本文關(guān)鍵詞：政府與高校治理關(guān)系調(diào)適的國際經(jīng)驗——基于近年英、法、日三國高等教育改革分析，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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政府與高校治理關(guān)系調(diào)適的國際經(jīng)驗——基于近年英、法、日三國高等教育改革分析（2015年05期）

2015-11-4 16:42:12      點(diǎn)擊：

【作者】 張君輝； 
【機(jī)構(gòu)】 東北師范大學(xué)； 東北師范大學(xué)高等教育研究所； 
【摘要】 近年來,英、法、日三國的高等教育改革盡管動因不同,但都體現(xiàn)了簡政放權(quán)的改革趨勢;盡管高等教育管理體制不同,但都試圖通過市場調(diào)節(jié)構(gòu)建高校與政府的新型關(guān)系。簡政放權(quán)、市場調(diào)節(jié)并不意味著放任不管,三國教育行政部門積極尋求政府管理與高校自治之間的平衡點(diǎn),以合作共贏為目的,促進(jìn)高等教育蓬勃發(fā)展,提高高等教育全球競爭力。 
【關(guān)鍵詞】 高等教育綜合改革； 高校治理； 國際經(jīng)驗； 簡政放權(quán)； 

【正   文】本文摘自赤峰學(xué)院學(xué)報2015年05期目錄，由本網(wǎng)站整理：

一、新時期，“內(nèi)涵發(fā)展”、“質(zhì)量提升”已成為高等教育綜合改革的題中要義�！督逃�(guī)劃綱要》提出的“政校分開”、“管辦分離”、“落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”為此輪高等教育綜合改革指明了方向，高等教育綜合改革須規(guī)范政府行為、處理好高校與政府的關(guān)系。黨的十八屆三中全會進(jìn)一步提出，“深入推進(jìn)管辦評相分離，擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”，大力提倡引入面向市場化的第三方機(jī)構(gòu)評估，實(shí)施“政府管、學(xué)校辦、社會評”，充分體現(xiàn)了政府在簡政放權(quán)方面所下的決心和所做的努力。放眼世界，借鑒其他高等教育發(fā)達(dá)國家在轉(zhuǎn)變政府職能、理順高校與政府間責(zé)權(quán)利關(guān)系等方面的改革舉措，可為我國高等教育綜合改革提供參考和啟示。
二、英國：面向市場化的高等教育改革英國大學(xué)，是由英國樞密院備案的獨(dú)立法人實(shí)體，擁有皇家特許狀或教宗詔書或議會法案授予的特權(quán)，一般不受政府的管制。政府只能通過政策引導(dǎo)、財政約束、問責(zé)規(guī)范等方式管理大學(xué)辦學(xué)行為。作為高校與政府關(guān)系調(diào)節(jié)者的第三方機(jī)構(gòu)起著重要作用：高等教育基金委員會（HEFC）具體負(fù)責(zé)實(shí)施各高校的財政撥款，高等教育質(zhì)量保障署（QAA）則負(fù)責(zé)對經(jīng)費(fèi)下?lián)芎蟮母咝＾k學(xué)情況進(jìn)行監(jiān)督與評價。近年來，在高等教育全球化背景下，英國高等教育所面臨的競爭壓力與日俱增，金融危機(jī)的爆發(fā)更使政府財政狀況雪上加霜，英國政府試圖將高等教育市場化改革作為化解危機(jī)的重要手段。2009年11月，布朗尼所帶領(lǐng)的調(diào)查委員會受聯(lián)合政府的委托對英國高等教育的財政經(jīng)費(fèi)與學(xué)生學(xué)費(fèi)問題進(jìn)行了為期1年的調(diào)查評估，并于次年正式發(fā)布了《確保高等教育未來的可持續(xù)發(fā)展》報告，簡稱為《布朗尼報告》。［1］該報告指出，英國要維持并提高高等教育的國際影響力需要大量的資金支持，肯定了政府削減經(jīng)費(fèi)與提高大學(xué)學(xué)費(fèi)上限的必要性，并對未來英國高等教育改革給出了整體性建議。因此，《布朗尼報告》也將成為未來幾年英國高等教育政策趨向及改革的重要依據(jù)。
三、取消招生限制，放寬學(xué)費(fèi)上限政府取消對高校招生人數(shù)和獲得政府獎學(xué)金資助的學(xué)生數(shù)量的限制，按照市場化原則將其交由市場來決定；將學(xué)費(fèi)額度的決定權(quán)交給學(xué)校，并通過了削減教育開支計劃，決定自2012年起將高等教育學(xué)費(fèi)上限從6000英鎊調(diào)至9000英鎊。由于高校的教學(xué)撥款主要根據(jù)全日制學(xué)生的教學(xué)活動量等參數(shù)來計算，生源好的高校將獲得較高比例的基礎(chǔ)教學(xué)撥款和較高額度的政府教學(xué)撥款。這種市場化的競爭，要求高校必須通過不斷提高自身的辦學(xué)實(shí)力來吸引學(xué)生。［2］
