1 緒論

1.1 研究背景

1.1.1 住房市場化改革推動住房保障體系發(fā)展

不斷深化的住房市場化的改革推動大多數(shù)城鎮(zhèn)家庭通過住房市場解決住房問題。隨著土地與住房價格的快速上漲，中低收入家庭住房困難問題逐步顯現(xiàn)。在城鎮(zhèn)居民中低收入住房困難家庭中，既無經(jīng)濟實力購買經(jīng)濟適用房，又不具備廉租房入住條件的群體，成為住房保障對象的“夾心層”。2007 年，國家住建部在貫徹實施國務(wù)院《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》時，提出“積極發(fā)展住房租賃市場”。2009 年，在《政府工作報告》中，提出“積極發(fā)展公共租賃住房”的要求。由此，公共租賃住房開始進入人們的視線，成為各級政府構(gòu)建住房保障制度的重要內(nèi)容，公共租賃住房也成為重要的保障房類型。2010 年 6 月，國家住建部等七部委聯(lián)合出臺《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》，藉以推動公共租賃住房在全國各地的發(fā)展。

以市場化為方向的住房改革在不斷推進中，促使房產(chǎn)商快速開發(fā)建設(shè)商品住房，商品住房價格快速上漲，偏離合理房價。據(jù)國家統(tǒng)計局及各城市統(tǒng)計網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，2011-2015 年期間，我國北京、上海、廣州、杭州等大中城市房價上漲1.5-1.6 倍。

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1.2 研究意義

1.2.1 理論意義

從 2009 年《政府工作報告》中提出“積極發(fā)展公共租賃住房”開始，經(jīng)過政府的大力推動，已有一批公共租賃住房項目投入運營。由于公共租賃住房項目運營時間不長，各地在實踐中形成各異的模式。因此，有必要對近年來公共租賃住房項目運營模式進行理論研究，以推進公共租賃住房項目可持續(xù)發(fā)展。

（1）評估公租房的運用現(xiàn)狀。在國外，美國、英國、新加坡等發(fā)達國家，公共租賃住房項目運營模式取得良好效果，基本符合本國實際。不少學者對公共租賃住房項目運營模式的研究，形成了理論體系。理論來源于實踐，又指導實踐。與發(fā)達國家對公共租賃住房項目運營模式的理論研究相比，我國在這方面相差甚遠。因此，為推進公共租賃住房項目可持續(xù)發(fā)展，我們必須加強這方面的理論研究。

（2）探索公租房的持續(xù)發(fā)展模式。由于我國公共租賃住房項目運營時間不長，導致理論研究滯后，也不可能指導實踐。余杭區(qū)從 2013 年 9 月才建立起公共租賃住房制度，項目運營實際從 2014 年開始。雖然形成“余杭模式”，但比較發(fā)達國家公共租賃住房項目運營模式，由于缺乏相關(guān)理論的指導，存在著諸如定位、資金、機制、管理等問題和困難。實踐表明，余杭區(qū)公共租賃住房項目運營需要有理論研究，以理論研究成果為公共租賃住房可持續(xù)發(fā)展提供理論依據(jù)。

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2 文獻綜述

2.1 概念界定

2.1.1 公共租賃住房相關(guān)概念

（1）公共租賃住房房源。公共租賃住房是指由政府出資直接建設(shè)和購買，或者提供優(yōu)惠政策支持企事業(yè)單位及個人開發(fā)建設(shè)，以低于市場的租金價格向特定對象出租住房。從公共租賃住房內(nèi)涵定位出發(fā)，公共租賃住房具有需求對象的限制性，開發(fā)建設(shè)的非營利性，可退出性等方面的特點。

（2）公共租賃住房租金。公共租賃住房租金是指承租人因租賃房屋而向房屋所有權(quán)人支付的轉(zhuǎn)讓房屋使用權(quán)的補償款。考慮到公共租賃住房對象的特定性，其租金價格具有優(yōu)惠性，一般遠低于同地段市場租金。

（3）公共租賃住房項目性質(zhì)。從公共租賃住房的特點出發(fā)，與廉租房、人才房、外來務(wù)工人員公寓等形成公共租賃住房體系。這是因為公共租賃住房是采用實物出租方式，以優(yōu)惠租金為特定對象提供保障性住房，而廉租房、人才房、外來務(wù)工人員公寓等也是實物配租、由政府通過補貼為特定對象提供低于市場租金的保障性住房。

