本文關鍵詞：論經(jīng)濟法中政府經(jīng)濟管理行為優(yōu)化原則，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

論經(jīng)濟法中政府經(jīng)濟管理行為優(yōu)化原則

　　「摘要」政府經(jīng)濟管理行為優(yōu)化作為經(jīng)濟法的基本原則，其內(nèi)涵在于經(jīng)濟法要賦予政府依法干預、管理社會經(jīng)濟運行的職權，強化其權威，同時依法限定政府經(jīng)濟管理行為必須以市場機制為基礎，在法定職權范圍內(nèi)實施。這就要求經(jīng)濟法要為政府經(jīng)濟管理方式的轉變提供法律依據(jù)和保障，要具體規(guī)定政府干預和管理經(jīng)濟的法定次序和范圍以及越權干預的法律后果，要明確規(guī)定對政府經(jīng)濟管理行為的監(jiān)督和補救措施，為政府合理、有效調(diào)控經(jīng)濟運行創(chuàng)造條件、提供保障，以獲得最優(yōu)的經(jīng)濟管理效益。

　　「關鍵詞」經(jīng)濟法政府經(jīng)濟管理行為優(yōu)化原則考察當今世界各國的經(jīng)濟發(fā)展史，不難看出，政府歷來在社會經(jīng)濟發(fā)展進程中具有不可替代的重要作用。尤其在我國當前市場經(jīng)濟體制下，政府更同市場、企業(yè)一樣，成為決定和制約市場經(jīng)濟順利運行的三個重要因素之一。鑒于此，許多學科均對政府行為合理化、最優(yōu)化問題給予關注并重點研究，作為經(jīng)濟法學更是如此。對于經(jīng)濟法是調(diào)整政府干預和管理經(jīng)濟過程中產(chǎn)生的社會關系的法律規(guī)范的總稱這一論點，在經(jīng)濟法學界已基本形成共識。既然如此，運用法律手段保障政府經(jīng)濟管理行為最優(yōu)化，以促進市場經(jīng)濟的高效、順利運行，就應該成為貫穿經(jīng)濟法制全過程的根本準則和總的指導思想。本文擬對作為經(jīng)濟法基本原則之一的政府經(jīng)濟管理行為優(yōu)化的涵義和具體內(nèi)容略陳管見。

　　一、政府經(jīng)濟管理行為優(yōu)化的涵義政府經(jīng)濟管理行為優(yōu)化是指經(jīng)濟法要賦予政府依法干預、管理社會經(jīng)濟運行的職權，強化其管理權威，同時依法限定政府實施經(jīng)濟管理行為必須以保證市場運行的高效有序為目標，以保證市場調(diào)節(jié)的基本自然生態(tài)不被破壞為前提，以不超越法定職權范圍為根本，遵循通行的市場規(guī)則和法律規(guī)定的內(nèi)容、程序，促進市場配置資源成本更低且富有效率。有效益的、最優(yōu)化的政府經(jīng)濟管理行為是以市場機制為基礎，尊重并依循市場運行原理，在法定職權范圍內(nèi)實施的。經(jīng)濟法在強化政府管理權威的同時，更應注重發(fā)揮和追求市場調(diào)節(jié)的積極效果，注重限制和制約政府經(jīng)濟行政權力的運用。

　　政府經(jīng)濟管理行為優(yōu)化原則的第一層涵義是，經(jīng)濟法應當重視和強化政府在經(jīng)濟發(fā)展中不可替代的職能作用，樹立政府干預和管理經(jīng)濟活動的法律權威，通過經(jīng)濟立法賦予政府相當?shù)墓芾頇嘞�，并通過經(jīng)濟執(zhí)法和司法活動切實保障和維護政府職權。