四、學(xué)生還貸政策更加靈活學(xué)生的學(xué)費(fèi)可由政府先期全額墊付（政府墊付6000英鎊/生/年的基礎(chǔ)學(xué)費(fèi)額，如墊付超過基礎(chǔ)學(xué)費(fèi)額，超額部分政府要收取40%～75%的預(yù)付提成金），而貸款還付情況則視學(xué)生畢業(yè)后的工作薪酬具體情況而定。年收入較高的畢業(yè)生將償付較高的費(fèi)用（如21000英鎊以上年收入的按9%償還給政府），收入低的學(xué)生其付費(fèi)比例也隨之降低，如果喪失工作還貸則停止。學(xué)生的還貸總額與原來貸款的額度及利率無關(guān)，只取決于畢業(yè)后的收入狀況。此外，學(xué)生畢業(yè)30年后無論學(xué)費(fèi)是否還清，剩余貸款額將一并取消。同時，，鼓勵高收入畢業(yè)生向高校捐款，并以減免相關(guān)稅收作為政府獎勵。［3］
五、充分發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的評估作用高等教育理事會作為獨(dú)立于政府的第三方機(jī)構(gòu)由原有的高等教育撥款委員會、質(zhì)量保證署、公平升學(xué)辦公室以及獨(dú)立評估辦公室等四個機(jī)構(gòu)合并而成。第三方機(jī)構(gòu)將實(shí)施目標(biāo)管理，堅持每年對各學(xué)校設(shè)定的學(xué)費(fèi)額度及學(xué)校提供的服務(wù)價值進(jìn)行評估，并向議會提交評估報告。當(dāng)委員會認(rèn)為高校的管理低效時，將對其管理機(jī)構(gòu)提出改進(jìn)建議。
六、此外，2013年英國高等教育質(zhì)量保障署（QAA）發(fā)布了高等教育質(zhì)量評價機(jī)制改革計劃，決定自2014年起用新的評價依據(jù)來監(jiān)督高校的辦學(xué)質(zhì)量，新的評價機(jī)制將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向了學(xué)生，評價質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)都圍繞學(xué)生而開展，比如如何保證學(xué)生獲得高質(zhì)量的教育等，充分發(fā)揮了其監(jiān)督和評估的作用。隨著改革有條不紊的進(jìn)行，高校可自行設(shè)定學(xué)費(fèi)額度、決定招生規(guī)模，以獲得更大范圍的經(jīng)費(fèi)來源，有效緩解了辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張的局面，進(jìn)一步擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)。政府通過間接的管理方式最小限度地介入本應(yīng)屬于市場的領(lǐng)域，充分發(fā)揮市場作為最有效率的資源分配者的作用。［5］第三方機(jī)構(gòu)則通過對高校辦學(xué)行為的監(jiān)督和評估，重新構(gòu)建了政府與高校關(guān)系。面對自行設(shè)置的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，高校需對其提供的服務(wù)負(fù)責(zé)，通過提高質(zhì)量參與競爭。當(dāng)然，針對此番改革也出現(xiàn)了一些反對的聲音，學(xué)生與教職工對于政府將更多的教學(xué)撥款劃給市場化的學(xué)科提出了抗議，也有人開始質(zhì)疑學(xué)術(shù)勞動商品化。
七、法國：公立綜合大學(xué)的自治改革法國擁有眾多歷史悠久的大學(xué)，公立綜合大學(xué)是高等教育的主要承擔(dān)者。由于公立綜合大學(xué)的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來自法國政府，所以其受國家管控較多。近年來，法國高等教育質(zhì)量下降，而歐洲高等教育一體化的開展，普遍將公共行政管理轉(zhuǎn)向新公共管理主義模式，法國高等教育體系也與之保持一致的改革理念（歐盟的“教育與培訓(xùn)2020十年計劃”），［8］成為推動法國高等教育改革助力。2007年，薩科奇代表人民運(yùn)動聯(lián)盟當(dāng)選法國總統(tǒng)，其政黨提出的教育方針與理念——優(yōu)質(zhì)與機(jī)會均等，更是直接促成了高等教育的自治改革。2007年8月10日，伴隨著法國政府批準(zhǔn)通過的高等教育新法律《綜合大學(xué)自由與責(zé)任》（又稱《大學(xué)自治法》或《貝克萊斯法》），法國公立綜合大學(xué)改革正式啟動。此次綜合大學(xué)改革的核心就是要賦予大學(xué)更大的自主權(quán)，讓其承擔(dān)更多的責(zé)任，并通過提高治理效益來提高高等教育的質(zhì)量。新法律明確規(guī)定，國家從直接管理者轉(zhuǎn)為大學(xué)的合作者、監(jiān)督者、保證者與資助者，賦予大學(xué)獨(dú)立的法律地位和更大的自主權(quán)，使之成為能自主決策、自我負(fù)責(zé)的“市場主體”。［9］這項挑戰(zhàn)綜合大學(xué)責(zé)任與義務(wù)的“文化革命”推出了未來5年需優(yōu)先實(shí)施的重點(diǎn)改革措施，包括高等教育的公共服務(wù)使命、大學(xué)治理、大學(xué)的新責(zé)任、制度設(shè)置、海外領(lǐng)地的相關(guān)機(jī)制以及短期與最終安排等六大部分，并投入了近50億歐元來支持創(chuàng)建國際知名的高等教育機(jī)構(gòu)。