（4）公共租賃住房保障對象。公共租賃住房的對象為三類群體。第一類為本地戶籍的中低收入或低收入住房困難家庭，第二類為引進人才和新就業(yè)的高校畢業(yè)生，第三類有穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員。

（5）公共租賃住房運營模式。從公共租賃住房對象出發(fā)，公共租賃住房一般采取“租、售、補”并舉的運營模式。

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2.2 公共租賃住房的理論基礎(chǔ)

公共租賃住房的理論基礎(chǔ)，主要是市場失靈理論、公共物品理論、住房過濾理論和社會保障理論，擴大住房公積金規(guī)模以及引進BTO模式理論。

市場失靈的表現(xiàn)，主要是四個方面。第一，不完全競爭的存在。理想的市場經(jīng)濟是建立在完全競爭條件之上的，但市場秩序時常被破壞，市場結(jié)構(gòu)時常被改變，尤其是存在壟斷的情況下，抑制了市場機制的有效運作，妨礙了經(jīng)濟效率的提高。從 2011-2015 年間，我國北上廣杭等大中城市房價上漲了 1.5 倍多，為此國家出臺多項政策進行調(diào)控。第二，社會平等目標的存在。社會追求的目標，決不止于提高效率和促進經(jīng)濟增長，而且要把效率和平等結(jié)合起來，在不同的市場經(jīng)濟發(fā)展階段上兩者的重點應(yīng)有所不同。在市場經(jīng)濟發(fā)展早期，可能更注重于效率的提高。在市場經(jīng)濟較為發(fā)達、完善的條件下，則注重實現(xiàn)收入公平的社會目標。但僅靠市場配置資源，可能導致一些人成為億萬富翁，而另一些人卻無家可歸，饑寒交迫，尤其是那些沒有較多技能和資產(chǎn)以及一些弱勢群體（殘疾人、病人、老人、婦女和兒童）更難以生存。住房作為基本的生活需求品，也是體現(xiàn)社會平等目標存在的重要體現(xiàn)。第三，公共產(chǎn)品的存在。人們消費的產(chǎn)品大致分為兩大類:一類是按市場價格從私人生產(chǎn)者那里買來的，稱為私人產(chǎn)品；一類是由政府提供并對社會整體有益的產(chǎn)品，稱為公共產(chǎn)品。作為保障性住房之一的公共租賃住房就是一種公共產(chǎn)品。第四，經(jīng)濟外在性的存在。人們的經(jīng)濟活動既有積極的外在性（使其他人受益），又有消極的外在性（使他人受損），而市場本身不具有自發(fā)機制迫使經(jīng)濟活動者考慮這種損失。房地產(chǎn)市場的火熱，無疑對中國經(jīng)濟的高速發(fā)展提供了動力，但與此同時也對中低收入者的基本居住問題產(chǎn)生了影響。

從 2008 年至目前，我國的房地產(chǎn)市場處于市場失靈狀況。由于存在壟斷、價格扭曲、不完全競爭、信息不對稱、投機購買等行為，先是出現(xiàn)房產(chǎn)市場過熱、房價瘋漲；后又出現(xiàn)房產(chǎn)市場過冷、商品房庫存猛增。房產(chǎn)市場“一熱一冷”、商品房庫存“一少一增”，都表明市場失靈，不利于資源配置效率最大化。因此，在市場失靈的情況下，政府進行必要的干預(yù)。對于房地產(chǎn)市場過熱，政府實施“限購”“限貸”的調(diào)控政策，并為解決城市中低收入家庭住房困難出臺有關(guān)保障性住房政策。對于房地產(chǎn)市場過冷，，政府出臺解禁“限購”“限貸”政策，并完善城市中低收入家庭、新就業(yè)高校畢業(yè)生、外來務(wù)工人員保障性住房政策。

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3 余杭區(qū)公共租賃住房項目運營狀況評價 ................ 21

