1 緒論

1.1 研究背景
風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)意味著任何突發(fā)性事件在一定程度上都有引發(fā)公共危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，全球化影響下的微小危機(jī)有可能引發(fā)廣泛而全面的嚴(yán)重危機(jī)，社會(huì)的多元主體在這種公共危機(jī)中無法規(guī)避。例如，2008 年的汶川大地震、2012 年的什邡群體性事件、2013 年的禽流感事件、以及 2015 年的天津塘沽特大爆炸事件等。面對(duì)這種由自然災(zāi)害、社會(huì)活動(dòng)或是突發(fā)性事件引發(fā)的公共危機(jī)，任何組織或個(gè)人都無法獨(dú)善其身。是以，公共危機(jī)治理成為全社會(huì)需要共同重視的問題。

作為公共服務(wù)的主要提供者，同時(shí)又是社會(huì)活動(dòng)的重要力量，政府擁有資源配置、組織協(xié)調(diào)等全方位的社會(huì)管理職能，但由于公共危機(jī)突發(fā)性強(qiáng)、破壞性大、情況復(fù)雜，政府面對(duì)公共危機(jī)時(shí)難免會(huì)出現(xiàn)應(yīng)急能力下降、具體問題處理不當(dāng)、無法全面滿足社會(huì)需求等問題。此種情況催生了科層式社會(huì)管理模式的轉(zhuǎn)變，一種全面滿足社會(huì)需求、自主合作的多元危機(jī)治理模式正在逐漸生成，由政府、社會(huì)公眾、社會(huì)組織等組成的多元社會(huì)治理主體，在社會(huì)公共危機(jī)治理中逐漸發(fā)揮重要的作用。

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1.2 研究意義
從理論層面看，本文對(duì)社會(huì)組織的研究視角鎖定在其參與公共危機(jī)治理層面，是對(duì)我國社會(huì)組織的新型功能領(lǐng)域的探討，同時(shí)，本文援引馬克思的“共同體”思想及西方社會(huì)危機(jī)理論的成果與治理理論，試圖尋找出我國社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中的一些可以借鑒的發(fā)展模式。
從實(shí)踐方面看，本文探討社會(huì)組織在公共危機(jī)中參與的可行性與預(yù)期效果，在一定程度上拓展了公共危機(jī)治理的路徑。結(jié)合公共危機(jī)治理的相關(guān)理論成果，探究社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中的角色定位，探索社會(huì)組織在轉(zhuǎn)型期的發(fā)展目標(biāo)，將社會(huì)組織引入危機(jī)的多元化主體中，探索其職能的轉(zhuǎn)變，對(duì)社會(huì)組織和公民社會(huì)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展提供借鑒。
在國外，西方學(xué)者在研究公共危機(jī)管理方面已形成相對(duì)完整的理論體系，從公共危機(jī)的前期預(yù)防到快速反應(yīng)和恢復(fù)重建過程，再到公共危機(jī)的對(duì)應(yīng)策略、公共危機(jī)中的多元主體參與以及國際化的公共危機(jī)協(xié)同管理方案等。在公共危機(jī)管理方面，國外學(xué)者一直注重研究社會(huì)成員和社會(huì)組織積極參與公共危機(jī)管理的作用，同時(shí)，也注重研究在實(shí)踐過程中社會(huì)組織與政府等主體間關(guān)于公共危機(jī)管理的協(xié)調(diào)合作功能。同時(shí)，多數(shù)西方發(fā)達(dá)國家也建立起了一套公共危機(jī)的應(yīng)急管理系統(tǒng)，社會(huì)組織和其多元主體也被納入這套應(yīng)急管理系統(tǒng)當(dāng)中，參與公共危機(jī)事件的規(guī)范化與常態(tài)化管理。國外學(xué)者主要從以下三個(gè)方面研究社會(huì)組織參與公共危機(jī)管理：
第一、對(duì)于社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的理論及多元主體間協(xié)作的研究。

美國學(xué)者勞倫斯·巴頓(Laurence Barton,2009)在《組織危機(jī)管理》一書中，將危機(jī)定義為四個(gè)基本問題：信息、何時(shí)知道、采取何種措施、如何確保危機(jī)不再發(fā)生，并對(duì)公共危機(jī)的具體應(yīng)對(duì)進(jìn)行闡述2。威廉·L·沃(William L. Waugh，2000)的《應(yīng)對(duì)危機(jī)四伏的生活:突發(fā)公共事件管理導(dǎo)論》、危機(jī)管理專家米特羅夫（Mitroff，1994） 提出危機(jī)管理的五階段模型(M 模型)：信號(hào)偵測、探測和預(yù)防、控制損害、恢復(fù)階段、學(xué)習(xí)階段。澳大利亞的羅伯特·希斯（Robrt Heath，2001）的《危機(jī)管理》中提出 4R 危機(jī)管理理論，從縮減力（Reduction）、預(yù)備力（Readiness）、反應(yīng)力（Response）、恢復(fù)力（Recovery）四個(gè)階段進(jìn)行社會(huì)組織危機(jī)管理3。

