第 1 章 緒論

1.1  選題背景與意義

1.1.1 選題背景

新中國(guó)成立后，為了鞏固政權(quán)、穩(wěn)定政治社會(huì)秩序，中央政府在街道成立辦事處，以期將城市管理的范圍延伸至基層街道。1954 年，第一屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《城市街道辦事處組織條例》。自此，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的街道辦事處作為市（區(qū)）人民政府的派出機(jī)關(guān)聯(lián)系著政府與社區(qū)的關(guān)系，承擔(dān)著基層治理的重要使命，有力地促進(jìn)了上級(jí)政府政策的貫徹和實(shí)施、緊密地聯(lián)系了政府與居民、有效地推動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、積極地維護(hù)了社區(qū)和諧穩(wěn)定。然而時(shí)隔 60 多年，隨著城市化進(jìn)程的加劇，“單位人”開(kāi)始逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”，社區(qū)成為城市治理的重要主體，社區(qū)建設(shè)成為基層治理的關(guān)鍵任務(wù)，這給街道辦事處帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。然而，名為“派出機(jī)構(gòu)”，實(shí)為“一級(jí)政府”的街道辦事處卻不能適應(yīng)此挑戰(zhàn)，全國(guó)人大常委會(huì)更是早在 2009 年便廢止了《城市街道辦事處組織條例》，街道辦事處自此陷入尷尬的局面：法律地位的空缺與現(xiàn)實(shí)“一級(jí)政府”要求的尷尬；一方面被委以屬地治理的重要責(zé)任，另一方面卻并不具備綜合協(xié)調(diào)各組織的權(quán)力。面對(duì)上級(jí)政府方方面面任務(wù)指標(biāo)的下派，街道辦事處會(huì)采取不同的行為策略，然而這這些行為策略的后果是既與上級(jí)政府的期望有差距，又與基層組織和居民的意愿不一致。

近年來(lái)，為解決街道辦事處深陷的困境，學(xué)者們分別從街道辦事處的職能改革、管理體制改革、結(jié)構(gòu)定位改革甚至是否撤銷等方面進(jìn)行了深入的研究，一部分地區(qū)還根據(jù)理論的創(chuàng)新付諸于實(shí)踐。然而，理論和實(shí)踐的創(chuàng)新在緩解街道辦事處困境的同時(shí)也帶了各種各樣新的問(wèn)題，使得所謂的創(chuàng)新刻上了“治標(biāo)不治本”的印跡。

那么，回歸問(wèn)題的源頭，街道辦事處到底為什么會(huì)處于如此尷尬的局面？采取策略性行為選擇的原因又是什么？?jī)H僅是靜態(tài)與規(guī)范的研究探討并不能厘清問(wèn)題的真實(shí)原因，更無(wú)法提出實(shí)際有效的政策建議。研究街道辦事處的行為策略意在通過(guò)視角和方法的轉(zhuǎn)換從而更加全面、深入的把握街道辦事處行為規(guī)律，即“街道辦事處作什么樣的策略”以及“這一行為策略背后是否包含一套邏輯”，對(duì)街道辦事處這套行為邏輯的研究就是對(duì)探求突破街道辦事處困境的研究。

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1.2 文獻(xiàn)回顧

目前，鮮有學(xué)者對(duì)街道辦事處的行為進(jìn)行深入研究，更鮮有學(xué)者從制度主義視角為研究街道辦事處的切入點(diǎn)。因此，本文的研究綜述主要從有關(guān)街道辦事處的研究、有關(guān)政府（街道辦事處實(shí)質(zhì)上已是“準(zhǔn)政府”）行為的研究、有關(guān)制度主義視角的研究三個(gè)方面論述。