　　市場機制在優(yōu)化資源配置、提高經(jīng)濟效率、促進社會生產(chǎn)力進步方面的巨大作用是人所共知的。但同時也應看到，市場本身也不是萬能的，也有其自身的缺陷。市場缺陷主要有兩種類型：第一類是市場自身固有的缺陷，即不論市場發(fā)展程度如何都存在的缺陷，主要表現(xiàn)為，市場機制的有效作用是以充分競爭為前提的，而自由競爭的結果又往往會導致壟斷和不正當競爭的產(chǎn)生，從而限制了競爭的充分展開；市場不能很好地解決經(jīng)濟行為的外在性問題，產(chǎn)生內(nèi)部經(jīng)濟與外部不經(jīng)濟的矛盾；單純的市場調(diào)節(jié)只能解決市場微觀平衡問題，而不能解決宏觀經(jīng)濟平衡問題；市場機制只能反映現(xiàn)有的生產(chǎn)和需求結構，而不能有效反映經(jīng)濟的長遠目標和結構；市場機制以優(yōu)勝劣汰、適者生存為原則，這在一定程度上會導致分配中的收入不均甚至兩極分化。第二類市場缺陷是市場由于發(fā)育不完善而出現(xiàn)的功能障礙。這在包括我國在內(nèi)的大多數(shù)發(fā)展中國家尤為突出，主要表現(xiàn)在，產(chǎn)品市場缺乏良好組織，要素市場普遍欠缺，市場信息既不靈敏又不準確，市場法制不健全，致使市場本應具有的資源優(yōu)化配置功能不能有效發(fā)揮。

　　上述市場機制存在的諸種缺陷，決定了即使是在市場相對完善和發(fā)達的國家，單純的市場調(diào)節(jié)也難以保證資源配置完全合理化，難以保證社會經(jīng)濟的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，因而需要政府的及時介入，通過對經(jīng)濟運行實施有效干預，補充和克服單純市場機制的不足和缺陷。事實上，即使是在以亞當。斯密為代表的經(jīng)濟自由主義思潮占統(tǒng)治地位的資本主義自由競爭時期，政府在經(jīng)濟活動中的地位和作用也是不可缺少的。尤其是在市場達到相對成熟以后，決定哪個國家能在市場競爭中贏得優(yōu)勢的關鍵因素更在于其政府對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控手段是否高明�？梢�，運用法律手段保障政府的經(jīng)濟管理職能得以順利實現(xiàn)，授權政府在尊重市場自身發(fā)展規(guī)律的前提下，適時調(diào)控、規(guī)范和引導市場的運行，是十分必要的。

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論經(jīng)濟法中政府經(jīng)濟管理行為優(yōu)化原則

　　當前，我國正在建立社會主義市場經(jīng)濟體制，在以市場為導向的改革中，政府絕不是也不應是無所作為的，相反，市場經(jīng)濟的健康、順利發(fā)展，對政府素質(zhì)及其干預、管理經(jīng)濟的行為提出了更高的要求，在這一過程中，政府應當有所作為。而作為規(guī)范政府管理經(jīng)濟的經(jīng)濟法，亦應對政府調(diào)控社會經(jīng)濟運行的職能行為予以調(diào)整和確認，通過經(jīng)濟立法，使政府對經(jīng)濟運行的調(diào)控和管理具有國家意志性。具體說，經(jīng)濟法應賦予政府調(diào)整、平衡經(jīng)濟總供求的職權，授權政府運用財政、貨幣和收入政策控制總需求的變動，實現(xiàn)總供求的平衡，以減輕市場機制內(nèi)在地產(chǎn)生的周期性波動；依法賦予政府調(diào)整經(jīng)濟結構的職權，通過差別性貸款利率、差別性稅收與補貼等財稅方面的優(yōu)惠措施，重點扶持某些產(chǎn)業(yè)，以促進整體經(jīng)濟結構的合理化；依法賦予政府調(diào)節(jié)國民收入再分配的職權，通過稅收和轉移支付等手段，調(diào)節(jié)國民收入再分配過程，以實現(xiàn)社會公平的目標；依法賦予政府監(jiān)督、管理市場主體及其行為的職權，通過對企業(yè)進行必要的管制，影響企業(yè)決策，并約束和限制其經(jīng)濟活動中的不正當行為。

