前，我國軌道交通建設(shè)正處于高速發(fā)展期。截至2014年9月，全國共有軌道交通運(yùn)營城市21個(gè)，運(yùn)營線路88條，運(yùn)營長度總里程2609.06公里，運(yùn)營車站1672座。近年來，城市軌道交通客運(yùn)量呈現(xiàn)爆發(fā)性增長。預(yù)計(jì)2014年全年，城市軌道交通客運(yùn)量將達(dá)131.09億人次。隨著全國城市化進(jìn)程的加快，人口將會(huì)進(jìn)一步向城市聚集，發(fā)展大運(yùn)量的公共交通是必然選擇。由于軌道交通具有運(yùn)量大、準(zhǔn)時(shí)、環(huán)保等主要特點(diǎn)，替代其他公共交通方式明顯，具有先天優(yōu)勢(shì)。我國各大城市基于城市發(fā)展的要求已進(jìn)入軌道交通大規(guī)模建設(shè)時(shí)期。
　　隨著我國各大城市軌道交通規(guī)模的發(fā)展，建設(shè)主體建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的豐富，軌道交通的投融資模式也處在不斷的發(fā)展和創(chuàng)新中。
　　二、我國軌道交通投融資模式分析
　　從軌道交通的世界發(fā)展歷史來看，一個(gè)城市的軌道交通發(fā)展大致可以分成兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是建設(shè)為主兼顧運(yùn)營的階段。第二個(gè)階段是運(yùn)營為主兼顧系統(tǒng)更新改造的階段。建設(shè)為主的階段一般需要30～40年的時(shí)間，最主要的目標(biāo)是建成一個(gè)科學(xué)的城市軌道交通線網(wǎng)，運(yùn)營為主的階段需要長久的運(yùn)營下去，最主要的目標(biāo)是保持城市軌道交通線網(wǎng)的高效率。城市軌道交通的發(fā)展需要選擇不同的模式來適應(yīng)不同階段的發(fā)展要求。
　　我國大陸大多數(shù)城市的軌道交通發(fā)展處于第一個(gè)階段，而歐美日一些大城市已經(jīng)處于第二個(gè)階段。從世界范圍內(nèi)看城市軌道交通模式的選擇，一般處于發(fā)展第一個(gè)階段的模式更傾向于“政府主導(dǎo)型”，而進(jìn)入第二個(gè)發(fā)展階段的模式既有“政府主導(dǎo)型”也有“市場(chǎng)化運(yùn)作型”。但無論如何，軌道交通較強(qiáng)的公益性和極強(qiáng)的外部性特點(diǎn)都決定了政府在軌道交通建設(shè)過程中扮演重要的角色。
　　從我國軌道交通投融資建設(shè)的理論、經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐情況來看，目前軌道交通項(xiàng)目投融資模式主要有政府直接投入、政府主導(dǎo)的負(fù)債型投融資模式、政府主導(dǎo)的市場(chǎng)化投融資模式和投資主體多元化下的市場(chǎng)化投融資模式。
　�。ㄒ唬┱苯油度肽Ｊ�
　　政府直接投入模式是指政府直接投入財(cái)政資金用于地鐵建設(shè)，并由非營利性項(xiàng)目公司代表政府管理城市軌道交通的一種投融資模式。
　　從我國軌道交通建設(shè)的實(shí)踐來看，采用該投融資模式建設(shè)的軌道交通項(xiàng)目案例有北京地鐵1號(hào)線、2號(hào)線和天津地鐵1號(hào)線。這些線路都是在特定的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期進(jìn)行的，北京地鐵1號(hào)線始建于1965年，1969年建成通車，地鐵2號(hào)線始建于1971年，1980年建成通車。北京地鐵1、2號(hào)線是我國最早建成的地鐵線，這兩條地鐵線均為戰(zhàn)備需要建設(shè)，采用了政府直接投入與財(cái)政專項(xiàng)資金投入的投資模式。即政府財(cái)政承擔(dān)全部投資，不要求投資回報(bào)，并以計(jì)劃安排的方式提供運(yùn)營維護(hù)資金。由于軌道交通建設(shè)資金需求巨大，地方財(cái)政用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)力資金有限，該模式在目前國內(nèi)外軌道交通建設(shè)投融資中已很少被采用。
　�。ǘ┱鲗�(dǎo)的負(fù)債型投融資模式
　　政府主導(dǎo)的負(fù)債型投融資模式是指以政府背景的國有公司為主體，多渠道籌集項(xiàng)目資本金，負(fù)債資金通過銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券等債務(wù)融資手段予以解決。