1.2.1 街道辦事處的文獻(xiàn)回顧

縱觀學(xué)術(shù)界近年來(lái)有關(guān)街道辦事處的研究，主要集中于其定位、職能、困境、改革等方面。

1.2.1.1 街道辦事處定位的研究

董娟（2010）從行政學(xué)角度仔細(xì)研究法律條文對(duì)于街道辦事處的定位，她發(fā)現(xiàn)早在 1954 年，法律規(guī)定，街道辦事處是作為市或區(qū)級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。而在 2004年的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中則把街道辦事處定位為派出機(jī)關(guān)。派出機(jī)構(gòu)與派出機(jī)關(guān)二者的區(qū)別只在于行政法意義上是否享有行政主體資格。具有行政主體資格的街道辦事處與一般的派出機(jī)構(gòu)不同，除了一般意義上應(yīng)有的權(quán)力之外，還擁有行政執(zhí)法權(quán)，這就為街道辦事處淪為“準(zhǔn)政府”機(jī)構(gòu)提供了條件。吳非，笪素林(2013)分析街道辦事處的職能，認(rèn)為首先，街道辦事處并不是政府組織；其次，街道辦事處是特定歷史和社會(huì)的產(chǎn)物，是政府構(gòu)建深入基層的需要。最后，街道辦事處作為組織層級(jí)的增加是垂直化的科層產(chǎn)物，實(shí)質(zhì)是能力短缺的表現(xiàn)。因此，街道辦事處應(yīng)定位為任務(wù)型組織。

1.2.1.2 街道辦事處職能的研究

《城市街道辦事處組織條例》規(guī)定，街道辦事處的職能是辦理市、市轄區(qū)人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)，指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作，反映居民的意見(jiàn)要求。從法律規(guī)定可以看出，街道辦事處的職能并沒(méi)有得以明確規(guī)定。正是由于職能的模糊性導(dǎo)致實(shí)際工作運(yùn)行的不規(guī)范。尹志剛（2006）從應(yīng)然角度，把政府、市場(chǎng)和社會(huì)各自的系統(tǒng)功能進(jìn)行劃分,認(rèn)為政府承擔(dān)著四大職能,  即宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，大城市政府下屬區(qū)政府及其派出機(jī)構(gòu)———街道辦事處，主要承擔(dān)社會(huì)管理和公共服務(wù)的具體制度安排和操作職能。董娟（2012）認(rèn)為街道辦事處作為市、區(qū)一級(jí)政府的行政派出機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)上級(jí)派出單位交辦事項(xiàng)，在市區(qū)一級(jí)政府與居委會(huì)之間上傳下達(dá)的任務(wù)，職能相對(duì)單一、簡(jiǎn)單，，是真正意義上的政府派出在外的辦事機(jī)構(gòu)。吳非，笪素林(2013)提出“盡管街道辦事處干部和管理者無(wú)法擺脫繁雜的各項(xiàng)事務(wù)，但缺乏職能認(rèn)同是其共同的群體特征”。

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第 2 章 街道辦事處的組織基礎(chǔ)

2.1  街道辦事處的歷史沿革

我國(guó)的街道辦事處共經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段。

第一階段于 1949—1966 年，為初立階段。

民國(guó)時(shí)期，我國(guó)實(shí)行保甲制度，隨著 1949 年新中國(guó)的建立，保甲制度逐漸被廢除，為了更好地進(jìn)行基層城市的管理，市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市以一定的管理區(qū)域?yàn)閯澐謽?biāo)準(zhǔn)設(shè)立了政府的派出機(jī)關(guān)——街道辦事處。

1954 年，第一屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《城市街道辦事處組織條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。在《條例》中，首先明確了街道辦事處的法律身份，即為在市轄區(qū)或不設(shè)區(qū)的市的人民委員會(huì)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)；二是以人口為標(biāo)準(zhǔn)劃定了街道辦事處的管理區(qū)域，即相當(dāng)于派出所的管理區(qū)域；三是規(guī)定了街道辦事處的三項(xiàng)任務(wù)，即辦理市、市轄區(qū)政府有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)、指導(dǎo)居民委員會(huì)工作以及及時(shí)反映居民的意見(jiàn)和要求；四是對(duì)街道辦事處的人員配備進(jìn)行了規(guī)定；五是指出街道辦事處的辦公經(jīng)費(fèi)以及工資由省、直轄市的人民委員會(huì)統(tǒng)一發(fā)放等。