　　因此，經(jīng)濟法作為調(diào)整政府管理經(jīng)濟的社會關系的法規(guī)范，以其所具有的優(yōu)勢和特色為政府的經(jīng)濟管理活動開辟道路和提供保障，在確保政府干預同市場機制相互協(xié)調(diào)前提下，為政府有效調(diào)控經(jīng)濟運行保駕護航是十分必要的。經(jīng)濟法要充分樹立政府的法律權威，強化政府經(jīng)濟管理權限，在法律中賦予政府以支配性的法律地位和權利主體的法律資格，以確保政府經(jīng)濟管理意圖的順利實現(xiàn)。值得強調(diào)的是，在我國目前新舊體制轉換時期，傳統(tǒng)的經(jīng)濟管理格局已被打破，而政府卻缺少有效權威去維護新的經(jīng)濟運行秩序，以致在改革過程中，產(chǎn)生某種程度上的總量和結構失衡，以及壟斷和不正當競爭的現(xiàn)象，擾亂了社會經(jīng)濟秩序。為此，新時期經(jīng)濟法更應運用其法律調(diào)整機制切實保障政府經(jīng)濟行政管理權限，避免改革中不適當削弱政府職權的現(xiàn)象。

　　誠然，政府干預和管理社會經(jīng)濟的職能作用是必不可少的，但為實現(xiàn)政府經(jīng)濟管理行為最優(yōu)化的目標，政府管理經(jīng)濟的職權亦應受到相應制約，即以法規(guī)制政府行為，使其符合法律程序和法律規(guī)定，不損害市場調(diào)節(jié)效率。這是政府經(jīng)濟管理行為優(yōu)化原則的第二層涵義。其中最基本的，就是在經(jīng)濟立法和經(jīng)濟司法當中明確下列目標：政府對經(jīng)濟活動的干預和管理必須以保證市場調(diào)節(jié)的基本自然生態(tài)為前提，政府的經(jīng)濟調(diào)控行為不得損害市場調(diào)節(jié)整體的自然性，政府行為必須以保障和促進市場競爭為其目的而不是相反，，政府活動必須符合法律規(guī)定及相應的程序，而不得越權行為或濫用職權，尤其不得濫用權力非法干預企業(yè)經(jīng)營，攫取企業(yè)利益。政府行為只有符合上述條件，才能在促進經(jīng)濟發(fā)展中真正發(fā)揮作用。作為經(jīng)濟法，也僅限于對符合上述要求的政府干預才給予確認和保護。亞洲“四小龍”經(jīng)濟的快速發(fā)展就是政府尊重市場規(guī)律，在法定職權范圍內(nèi)實施適度有效調(diào)控的結果。世界銀行在總結這些國家政府干預經(jīng)濟的成功經(jīng)驗時指出三點：“第一，這些政府把干預置于國際和國內(nèi)競爭的制約之下，就是說，必須有成效地、實事求是和靈活地進行干預，如果哪一條沒做到，似乎就應將其取消。政府并不抵制市場競爭，而是盡力對這種競爭作出預測。第二，這些政府總的來講都是謹慎從事的，目的是確保干預不致造成相關價格的過度扭曲。第三，與絕大多數(shù)發(fā)展中國家相比，這些政府的干預比較溫和”[1].總之，經(jīng)濟法中的政府管理行為優(yōu)化原則既注重依法維護政府對社會經(jīng)濟運行的有效干預和管理，又強調(diào)控制和制約政府管理行為的內(nèi)容、范圍和方式。這兩個方面彼此聯(lián)系又相互制約，是有機統(tǒng)一體。片面地強調(diào)一個方面而忽視另一個方面都是不適當?shù)�，也是有害的。�?jīng)濟法既應維護和保障政府干預、管理經(jīng)濟的有效權威，又要運用法律特有的調(diào)整機制，確保政府的干預和管理行為具有正當與合理雙重根據(jù)，保障政府的管理意圖及相應行為符合法律要求，管理的步驟、環(huán)節(jié)和次序恪守法律規(guī)定的程序，從而充分有效地發(fā)揮政府經(jīng)濟管理職能，促進社會經(jīng)濟的健康、協(xié)調(diào)和有序運行，實現(xiàn)市場經(jīng)濟的公平與效率的雙重目標。