　　在政府主導(dǎo)的負(fù)債型投融資模式下，財(cái)政投入資本金后，可利用政府的信用優(yōu)勢(shì)吸引銀行貸款，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)杠桿作用，放大財(cái)政資金利用效率，完成項(xiàng)目投資建設(shè)，有利于緩解政府即期現(xiàn)金支出壓力。2009年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》（國發(fā)〔2009〕27號(hào)），城市軌道交通項(xiàng)目最低資本金出資比例由40%降至25%。資本金出資比例的降低使財(cái)政資金杠桿作用進(jìn)一步加大；另一方面，銀行信貸資金到位快，操作成本相對(duì)較低，能夠在短期內(nèi)完成地鐵項(xiàng)目的融資任務(wù)�？梢匝杆贊M足國內(nèi)當(dāng)前地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)軌道交通的迫切需要，從緩解財(cái)政短期建設(shè)資金不足的方面來看，具有一定積極作用。采用這種投融資模式需要政府承擔(dān)建設(shè)、運(yùn)營等項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。缺點(diǎn)一是，銀行融資成本相對(duì)較高，巨額債務(wù)進(jìn)一步加大了企業(yè)和政府的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，盡管可以緩解政府的當(dāng)期財(cái)政壓力，但是政府必須提供持續(xù)的補(bǔ)貼，以保證債務(wù)的順利償還和運(yùn)營的順利進(jìn)行。二是投資主體單一，不利于運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量和效率的提高。三是不利于企業(yè)引入多元化的投資體制，無法從根本上減輕政府負(fù)擔(dān)。
　　從實(shí)踐角度來看，政府主導(dǎo)的負(fù)債型融資模式在國內(nèi)外得到普遍應(yīng)用，是目前我國城市軌道交通投融資的主要模式。國內(nèi)城市應(yīng)用該模式的主要形式是當(dāng)?shù)卣ㄟ^財(cái)政、土地出讓金等投入項(xiàng)目資本金，債務(wù)資金一般通過銀行貸款的形式籌集。北京地鐵、上海地鐵、廣州地鐵、深圳地鐵、成都地鐵等城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)均以政府主導(dǎo)的負(fù)債型融資模式為主。
　　（三）政府主導(dǎo)的市場(chǎng)化投融資模式
　　政府主導(dǎo)的市場(chǎng)化投融資模式主要是指由政府或具有政府背景的國有公司發(fā)起，市場(chǎng)化主體投入資金完成全部或部分項(xiàng)目建設(shè)的投融資模式。市場(chǎng)化融資是以項(xiàng)目公司為主體，在政府的政策支持下，以項(xiàng)目預(yù)期收益為基礎(chǔ)的融資活動(dòng)。在軌道交通建設(shè)的項(xiàng)目市場(chǎng)化融資模式中，政府通過特許權(quán)合同給予合同持有人一定期限自主經(jīng)營和管理某一項(xiàng)目并從其經(jīng)營中獲利的排他權(quán)。項(xiàng)目融資在一定程度上實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目投入方的多元化和項(xiàng)目經(jīng)營運(yùn)作的市場(chǎng)化，常見的運(yùn)作方式包括PPP、BOT、BT、TOT、BOOT、BTO、BOO等。下面選取有代表的模式進(jìn)行簡要介紹。 　　（1）BOT模式。BOT（Built-Operate-Transfer）模式是項(xiàng)目所在地政府將一個(gè)軌道交通項(xiàng)目的特許權(quán)授予承包商，承包商在特許期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)和運(yùn)營，并回收成本、償還債務(wù)、賺取利潤，特許期結(jié)束后將項(xiàng)目所有權(quán)移交政府。政府在特許期內(nèi)對(duì)項(xiàng)目僅擁有監(jiān)督權(quán)。BOT模式廣泛應(yīng)用于一些國家的交通運(yùn)輸、自來水處理、發(fā)電、公路等具有良好經(jīng)濟(jì)效益項(xiàng)目中，顯示了旺盛的生命力。