從《條例》可以看出，篇幅有限且對(duì)街道辦事處的規(guī)定尤其是任務(wù)規(guī)定十分簡(jiǎn)化，可以說(shuō)所謂的規(guī)定僅僅只是大方向上的指引。街道辦事處之所以在當(dāng)時(shí)以及之后的發(fā)展歷程中一直沒(méi)有作為一級(jí)行政區(qū)劃，除了當(dāng)時(shí)借鑒蘇聯(lián)的城市管理體制外，更重要的原因是因?yàn)辄h和政府認(rèn)為在社會(huì)主義過(guò)渡階段，工人階級(jí)是主要力量，工人階級(jí)之外的街道居民會(huì)漸漸減少，所以沒(méi)必要在街道建立一級(jí)政權(quán)。但當(dāng)下，由于基層工作的負(fù)擔(dān)都?jí)涸诹藚^(qū)政府及派出所的肩上，為了提高基層工作的效率并緩解相關(guān)單位的壓力，才在街道建立區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)�？梢哉f(shuō)，當(dāng)時(shí)的街道辦事處作為派出機(jī)構(gòu)，其設(shè)立的初衷僅僅就是為了鞏固新中國(guó)的政權(quán)，通過(guò)街道辦事處與居民的密切聯(lián)系從而加強(qiáng)城市基層控制。由于政府對(duì)街道辦事處身份地位的不重視以及《條例》的簡(jiǎn)單化，街道辦事處在接下來(lái)的幾十年實(shí)際工作中沒(méi)有明確的組織目標(biāo)與行為規(guī)范，具有顯著的不確定性。

作為基層管理和社會(huì)控制的地方區(qū)域，街道辦事處雖然當(dāng)時(shí)還并未有“社區(qū)”的概念和意識(shí)，但是在實(shí)際的工作中，已然開(kāi)始向社區(qū)逐步轉(zhuǎn)化。尤其是隨著 1957年社會(huì)主義改造的基本完成，街道辦事處除了完成《條例》中明確規(guī)定的任務(wù)之外，還積極開(kāi)展社區(qū)福利事業(yè)，發(fā)展社區(qū)公益機(jī)構(gòu)、舉辦文娛活動(dòng)等，由單一的政治控制任務(wù)擴(kuò)展至文化、社會(huì)等方面的任務(wù)。在街道辦事處職能增加的情況下，機(jī)構(gòu)與人員也不斷地?cái)U(kuò)充，并且在居民中也涌現(xiàn)出一批社區(qū)積極分子。

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2.2  街道辦事處的組織結(jié)構(gòu)

我國(guó)城市眾多，街道辦事處的組織基礎(chǔ)不可能做到完全統(tǒng)一，本文以保定市 xx街道辦事處的具體情況為例作闡述。

保定市 xx 街道辦事處成立于 1973 年，轄區(qū)面積為 6.5 平方公里，居民人數(shù) 11萬(wàn)，現(xiàn)轄 14 個(gè)社區(qū)，3 個(gè)城中村。轄區(qū)內(nèi)駐中央、省市、區(qū)屬單位 15 個(gè)，境內(nèi)工業(yè)企業(yè) 18 個(gè)。

街道辦事處是市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市人民政府的派出機(jī)關(guān)，根據(jù)法律法規(guī)依法行使職權(quán)。保定市 xx 街道辦事處是在街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作的，所以街道層級(jí)的機(jī)構(gòu)設(shè)置包括兩個(gè)序列。首先，街道黨工委根據(jù)區(qū)委的授權(quán)，對(duì)本街道的政治、經(jīng)濟(jì)、行政、文化、教育等各項(xiàng)工作實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)，保證黨和政府的各項(xiàng)方針政策的貫徹執(zhí)行。街道黨工委由黨委辦公室、紀(jì)檢監(jiān)察室、武裝部、統(tǒng)戰(zhàn)部等組成。其次，街道辦事處則由辦公室、計(jì)劃生育辦公室、科技科普辦公室、社會(huì)治安綜合治理辦公室、民政科、財(cái)政科、司法科、社區(qū)工作站等組成。