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2 社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的相關(guān)概念及理論基礎(chǔ)

2.1 社會(huì)組織的概念
因此，從國內(nèi)各學(xué)者對(duì)于社會(huì)組織的定義基本可以得出，社會(huì)組織是中國的特有概念，從狹義上講，與 NGO、NPO 和第三部門等社會(huì)部門的國際常用名詞對(duì)接，其所的利潤主要用于從事公益性和社會(huì)性服務(wù)工作，不用于個(gè)人所得的組織形式。中國社會(huì)組織主要包括“社團(tuán)”、“民營非企業(yè)單位”和“基金會(huì)”三大類型。近年來，我國各類社會(huì)組織發(fā)展迅速，截止至 2014 年底，我國登記注冊(cè)的社會(huì)組織總數(shù)已超過 60.6 萬個(gè)，比上年增長 10.8%，且連續(xù)多年保持約 10%/年的增幅。

除已注冊(cè)登記的社會(huì)組織外，還有大量的未進(jìn)行登記注冊(cè)的草根組織、境外在華組織、社區(qū)、農(nóng)村居民組織以及網(wǎng)絡(luò)組織等。同時(shí)，公共危機(jī)爆發(fā)中，危機(jī)輻射范圍內(nèi)的受眾往往會(huì)形成一種自發(fā)性的組織行為以應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，這種自發(fā)成立的、以應(yīng)對(duì)公共危機(jī)發(fā)生的、臨時(shí)性的社會(huì)組織在公共危機(jī)中能夠起到極大的作用，這種臨時(shí)性的社會(huì)組織形式被弗里茲和巴頓等人稱為“治愈型社區(qū)”（therapeutic community），主要是描述那些在災(zāi)后出現(xiàn)大量合作行為和利他主義行為、并自發(fā)地組織起來應(yīng)對(duì)災(zāi)害的社區(qū)。19這樣的臨時(shí)性組織顯然不可能進(jìn)行登記注冊(cè)，但是其存在的意義和作用卻是不可忽視的，這樣的自發(fā)性組織能夠通過對(duì)于公民的組織合作意識(shí)的培養(yǎng)進(jìn)行加強(qiáng)。

在轉(zhuǎn)型期的社會(huì)公共危機(jī)治理中，社會(huì)組織的快速增長表明了我國社會(huì)活動(dòng)中的多元化格局，拓展了社會(huì)整體的包容性和自治性。在不斷參與社會(huì)治理活動(dòng)中，社會(huì)組織的參與的廣度和深度在不斷加強(qiáng)，，各種形式的社會(huì)組織不僅出現(xiàn)在國家體系的邊緣部分,而且越來越多地出現(xiàn)在國家和社會(huì)之間、國家和市場之間、市場和社會(huì)之間以及國家體系內(nèi)部、社會(huì)體系內(nèi)部和市場體系內(nèi)部。在社會(huì)生活的公共領(lǐng)域中，社會(huì)組織通過吸納各種社會(huì)資源并動(dòng)員志愿者們積極參與多種形式的公益服務(wù)、社會(huì)服務(wù)等，形成一個(gè)有別于政府和市場體系的第三部門體系，并在社會(huì)公共事務(wù)中發(fā)揮出舉足輕重的作用。

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2.2 治理的概念
英國權(quán)威學(xué)者格里·斯托克（Gerry Stoker）認(rèn)為：“治理的本質(zhì)在于，它所偏重的統(tǒng)治機(jī)制并不依靠政府的權(quán)威和制裁�！卫淼母拍钍�，它所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)和秩序不能從外部強(qiáng)加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)’�！�21全球治理委員會(huì)于 1995 年在其著名的研究報(bào)告《我們的全球伙伴關(guān)系》中給定了較為權(quán)威的治理定義：“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以協(xié)調(diào)并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程”22。
治理作為強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與的國家和社會(huì)的公共性活動(dòng)的概念，逐漸替代統(tǒng)治和管理，“西方的政治學(xué)家和管理學(xué)家之所以提出治理概念,主張用治理代替統(tǒng)治,是他們?cè)谏鐣?huì)資源的配置中既看到了市場的失效, 又看到了政府的失效�！�23從上述各種定義可以看到，“治理”一詞被廣泛應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)，通過在個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的實(shí)踐發(fā)展，已形成了較為完整的理論框架和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，治理更多作為一種制度性的概念，以政府和社會(huì)協(xié)調(diào)進(jìn)行實(shí)施，從而形成一種持續(xù)性的多元主體參與維持社會(huì)秩序的機(jī)制。