政府試圖通過BOT模式挖掘私營部門的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，以利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制提高效率和生產(chǎn)力，解決普遍存在的軌道交通運(yùn)營效率不高問題。BOT模式可以有效緩解政府在軌道交通項(xiàng)目建設(shè)的資金壓力，吸引大量民間資本參與到項(xiàng)目建設(shè)中，將先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)引入項(xiàng)目中來，提高整個(gè)項(xiàng)目的資金使用效率以及運(yùn)營效率。但BOT模式也存在明顯劣勢(shì)，由于民間資本投資軌道交通項(xiàng)目承擔(dān)大量風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)項(xiàng)目的收益期望較高，同時(shí)承包商往往也是通過融資解決建設(shè)資金問題，導(dǎo)致項(xiàng)目整體融資成本上升；另一方面，在特許經(jīng)營期內(nèi)，政府僅具有監(jiān)督作用，對(duì)項(xiàng)目沒有實(shí)際控制權(quán)，容易出現(xiàn)政府控制力真空狀態(tài)。這與軌道交通項(xiàng)目投資巨大、回收期長、自身效益一般、外部效益突出等難于契合，需要通過項(xiàng)目以外收益作為補(bǔ)償。
　　同時(shí)，在BOT模式中，政府與投資人要進(jìn)行長期的調(diào)查、了解、談判和磋商，導(dǎo)致前期工作時(shí)間過長，綜合成本增加。深圳地鐵4號(hào)線二期延長工程擬由香港地鐵通過BOT模式建設(shè)，從2004年以來商談多次未能達(dá)成協(xié)議，為不耽擱工期，目前已由深圳市自行投資建設(shè)。重慶地鐵一期開始擬運(yùn)用BOT模式融資，商談3年未果，轉(zhuǎn)為政府投融資建設(shè)。2012年南京市政府選擇南京至高淳城際快速軌道南京南站至祿口機(jī)場(chǎng)段進(jìn)行市場(chǎng)化融資，通過BOT方式引進(jìn)社會(huì)資本，是探索城市軌道交通投資多元化的積極嘗試。
　�。�2）PPP模式。城市軌道交通PPP（public private partnership）投融資模式是指基于軌道交通準(zhǔn)公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，在投資上將公益性與營利性部分定量分開，由政府負(fù)責(zé)公益性部分的投資，由社會(huì)投資者負(fù)責(zé)營利性部分的投資并負(fù)責(zé)地鐵的經(jīng)營管理，通過科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)保障、收益調(diào)節(jié)機(jī)制的設(shè)計(jì)，建立適當(dāng)市場(chǎng)競爭機(jī)制。同時(shí)，政府部門通過采取針對(duì)性、契約化的監(jiān)管方式，確保軌道交通項(xiàng)目的持續(xù)性、安全性、公益性。最終，通過地鐵項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營效率的提高，實(shí)現(xiàn)政府部門為市民提供的公共產(chǎn)品服務(wù)水平的提高、企業(yè)實(shí)現(xiàn)合理收益的雙贏。
　　PPP融資模式中政府與私營企業(yè)之間的關(guān)系從監(jiān)督與被監(jiān)督、控制與被控制的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楹献麝P(guān)系。在合作中，雙方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，分擔(dān)責(zé)任。對(duì)于城市軌道交通本身的特性而言，基于其準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性。一方面要求政府必須承擔(dān)起公益性的作用；另一方面，軌道交通項(xiàng)目又具有經(jīng)營性特征，有一定的回報(bào)。因此，PPP模式是在政府主導(dǎo)的前提下進(jìn)行市場(chǎng)化投融資相對(duì)切實(shí)可行的一種方式。但是，此投融資模式組織形式復(fù)雜，管理協(xié)調(diào)困難，同時(shí)由于項(xiàng)目回報(bào)率難以設(shè)定，需要多輪磋商，導(dǎo)致談判成本過高，花費(fèi)的時(shí)間過長，操作難度較大。