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論經(jīng)濟法中政府經(jīng)濟管理行為優(yōu)化原則

　　二、政府經(jīng)濟管理行為優(yōu)化原則的具體內(nèi)容政府經(jīng)濟管理行為優(yōu)化作為經(jīng)濟法的一項基本原則，具有如下幾方面的具體要求。

　�。ㄒ唬┙�(jīng)濟法應為政府經(jīng)濟管理方式的轉變提供法律依據(jù)和保障、政府對經(jīng)濟活動的干預和管理應從以直接微觀管理為主轉為間接宏觀調(diào)控為主。

　　在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，政府對經(jīng)濟活動的干預和管理是以直接微觀管理為特征的。實踐證明，這種無所不包的直接微觀管理體制只能窒息經(jīng)濟發(fā)展的活力，既不利于經(jīng)濟效率的提高，也不利于政府經(jīng)濟管理職能的有效發(fā)揮。因此，在市場經(jīng)濟新體制下，經(jīng)濟法理應重構政府行為模式，以法確認和保障政府對經(jīng)濟活動的間接、宏觀調(diào)控方式，使企業(yè)從政府附屬物的地位中徹底分離和解放出來，成為現(xiàn)代市場經(jīng)濟的真正主體。為此，政府對企業(yè)的直接微觀管理應逐步減弱，與微觀效益直接相關的政府管理行為應漸次放棄。政府的管理行為應重點指向宏觀經(jīng)濟領域，如國民經(jīng)濟總供求的平衡、產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整以及收入分配制度和社會保障制度的改革等方面。政府對企業(yè)經(jīng)濟活動的干預和管理應注重運用經(jīng)濟的、法律的手段實行間接控制。政府可通過直接反映經(jīng)濟利益的財政、稅率、利率、價格等經(jīng)濟杠桿，以市場為中介和紐帶，實現(xiàn)對企業(yè)行為的間接調(diào)控。這種經(jīng)濟調(diào)控方式主要是誘導性的，即政府利用各市場主體的利益欲望和動機，在尊重市場規(guī)律和規(guī)則的前提下，運用經(jīng)濟杠桿有意識地創(chuàng)設和改變各種利益關系，造成有利于或不利于企業(yè)的外部經(jīng)濟環(huán)境和經(jīng)濟條件，以此來激勵各市場主體自覺依照國家宏觀控制的需要行事。在這種利益誘導機制中，政府的宏觀經(jīng)濟意志并不直接表現(xiàn)為對個別市場主體的指令，而是隱含于各種經(jīng)濟參數(shù)所形成的利益格局之中的，因而較之直接命令式的行政手段更靈活、更富有效率。同時，政府還可以對那些大量發(fā)生的、穩(wěn)定的、具有普遍意義的社會經(jīng)濟關系，通過制定經(jīng)濟法規(guī)來進行規(guī)制，從而使政府的宏觀經(jīng)濟意志獲得超經(jīng)濟的國家強制力的效力，使市場主體在法所設定的權利義務格局中實現(xiàn)政府的宏觀經(jīng)濟意圖。當然，政府運用經(jīng)濟、法律手段對社會經(jīng)濟活動的間接、宏觀調(diào)控，并不排除特定條件下運用行政手段對特定經(jīng)濟關系的干預和調(diào)控。只不過在市場經(jīng)濟條件下，它并非一種占有支配地位的政府行為方式，且必須建立在市場關系的基礎上，要遵循市場規(guī)則，通過市場機制實現(xiàn)。