八、改革治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化校長權(quán)力《綜合大學(xué)自由與責(zé)任》規(guī)定綜合大學(xué)需在1年內(nèi)構(gòu)建新的治理結(jié)構(gòu)，并于5年內(nèi)行使新的權(quán)力。對大學(xué)設(shè)置的校務(wù)委員會、科學(xué)委員會、教學(xué)與大學(xué)生活委員會的職能和權(quán)限進(jìn)行調(diào)整。大學(xué)院校層面的權(quán)力得到加強(qiáng)，賦予作為大學(xué)的戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)與最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的校務(wù)委員會更多的權(quán)力，使其真正承擔(dān)起對學(xué)校的總體規(guī)劃和宏觀管理，決策教學(xué)與研究方面的重大事項。校長作為校務(wù)委員會主席，擁有行政管理、財務(wù)管理、人事管理等方面的決策權(quán)，如有權(quán)錄用合同制教職員工，自主確定合同制人員的工資標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)員工業(yè)績發(fā)放獎金、調(diào)整工作量，決定人事任免，調(diào)整學(xué)校財政預(yù)算等。［10］并將原來的科學(xué)委員會、學(xué)習(xí)與生活委員會轉(zhuǎn)型為咨詢機(jī)構(gòu)。［11］進(jìn)一步精簡校務(wù)委員會成員，將其從原有30～60人縮減到20～30人，改變原有的人員組成結(jié)構(gòu)，加入校外代表，使其囊括主要學(xué)科的教師代表和學(xué)生代表（共8～14人）、大區(qū)議員和地方經(jīng)濟(jì)界、企業(yè)負(fù)責(zé)人代表（共7～8人）。
九、下放人事管理權(quán)法國公立綜合大學(xué)人事改革的重要舉措就是賦予大學(xué)自主招聘權(quán)，簡化教師招聘程序，教師的招聘與錄用由學(xué)校科學(xué)委員會的遴選委員會承擔(dān)，取代原來的專業(yè)委員會。在新設(shè)立的遴選委員會中，校外專家需超過1/2，其余成員為校內(nèi)的專家與教授，各類成員都需經(jīng)校長提名，由校務(wù)委員會任命。遴選委員會負(fù)責(zé)組織招聘，并對候選人進(jìn)行資格評審（評審結(jié)果15日內(nèi)無異議即視為同意），學(xué)校待評審結(jié)束后將其結(jié)果上報教育行政部門批準(zhǔn)，即完成招聘程序。除人事招聘權(quán)外，綜合大學(xué)還可聘用臨時合同制人員，設(shè)置教授與副教授的崗位晉升人數(shù)，調(diào)整學(xué)校管理部門的干部配置，決定教師的任職條件，提高教職員的薪酬待遇，調(diào)整教學(xué)——研究類別人員的工作任務(wù)等。
十、下放財務(wù)與資產(chǎn)管理權(quán)大學(xué)擁有完全的預(yù)算自主管理權(quán)（改革前為25%的預(yù)算編制權(quán)），每年預(yù)算以總額包干的方式由學(xué)校各組成部門協(xié)商制定后將詳細(xì)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算報告提交政府，政府再根據(jù)當(dāng)年財政情況及對大學(xué)的績效評價，確定財政撥款額度，最終以打包的方式撥付給大學(xué)。同時，新法令還明確規(guī)定綜合大學(xué)有權(quán)通過建立不設(shè)法人的大學(xué)基金會和合作基金會來籌集資金（通過減免稅收來吸引捐贈）并自主支配使用，鼓勵大學(xué)向社會、企業(yè)開放，積極與企事業(yè)單位、私營公司和科研機(jī)構(gòu)合作，主動融入當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)環(huán)境，爭取多元化的資金。此外，政府還將根據(jù)大學(xué)的申請，將大學(xué)使用或代管的國家房產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)交給學(xué)校，學(xué)校將成為不動產(chǎn)的直接管理者，擁有完全的自主管理權(quán)，可自行決定不動產(chǎn)的買賣與轉(zhuǎn)讓等。

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