　　從目前國內(nèi)軌道交通建設(shè)情況來看，只有北京地鐵4號(hào)線在軌道交通的建設(shè)中應(yīng)用了PPP模式。具體為北京市政府出資70%，香港軌道交通公司、北京首創(chuàng)集團(tuán)、北京基礎(chǔ)設(shè)施投資公司三方組建的京港軌道交通有限公司出資30%。該模式的應(yīng)用是基于北京已建設(shè)了多條軌道交通線路并積累了多年軌道交通建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，且在該P(yáng)PP模式，政府資金仍占主導(dǎo)地位�？傮w來看，在軌道交通的投融資中，PPP模式融資數(shù)量有限，且其談判和時(shí)間成本較高，適合于軌道交通快速發(fā)展時(shí)期和成熟期使用。
　�。ㄋ模┩顿Y主體多元化下的市場(chǎng)化投融資模式
　　該模式最主要的運(yùn)作方式之一，是對(duì)現(xiàn)有的國有地鐵企業(yè)進(jìn)行股份制改組或組建股份公司，通過存量或增量發(fā)行股份吸收社會(huì)資金，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，并在運(yùn)營中引入市場(chǎng)競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府調(diào)控下的市場(chǎng)化運(yùn)作。
　　該模式是實(shí)現(xiàn)地鐵產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化的高級(jí)階段，具有十分明顯的優(yōu)勢(shì)：一是通過投資主體的多元化和經(jīng)營運(yùn)作的市場(chǎng)化，可以充分改善軌道交通投資和經(jīng)營的效率。二是政府部門在實(shí)現(xiàn)投資主體多元化的過程中，通過出售部分股份收回資金，從而一定程度上充實(shí)了政府部門繼續(xù)投資的資金實(shí)力。三是隨投融資主體多元化格局的形成，市場(chǎng)化運(yùn)作環(huán)境也將逐步改善，從而推動(dòng)其他領(lǐng)域的市場(chǎng)化進(jìn)程。但是，由于社會(huì)資金的進(jìn)入，對(duì)短期利益的過分追求，容易導(dǎo)致企業(yè)目標(biāo)與政府目標(biāo)矛盾的出現(xiàn)，必須建立相應(yīng)的激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制來規(guī)范約束該模式的執(zhí)行。
　　三、我國軌道交通投融資模式演變特點(diǎn)
　　城市軌道交通產(chǎn)業(yè)不同投融資模式的選擇主要取決于特定國家的宏觀經(jīng)濟(jì)管理能力和資本市場(chǎng)的發(fā)育完善程度。在宏觀調(diào)控能力較弱，資本市場(chǎng)不成熟的國家，城市軌道交通傾向于采用政府投資、政府運(yùn)營的投融資模式，在市場(chǎng)化水平較高的國家，城市軌道交通產(chǎn)業(yè)的投融資模式也體現(xiàn)出較高的市場(chǎng)化水平，傾向于采取項(xiàng)目融資或投資主體多元化下的市場(chǎng)化運(yùn)作等方式。此外，在同一國家的不同發(fā)展時(shí)期，城市軌道交通產(chǎn)業(yè)的投融資模式呈現(xiàn)出由市場(chǎng)化水平較低的政府投融資模式向投資主體多元化、運(yùn)營市場(chǎng)化的投融資模式過渡的特征，而且這種模式之間的演變過程往往呈現(xiàn)多樣性。根據(jù)已經(jīng)建成及在建的城市軌道交通線路投資情況，我國城市軌道交通投融資模式具有以下特點(diǎn)：
　�。ㄒ唬┪覈�處于政府主導(dǎo)負(fù)債型融資模式
　　目前，國內(nèi)城市軌道交通項(xiàng)目的投融資渠道還比較單一，大部分資本金與借貸資金是通過政府出資與國內(nèi)政策性銀行的貸款，只有較少的資金來自軌道交通運(yùn)營收入。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，銀行貸款占我國軌道交通建設(shè)資金全部資金來源的比例達(dá)到60%以上。