　�。ǘ┙�(jīng)濟法要具體規(guī)定政府干預和管理經(jīng)濟的法定次序和范圍以及越權干預的法律后果。

　　通常情況下，市場經(jīng)濟中市場調(diào)節(jié)是基本的、首要的。對于絕大多數(shù)經(jīng)濟關系而言，市場調(diào)節(jié)屬第一次調(diào)節(jié)，只要沒有市場失靈、市場缺損以及市場成本過高等情況發(fā)生，政府干預就應當讓位于市場調(diào)節(jié)。而只有在市場失靈或出現(xiàn)功能性障礙時，只有對一些重大經(jīng)濟關系市場機制無法發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用時，才應當啟動政府干預手段，以彌補市場的缺陷和不足。從這個意義上說，政府對經(jīng)濟的調(diào)控和干預屬二次調(diào)節(jié)。因此，經(jīng)濟法必須明確規(guī)定政府干預經(jīng)濟的次序、范圍和程度。市場能夠有效發(fā)揮作用的場合，就應交由市場調(diào)節(jié)，政府在這一領域只是配合國家法律的貫徹實施，并為確保市場機制正常發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。只有當市場機制不能帶來效益或不能使效益最優(yōu)時，才需要政府干預。而這一領域的政府干預也不是無所不包的，仍有干預程度和范圍上的限制。市場失靈、缺損的程度和范圍就決定著政府干預的程度和范圍。一般來說，市場機制失效多涉及宏觀經(jīng)濟領域，如經(jīng)濟運行總量和結構平衡、內(nèi)部經(jīng)濟與外部不經(jīng)濟矛盾的解決場合，在此范圍內(nèi)，政府可以在市場機制之上運用財政政策、金融政策和收入分配政策等經(jīng)濟杠桿間接影響市場信號，平衡供求關系；借助直接投資擴大公共產(chǎn)品供給，對某些公共產(chǎn)品提供保護和援助；在發(fā)生市場失靈場合，通過行政管制抑制和排除企業(yè)的壟斷與不正當競爭行為；在發(fā)生破壞資源和損害環(huán)境的場合，政府亦有權采取必要的行政措施予以規(guī)制。政府干預行為只有在上述范圍內(nèi)，才是合理、有效的，而一旦超越這一范圍，就會落入無效的深淵，這時的政府干預和管理行為就是多余而有害的。對此，經(jīng)濟法除應對政府干預的次序、范圍和程度予以明確界定外，還應該相應地對政府越權干預行為所應承擔的法律后果作出明確規(guī)定，以確保政府經(jīng)濟管理行為最優(yōu)化。

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論經(jīng)濟法中政府經(jīng)濟管理行為優(yōu)化原則

　　（三）為防止政府失靈，經(jīng)濟法還應明確規(guī)定對政府經(jīng)濟管理行為的監(jiān)督和補救措施，在政府應當干預的范圍內(nèi)，為政府合理、有效調(diào)控經(jīng)濟運行創(chuàng)造條件、提供保障。