3.1 發(fā)展過程與階段特點 .................21

3.1.1 發(fā)展過程..........21

3.1.2 階段特點..................23

4 公共租賃住房項目運行效果評價——以余杭區(qū)為例 ...... 31

4.1 調(diào)查對象的篩選 .......................31

4.2 問卷設(shè)計與抽樣調(diào)查 ...................32

5 公共租賃住房可持續(xù)發(fā)展模式 ........................ 43

5.1 面臨的問題與成因分析 ...................................43

5.1.1 政策定位問題與成因...............................43

5.1.2 項目建設(shè)和后期管理問題與成因.....................44

5 公共租賃住房可持續(xù)發(fā)展模式

5.1 面臨的問題與成因分析

幾年來，余杭區(qū)大力推進公共租賃住房建設(shè)管理，在制度與體系建設(shè)、保障規(guī)模、保障水平、運營機制等方面都取得了一定的成效，顯著地改善了中低收入群體的居住條件。但與此同時，面對公共租賃住房可持續(xù)發(fā)展這一新課題，也存在一些問題。同時根據(jù)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出“深化住房制度改革”的要求以及杭州市《關(guān)于進一步加快蕭山余杭與主城區(qū)一體化發(fā)展的若干意見》的精神，面對新形勢、新任務(wù)，也需要對面臨的困難與成因進行認真的分析。

5.1.1 政策定位問題與成因

余杭根據(jù)國家、省、市的住房保障政策，結(jié)合余杭實際，經(jīng)過多年探索發(fā)展，逐漸完善了包括廉租住房在內(nèi)公共租賃住房保障體系。區(qū)政府先后出臺《余杭區(qū)城鎮(zhèn)廉租住房保障管理細則》、《余杭區(qū)關(guān)于發(fā)展公共租賃住房的實施意見》、《余杭區(qū)城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭公共租賃住房配租管理辦法》、《余杭區(qū)公共租賃住房收儲管理暫行辦法》、《余杭區(qū)新就業(yè)大學畢業(yè)生、創(chuàng)業(yè)人員公共租賃住房配租管理辦法》等配套政策，形成了較為完善的公共租賃住房的管理政策體系。政策十分明確將公共租賃住房的定位是解決城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭、新就業(yè)大學生（創(chuàng)業(yè)人員）和穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員等三類群體“居住權(quán)”問題。

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6 研究結(jié)論與政策建議

6.1 研究結(jié)論

本文以研究公共租賃住房項目運營為主線，通過對美國、英國和新加坡等發(fā)達國家公共租賃住房項目運營所取得成功經(jīng)驗的分析，重點對余杭區(qū)公共租賃住房項目的設(shè)計、定位、成績、問題、困難及成因的剖析，為余杭區(qū)公共租賃住房項目運營可持續(xù)發(fā)展，找到正確的答案。這就是 PPP 模式，即政府與社會資本或公共組織合作，采用市場運作手段的公共租賃住房項目運營模式。

2008 年以來，受全球金融危機的影響，國家加強對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控，余杭區(qū)跟全國各地一樣，商品房市場由供不應(yīng)求轉(zhuǎn)變?yōu)楣┐笥谇�，商品房大量積壓。而由政府投資建設(shè)的經(jīng)濟適用房，也有大量剩余。與此同時，城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭既無力購買經(jīng)濟適用房，更買不起商品房，又不符合廉租房條件，形成住房問題的“內(nèi)夾心層”。近年來，大量大學生、外來務(wù)工人員來到余杭區(qū)創(chuàng)業(yè)，又出現(xiàn)了住房問題的“外夾心層”。解決城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭、新就業(yè)大學生（創(chuàng)業(yè)人員）和穩(wěn)定就業(yè)外來務(wù)工人員等三類群體住房問題是建成小康社會的內(nèi)在要求。

為解決上述三類群體的住房問題，余杭區(qū)按照國家和省市部署，于 2013 年9 月出臺政策，將重心轉(zhuǎn)移到以解決“居住權(quán)”為目標的公共租賃住房上來。2014年，余杭區(qū)將廉租房與公租房并軌運行。至 2015 年 10 月，公共租賃住房累計保障 2550 戶家庭，實現(xiàn)對城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭的全覆蓋。由于推行公共租賃住房項目時間短，而受資金、土地、房源等要素制約，面臨諸多困難。如果延續(xù)老的模式運營，難以實現(xiàn)公共租賃住房項目的可持續(xù)發(fā)展，也不可能在短時間內(nèi)將公共租賃住房覆蓋到“外夾心層”的兩類群體。

參考文獻（略）