　　由于我國軌道交通建設(shè)大部分都在各地政府主導(dǎo)下進(jìn)行，依托政府財(cái)政、良好的信用、組織優(yōu)勢(shì)，能快速籌集到資金，且在政府補(bǔ)貼基礎(chǔ)上能產(chǎn)生穩(wěn)定的還款來源，因此吸引銀行資金的積極介入，成為我國軌道交通項(xiàng)目建設(shè)最主要的資金來源。從貸款方式看，為了滿足企業(yè)大額、長期的資金需求，降低銀行風(fēng)險(xiǎn)，目前軌道交通建設(shè)貸款基本都采用“銀團(tuán)貸款”方式，據(jù)統(tǒng)計(jì)，，廣州、南昌、合肥、無錫、南寧、大連和蘇州等城市軌道交通項(xiàng)目均采取銀團(tuán)貸款方式籌集建設(shè)資金。國家開發(fā)銀行是銀團(tuán)貸款的主要牽頭銀行，資金總量保持最高，在軌道交通建設(shè)中發(fā)揮了不可替代的作用。 　�。ǘ┩度谫Y模式由單一走向多元化
　　世界城市軌道交通的發(fā)展歷程表明，隨著城市軌道交通建設(shè)高潮和基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)化經(jīng)營改革在全球范圍內(nèi)的快速興起，面對(duì)軌道交通建設(shè)資金的巨大壓力，各城市在確保政府必要投入的同時(shí)，對(duì)軌道交通的融資渠道進(jìn)行了更為廣泛的探索，并出現(xiàn)了不少成功的例子。例如，香港地鐵的“地鐵+物業(yè)”商業(yè)化運(yùn)作模式，東京地鐵新線建設(shè)和運(yùn)營的私營化等。
　　隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，投融資體制改革也不斷深化，投資主體多元化，融資渠道多元化，投融資模式多樣化等已經(jīng)成為投融資體制改革的重要標(biāo)志。傳統(tǒng)的單一制行政性籌資方式正在被多形式、多渠道的籌資方式所取代。北京、上海、廣州、深圳等城市在新修建的城市軌道交通線路建設(shè)資金籌措中采取了債券、信托、保險(xiǎn)資金、BT、BOT、PPP等創(chuàng)新融資模式，使城市軌道交通投資建設(shè)由政府單一投資模式逐步向多元化、市場(chǎng)化投融資模式發(fā)展。目前，我國有不少城市地方政府都在嘗試學(xué)習(xí)香港政府“地鐵+物業(yè)”商業(yè)化運(yùn)作模式，在項(xiàng)目運(yùn)作中也越來越注重基于TOD的土地聯(lián)合開發(fā)。
　　四、相關(guān)建議
　　第一，近年來，為防范地方政府債務(wù)規(guī)模迅速膨脹，我國開始對(duì)地方政府的違法違規(guī)融資采取了一系列治理措施，包括對(duì)政府融資平臺(tái)的規(guī)范清理，鼓勵(lì)采取政府與社會(huì)資本合作的融資模式等。城市軌道交通項(xiàng)目是一個(gè)城市政府負(fù)債的主要部分，即使是推行多元化的市場(chǎng)化投融資模式，短期內(nèi)這些負(fù)債仍將由政府承擔(dān)。政府應(yīng)重視軌道交通項(xiàng)目的有序發(fā)展，使線網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)與政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政負(fù)債相匹配。應(yīng)通過系統(tǒng)性融資規(guī)劃，整合和挖掘各類資金來源，設(shè)計(jì)市場(chǎng)化融資模式和路徑并配套相應(yīng)政策措施，使軌道交通建設(shè)穩(wěn)健開展。銀行方面應(yīng)積極支持軌道交通建設(shè)、合理安排信貸資源、同時(shí)應(yīng)積極采取銀團(tuán)貸款形式。一方面，銀團(tuán)貸款形式能有效滿足軌道交通投資大、建設(shè)周期長、運(yùn)營時(shí)間久的資金需求特點(diǎn)；另一方面，銀團(tuán)形式使銀行能共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并形成合力來約束不同融資主體的融資行為進(jìn)而防范政府過度負(fù)債。
　　第二，隨著城市軌道交通發(fā)展逐步由建設(shè)為主兼顧運(yùn)營的階段逐步轉(zhuǎn)化為運(yùn)營為主兼顧系統(tǒng)更新改造的階段，擔(dān)負(fù)軌道交通建設(shè)運(yùn)營的企業(yè)資金需求也將逐步趨于多元化。運(yùn)營資金的需求將逐步增加，這個(gè)階段的融資需求既有固定資產(chǎn)投資資金需求，也有流動(dòng)性運(yùn)營資金需求，銀行方面應(yīng)該提供多樣化的金融產(chǎn)品服務(wù)，滿足企業(yè)綜合金融服務(wù)需求。
　�。ㄗ髡邌挝粸閲议_發(fā)銀行股份有限公司廣東省分行）

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