在人員組成方面，xx 街道辦事處的員工分為公務(wù)員編制、事業(yè)編制以及合同工，共有 30 人左右。其中公務(wù)員和事業(yè)編制共 20 人，包括黨工委書(shū)記、副書(shū)記、組織委員、宣傳委員、統(tǒng)戰(zhàn)委員、武裝部長(zhǎng)等 8 人，街道辦事處主任、副主任、科員等12 名；合同工主要由社區(qū)干部和下崗職工再就業(yè)人員組成，社區(qū)干部主要是指根據(jù)街道辦事處工作需要從各社區(qū)居委會(huì)臨時(shí)調(diào)離的工作人員，由于調(diào)離的臨時(shí)性，因此這部分的社區(qū)干部數(shù)量是隨時(shí)變動(dòng)的，最多達(dá)到 6 人。另外，下崗職工再就業(yè)人員主要是保定市依棉集團(tuán)的下崗工人，共 4 人。

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第 3 章 街道辦事處行為策略的制度環(huán)境分析 .......... 18

3.1  研究視角的選定 ......................... 18

3.2  制度環(huán)境的組成及其影響 ............... 19

第 4 章 街道辦事處行為策略的案例分析 ............... 27

4.1 z 莊信訪問(wèn)題的解決行為分析 .............. 27

4.1.1 z 莊信訪事件：拖延與掩蓋 .......... 27

第 5 章 結(jié)論與展望 ........................... 35

第 4 章 街道辦事處行為策略的案例分析

4.1 z 莊信訪問(wèn)題的解決行為分析

4.1.1 z 莊信訪事件：拖延與掩蓋

作為典型的城中村，三年一度的社區(qū)干部選舉可以說(shuō)是 xx 街道下轄的 z 莊的一件大事。街道辦事處作為其上級(jí)指導(dǎo)單位，在選舉前期成立指導(dǎo)小組，指導(dǎo)小組以街道黨工委書(shū)記、街道辦主任等主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，其他領(lǐng)導(dǎo)分片指導(dǎo)為基本領(lǐng)導(dǎo)原則，主要職責(zé)是通過(guò)各種途徑宣傳選舉相關(guān)的法律法規(guī)，組織社區(qū)進(jìn)行選舉情況調(diào)查，制定相關(guān)的換屆選舉工作實(shí)施辦法，安排部署選舉具體工作并進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，處理選舉過(guò)程中的信訪問(wèn)題等。

“我們只是起到了指導(dǎo)監(jiān)督的作用，但是說(shuō)實(shí)話誰(shuí)不想選一些跟我們已經(jīng)打過(guò)交道并且態(tài)度良好樂(lè)意配合的，當(dāng)然這些人平時(shí)在社區(qū)事務(wù)中也是比較積極的，再加上村里的村民一般互相之間比較熟悉，社區(qū)積極分子也都是有一定群眾基礎(chǔ)的，而對(duì)于一些想要舞弊的投機(jī)分子我們也會(huì)實(shí)時(shí)監(jiān)督處理，所以說(shuō)一般情況下?lián)Q屆選舉的結(jié)果會(huì)在我們的掌控范圍內(nèi)�！保ㄔL談對(duì)象：街道辦事處副主任 A）