一般認(rèn)為，“危機(jī)”一詞來源于希臘語中的“Krinein”，并被普遍運(yùn)用于醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，指人瀕臨死亡、游離于生死之間的那種狀態(tài)24。公共危機(jī)伴隨著人類社會(huì)的建立而誕生，所謂“人有旦夕禍�！�，作為社會(huì)中的組成部分，不論個(gè)體、組織還是政府，在現(xiàn)實(shí)生活中總要面對(duì)各種突如其來的情況，公共危機(jī)的爆發(fā)強(qiáng)調(diào)了事件發(fā)生的緊迫性和不可預(yù)測性。荷蘭危機(jī)專家羅森塔爾（Rosenthal）等人認(rèn)為：危機(jī)就是對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下，必須對(duì)其作出關(guān)鍵決策的事件。25

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3 社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中的定位.......................................17
3.1 社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中的角色分工......................................17
3.1.1 社會(huì)組織在公共危機(jī)中承擔(dān)信息和協(xié)調(diào)角色——信息提供者和顧問、專家....18
4 美國 NPO 參與公共危機(jī)治理——以卡特里娜颶風(fēng)為例 ....................22
4.1 美國 NPO 參與治理卡特里娜颶風(fēng)概況................................22
4.1.1 卡特里娜颶風(fēng)概況................................................22
5 中國社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的成就和主要問題 .......................31
5.1 社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的成就......................................31

5.1.1 社會(huì)組織協(xié)助政府治理公共危機(jī)...................................31

6 完善社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的對(duì)策

我國社會(huì)組織經(jīng)過多年發(fā)展，積極參與公共危機(jī)治理并取得一定成就，推動(dòng)了社會(huì)治理體制的創(chuàng)新和政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，帶動(dòng)全民參與到危機(jī)治理的實(shí)踐中來。在政府社會(huì)治理理念轉(zhuǎn)變的導(dǎo)向下，社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中能夠發(fā)揮更大的作用，協(xié)調(diào)與政府間的相互合作，在危機(jī)治理中逐漸占據(jù)更加重要的地位，得到服務(wù)對(duì)象更大的信任，協(xié)助政府逐步建立全民參與公共危機(jī)的治理體系，提升人們參與社會(huì)服務(wù)的意識(shí)。這就需要社會(huì)組織把握發(fā)展契機(jī)，加強(qiáng)自身治理能力的建設(shè)，提升自身的專業(yè)化能力發(fā)展，充分利用組織內(nèi)外部的各種資源，逐步拓寬參與公共危機(jī)治理的途徑。

6.1 社會(huì)組織參與危機(jī)治理的人才培養(yǎng)和服務(wù)建設(shè)
6.1.1 加強(qiáng)社會(huì)組織的人才培養(yǎng)
美國著名學(xué)者薩拉蒙在總結(jié)社會(huì)組織的常有缺陷時(shí)提出“志愿失靈”89觀點(diǎn)，即社會(huì)組織存在以下方面的不足：社會(huì)組織組織內(nèi)部往往存在較為明顯的話語權(quán)差異、社會(huì)組織存在的局限性和不專業(yè)性、社會(huì)組織的慈善資源與所需之間存在巨大缺口等。作為社會(huì)組織，在參與社會(huì)公共危機(jī)治理首先需要關(guān)注自身的建設(shè)問題，不能關(guān)注自身的發(fā)展建設(shè)，就沒有對(duì)外治理危機(jī)所需的公信力和專業(yè)能力�，F(xiàn)實(shí)的社會(huì)組織進(jìn)行危機(jī)治理中的資源調(diào)配時(shí)，往往依據(jù)資源的掌握力度決定掌握者的話語權(quán)。實(shí)際掌握資源最多者在社會(huì)組織的運(yùn)作與決策中具有最大的話語權(quán)，服務(wù)對(duì)象作為純粹的受惠者和資源需求者，對(duì)資源的運(yùn)用沒有話語權(quán)。社會(huì)組織應(yīng)該根據(jù)資源需求者的真正需求確定資源的分配及具體使用。