　　如前所述，政府對經(jīng)濟活動的干預和調(diào)控應嚴格限制在市場機制失靈的經(jīng)濟領域。但僅此還不足以界定政府干預的適當范圍，還不足以使政府經(jīng)濟管理行為達到最優(yōu)化，以下問題仍需進一步解決，即政府在修補市場缺陷上是萬能的嗎？或者說多種市場缺陷政府都能夠有效彌補嗎？傳統(tǒng)理論關于政府行為的設想，實際上是建立在一系列理想化的假定前提之上的，即政府經(jīng)濟管理行為是完全合乎理性的，政府能夠不犯市場所犯的錯誤，政府能夠修補所有的市場缺陷。依此假定，政府既沒有脫離全社會利益的自身私利，同時對社會經(jīng)濟運行的客觀規(guī)律及資源配置的最佳狀態(tài)又具有準確無誤的認識。這樣，一旦發(fā)現(xiàn)市場缺陷，馬上就會想到一個完美的政府會采取相應措施予以妥善解決，而不具體分析政府行為究竟能不能或在多大程度上奏效。事實上，這種假設是不成立的。他們是在用兩種不同的方法來分析政府和市場，換言之，他們沒有用分析市場缺陷的方法來分析政府行為。實踐證明，對于某些市場缺陷，政府的確能夠有效彌補，而對另一些市場缺陷，政府并不必然就能夠解決或解決得比市場更好。在這種情況下，與其勉為其難地要求政府去修補市場缺陷，從而造成政府失靈或政策失靈，還不如以法限制、控制和調(diào)整政府干預行為。對此，有的學者甚至指出，政府干預本來是要克服市場失靈的，但結果政府失靈比市場失靈更糟。政府干預之所以有局限性和會失靈，在于作為干預主體的各級政府機構及其工作人員同樣會受到信息不完備的制約，從而導致政府對經(jīng)濟發(fā)展過程的把握也絕不總是準確無誤的；政府工作人員很有可能愿意追求個人利益最大化，而不管其是否符合公共利益；政府經(jīng)濟管理行為本身也可視為經(jīng)濟活動，其干預成本有可能高于干預收益。因而，為防止因各種主客觀原因導致的政府行為失靈，經(jīng)濟法在賦予政府于其合理的干預范圍內(nèi)調(diào)控經(jīng)濟活動的權力的同時，還應規(guī)定相應的監(jiān)督、補救措施，以限制其權力的非法濫用，實現(xiàn)政府行為最優(yōu)化。首先，要運用經(jīng)濟法律手段加強市場體系建設，促進成熟市場的發(fā)展，實現(xiàn)市場體系法制化目標。力爭形成自上而下系統(tǒng)的、完備的市場信息機制，建立一個統(tǒng)一的、靈活的經(jīng)濟調(diào)控中心，輔之以優(yōu)質(zhì)高效的市場信息研究、反饋和預測系統(tǒng)，并聘請經(jīng)濟、法律專家參與決策，以排除政府權力運用上的主觀主義和個人主義，優(yōu)化政府決策。其次，要以法明確規(guī)定政府行使權力的范圍、方式和程序，規(guī)定對政府行為的監(jiān)督救濟措施。要突出強調(diào)政府職權法定規(guī)則，以法限制和規(guī)范政府經(jīng)濟管理權限，將任何可能濫用的權力限制在嚴格的范圍之內(nèi)，對各種權力行使的期限、方式作出規(guī)定，凡是法律沒有授權的，政府均不得為之，否則即為違法，就應受到法律制裁；要以法加強對行政權力的司法保障和制衡環(huán)節(jié)，加強對政府權力適用過程的監(jiān)督，并輔之以一定的公開化、程度化措施，使政府權力的運作符合法定程序。再次，在具體分析、研究政府干預經(jīng)濟的成本與效益之比的基礎上，通過經(jīng)濟法對政府干預的最佳程度作出規(guī)定，以促進政府的“經(jīng)濟干預”，即政府干預經(jīng)濟的成本小于干預收益。任何政府干預都需要成本。因此，如果在某一要求政府干預的領域內(nèi)，政府干預會造成“非經(jīng)濟干預”，則法律就應規(guī)定其他措施，包括不作為、廢除以前的政府干預措施，或促進市場交易等，來替代政府干預；或者仍規(guī)定由政府干預，但要依循簡約與合理的原則重新設置職權、配置機構，以利于減少行政費用支出，降低經(jīng)濟行政管理成本，提高行政機構運轉效率，以獲得最優(yōu)的管理效益。

　　注：[1]《1991年世界銀行發(fā)展報告》，中國財經(jīng)出版社，1991年版。

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