然而，2012 年選舉后期，共四名 z 莊的村民大鬧街道辦事處，并躺在副主任 A辦公室的沙發(fā)上撒潑。聲稱本次社區(qū)干部選舉中候選人李某存在舞弊現(xiàn)象，如果不查辦此人，將會(huì)上訪至保定市政府乃至北京。后經(jīng)調(diào)查，李某與 z 莊上屆社區(qū)干部（村長(zhǎng)）關(guān)系不錯(cuò)，且一直幫助處理社區(qū)事務(wù)，是上屆村長(zhǎng)有意栽培的接班人，在z 莊獲得不少居民的認(rèn)可。而就在選舉前李某父親八十大壽，李某在酒樓宴請(qǐng)了部分親朋好友慶祝，這本是一件喜事卻被居心叵測(cè)的居民進(jìn)行了拍照取證，并聲稱是李某為了給自己拉選票，是一種舞弊行為，要求街道辦事處取消李某的選舉資格，重新選舉。

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第 5 章 結(jié)論與展望

目前，街道辦事處陷入了尷尬的局面：法律地位的空缺與現(xiàn)實(shí)“一級(jí)政府”要求的尷尬；一方面被委以屬地治理的重要責(zé)任，另一方面卻并不具備綜合協(xié)調(diào)各組織的權(quán)力。面對(duì)上級(jí)政府方方面面任務(wù)指標(biāo)的下派，街道辦事處會(huì)采取不同的行為策略，然而這這些行為策略的后果是既與上級(jí)政府的期望有差距，又與基層組織和居民的意愿不一致。本研究從街道辦事處的行為策略出發(fā)，旨在探究街道辦事處策略性行為的制度環(huán)境，從而深刻把握街道辦事處改革的方向。本研究的主要結(jié)論如下：

第一，本文通過(guò)制度主義視角研究街道辦事處的行為策略要解決以下問(wèn)題：哪些制度正深刻影響著街道辦事處的行為選擇？這些制度具備什么特征？在多元制度的影響下，街道辦事處會(huì)傾向于選擇什么樣的行為策略？因此，本研究便先做出制度主義下街道辦事處的行為策略的假設(shè)，并通過(guò)案例分析街道辦事處做出行為策略的制度主義。

第二，改革開(kāi)放前后，街道辦事處行為策略的制度環(huán)境經(jīng)歷了重要的變遷。改革開(kāi)放之前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府是極權(quán)政府，全體社會(huì)成員都被納入國(guó)家的控制之下，政治制度成為影響作為政府派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處行為選擇的唯一重要因素。改革開(kāi)放之后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得國(guó)家必須放棄對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的完全支配，這就導(dǎo)致政治制度控制社會(huì)諸領(lǐng)域的格局沒(méi)有了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，社會(huì)各領(lǐng)域紛紛從政治制度中分離出來(lái)，多元制度的格局自此形成。在所有的制度中，對(duì)街道辦事處影響最深刻的大概就是政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、行政制度和社會(huì)制度。這些制度形塑了街道辦事處的行為。

第三，街道辦事處的行為策略深受特定制度的影響，只有徹底推動(dòng)制度的變革，以及各級(jí)政府組織的不同程度進(jìn)行調(diào)整變革，才能使街道辦事處擺脫目前尷尬的處境。但是現(xiàn)有的街道辦事處各種改革的目的都不在于改變影響街道辦事處行為策略的制度，而是在于促進(jìn)街道辦事處行為更加符合制度的要求，這些改革改變的只是程度，并不是性質(zhì)。

本研究的創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，研究視角方面的創(chuàng)新。制度主義起源于西方，主要研究領(lǐng)域包括政黨選舉、工會(huì)組織以及公共政策外的領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)關(guān)于制度主義的應(yīng)用型研究較少，而針對(duì)街道辦事處，這一準(zhǔn)政府組織，更是很少有研究從制度主義視角進(jìn)行探討。其次，研究對(duì)象方面的創(chuàng)新�？v觀有關(guān)街道辦事處的相關(guān)研究，學(xué)者們已對(duì)街道辦事處的定位、職能、困境、改革等方面進(jìn)行了深入豐富的研究，得出大量有建設(shè)性的成果，且已在實(shí)踐中得以應(yīng)用。雖然實(shí)踐中的驗(yàn)證并不盡人意，街道辦事處的改革之路反反復(fù)復(fù)。

參考文獻(xiàn)（略）