社會(huì)組織在危機(jī)治理中的資源調(diào)配合理化建設(shè)，需要增強(qiáng)組織內(nèi)部對(duì)服務(wù)對(duì)象的重視程度，社會(huì)組織在危機(jī)治理中提供的是公益性服務(wù)，應(yīng)該根據(jù)危機(jī)受眾的實(shí)際需求進(jìn)行資源配置，建立社會(huì)組織機(jī)構(gòu)的合理管理體制，使危機(jī)治理資源配置合理化、規(guī)范化，建立“決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)”的規(guī)范互動(dòng)模式，使決策機(jī)構(gòu)的決策能夠準(zhǔn)確及時(shí)地反映危機(jī)治理中資源需求者的真正需要，執(zhí)行機(jī)構(gòu)能夠高效、準(zhǔn)確地將物資輸送至需求者手中，并將情況需求及時(shí)反饋至決策機(jī)構(gòu)，以便其進(jìn)行下一步的決策。同時(shí)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)需要對(duì)決策和執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，敦促社會(huì)組織機(jī)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)良好的內(nèi)部控制，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外互動(dòng)的良性發(fā)展。

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結(jié)語

社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理，是國際社會(huì)治理模式的發(fā)展要求，也是我國社會(huì)治理創(chuàng)新體系的轉(zhuǎn)變需要，我國致力于建立多元化社會(huì)治理體系，將社會(huì)危機(jī)的治理，融入社會(huì)自凈能力和恢復(fù)能力中，多元化社會(huì)治理體系的建立已成必然趨勢。社會(huì)組織的發(fā)展程度已成為衡量社會(huì)事務(wù)參與度的重要指標(biāo)，服務(wù)型社會(huì)的發(fā)展需要社會(huì)組織將工作細(xì)分，提供全面、守序、完善的社會(huì)服務(wù)，政府將擺脫部分繁雜的社會(huì)事務(wù)治理，將部分社會(huì)危機(jī)治理事務(wù)移交到各類社會(huì)組織手中，從監(jiān)督和方向上著手，高屋建瓴，以法律為準(zhǔn)繩，逐步建立起對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督、管理規(guī)范。
社會(huì)組織能否有效參與公共危機(jī)治理，取決于組織的資源、專業(yè)化程度、與政府間的合作模式、自身的制度性建設(shè)和制度法律監(jiān)管等因素。從內(nèi)部環(huán)境來看，加強(qiáng)社會(huì)組織自身的發(fā)展建設(shè)，從人才的培養(yǎng)、組織的框架、專業(yè)化建設(shè)和戰(zhàn)略目標(biāo)制定等方面進(jìn)行完善，探索出適合自身發(fā)展的道路；從外部環(huán)境來看，需要完善法律法規(guī)建設(shè)、加強(qiáng)社會(huì)精神的發(fā)展和獨(dú)立現(xiàn)代人格的培養(yǎng)、增加人民參與危機(jī)治理的使命感和責(zé)任心、學(xué)習(xí)國外一些先進(jìn)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，培育出孕育規(guī)范、透明、社會(huì)責(zé)任感為一體的、適于社會(huì)組織生根發(fā)芽的土壤。通過對(duì)于美國公益服務(wù)的研究，作者發(fā)現(xiàn)，美國作為 NPO 最為發(fā)達(dá)的國家之一，其政治、法律、社會(huì)制度和具體國情雖然與我國有較大差別，但是其非營利組織參與危機(jī)治理的活動(dòng)，在廣泛意義上對(duì)我國的社會(huì)組織具有一定的借鑒意義，在法律規(guī)范及多元主體協(xié)作方面具有相應(yīng)的參考價(jià)值，值得我國社會(huì)組織參考，并進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)。

社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理，首先需要明確自身的角色定位和能力范圍，需要腳踏實(shí)地，從細(xì)節(jié)著手，不能好高騖遠(yuǎn)，勿以善小而不為。其次，在參與公共危機(jī)治理活動(dòng)，需要完善同政府的合作，以公益性、靈活性的特點(diǎn)填補(bǔ)政府在公共危機(jī)治理中的不足，主動(dòng)回應(yīng)政府治理模式的轉(zhuǎn)型。再次，社會(huì)組織需要強(qiáng)化自身形象觀念，社會(huì)組織參與社會(huì)危機(jī)治理服務(wù)的根本來自其公信力，要加強(qiáng)自身建設(shè)，使公眾相信其能夠以專業(yè)的方式去處理棘手的社會(huì)危機(jī)問題。最后，社會(huì)組織需要建立一個(gè)明確的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展方案，結(jié)合優(yōu)秀社會(huì)組織的經(jīng)驗(yàn)，建立自身的發(fā)展策略，持續(xù)發(fā)展，并建立自身的監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)，確保創(chuàng)新改革能力。

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參考文獻(xiàn)（略）

本文編號(hào)：106454