第一節(jié) 研究背景與意義

一、研究背景

（一）公眾的公共服務(wù)需求水平與政府的公共服務(wù)供給水平之間差距漸顯

根據(jù)人社部 2016 年發(fā)布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，我國(guó)的公務(wù)員總數(shù)已于 2015 年底達(dá)到 716.7 萬人，雖然近兩年來錄用的公務(wù)員人數(shù)呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢(shì)，但是公務(wù)員基數(shù)仍然很龐大，如何有效地對(duì)公務(wù)員進(jìn)行管理以促進(jìn)政府的高效運(yùn)作，是一個(gè)很頭疼的問題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)拉近了政府與老百姓之間的互動(dòng)和聯(lián)系，不論是企業(yè)家、私營(yíng)業(yè)主、普通白領(lǐng)還是其他各行各業(yè)的人，小到辦理證照，大到工程項(xiàng)目招投標(biāo)，事實(shí)上，我們每時(shí)每刻都在和政府打交道。政府應(yīng)該意識(shí)到，社會(huì)大眾對(duì)于政府公共服務(wù)和公共管理的需求量在逐漸增大的同時(shí)，對(duì)于服務(wù)質(zhì)量也有了更高層次的要求。然而令人擔(dān)憂的現(xiàn)實(shí)情況是，“門難進(jìn)，章難改，事難辦”的衙門風(fēng)氣仍然根深蒂固，“臉難看，話難聽”的官僚作風(fēng)依舊屢見不鮮。這些現(xiàn)象的背后，不僅僅是政府辦事人員的素質(zhì)和能力問題，更重要的是欠科學(xué)、不完善的行政管理設(shè)計(jì)。

（二）反腐新形勢(shì)下的公務(wù)員隊(duì)伍“辭職潮”與“不作為”并存

十八大以后，我國(guó)在反腐敗方面表現(xiàn)出了改革開放以來最強(qiáng)的力度和決心，“八項(xiàng)規(guī)定”、反“四風(fēng)”、“六項(xiàng)禁令”的出臺(tái)，反腐倡廉監(jiān)督機(jī)制、糾風(fēng)糾錯(cuò)機(jī)制、懲治機(jī)制的完善，“老虎、蒼蠅一起打”的反腐總基調(diào)的提出，加上中央和地方的多次巡視，不但打擊了基層腐敗，也讓不少違法違紀(jì)的高官落馬。但是，以負(fù)激勵(lì)制度為主的反腐工作也面臨了一些并發(fā)癥，最明顯的就是公務(wù)員“辭職潮”與“不作為”。

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第二節(jié) 國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)綜述

反腐與治庸是兩個(gè)較為古老的政治話題，不僅表現(xiàn)在政治領(lǐng)域和學(xué)術(shù)領(lǐng)域，同樣滲透在人們?nèi)粘５娘埡箝e談中。這兩個(gè)話題相對(duì)而言，人們更加熱衷于討論反腐，而庸政由于其表現(xiàn)形式比腐敗溫和，社會(huì)對(duì)庸政便抱有更多的容忍，因此，庸政與治庸問題在學(xué)術(shù)界的研究熱情和研究成果不及反腐。在現(xiàn)有的治庸研究中，國(guó)內(nèi)外主流學(xué)術(shù)觀點(diǎn)多將庸政問題看作是政府低效運(yùn)作的表現(xiàn)，并主要從政府績(jī)效、政府效能角度出發(fā)加以研究，鮮有學(xué)者將庸政與腐敗掛鉤。在公共管理領(lǐng)域的權(quán)力尋租問題上，自從尋租理論問世以來，長(zhǎng)期被用于反腐敗研究，尋租與腐敗的研究往往交織在一起，不同學(xué)者從行為學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)等不同角度對(duì)尋租和腐敗的本質(zhì)進(jìn)行探索，但對(duì)尋租與庸政之間關(guān)系的研究卻不多見�？偟膩碚f，不管是規(guī)范研究還是實(shí)證研究，學(xué)術(shù)界對(duì)于公共權(quán)力尋租，腐敗和庸政問題，都有著不同層次和深度的研究，主要成果如下。

一、關(guān)于尋租的研究

尋租作為經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇的一種現(xiàn)象，廣泛存在于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，尤其是像中國(guó)這樣的向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國(guó)家。雖然尋租概念和理論的提出只有短短幾十年的時(shí)間，但是經(jīng)濟(jì)學(xué)界的相關(guān)學(xué)者非正式地涉獵尋租活動(dòng)已經(jīng)有相當(dāng)長(zhǎng)的一段歷史。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，人們一直試圖建立壟斷，壟斷的建立便意味著創(chuàng)造了壟斷利潤(rùn)和租金，分享租金的欲望促使人們紛紛進(jìn)入某個(gè)產(chǎn)業(yè)，從而導(dǎo)致供給增加，價(jià)格下降，租金也隨之消散。哈伯格（Arnold C. Harberger，1954）①在其名為《壟斷與資源配置》的文章中對(duì)壟斷所引起的社會(huì)成本進(jìn)行了測(cè)量，引起了經(jīng)濟(jì)學(xué)界的關(guān)注。其后，戈登·塔洛克(Gordon Tullock，1967)②的《關(guān)稅、壟斷和偷竊的福利成本》開創(chuàng)了尋租理論的公共選擇學(xué)派分支。他認(rèn)為，新古典模型偏重對(duì)完全競(jìng)爭(zhēng)的研究，忽視了對(duì)稅收、關(guān)稅和壟斷這類容易脫離競(jìng)爭(zhēng)的情況，對(duì)后者導(dǎo)致的社會(huì)福利損失的估計(jì)遠(yuǎn)小于其實(shí)際損失。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家安妮·克魯格（AnneO.Krueger，1974）③率先提出了尋租一詞的概念，開創(chuàng)了尋租理論的國(guó)際貿(mào)易分支。她將尋租定義為是一種在政治過程中利用手中的資源獲得特權(quán)從而構(gòu)成對(duì)他人利益的損害大于租金獲得者收益的行為，托利森和布坎南等國(guó)外學(xué)者也以社會(huì)資源為研究角度對(duì)尋租進(jìn)行了界定。以 Tullock 和 James M. Buchanan 為代表的公共選擇學(xué)派與以Krueger和Jagdish Bhagwati為代表的國(guó)際貿(mào)易學(xué)派的區(qū)別主要在于方法論而不是實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

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第二章 尋租空間擠壓下的庸政問題界定及現(xiàn)狀

第一節(jié) 庸政的內(nèi)涵

一、庸政的概念

庸政一詞，目前為止學(xué)術(shù)界對(duì)其并沒有嚴(yán)格意義上的概念界定。僅從字面意義來說，《康熙字典》對(duì)“庸”字的意思有 16 種解釋，其中的兩種解釋分別是平庸與昏庸（庸下）。《漢書·薛宣傳》有言“任重職大,非庸材所能堪”，意思是重大的職責(zé)并不是平庸的人所能承擔(dān)的，庸材（才）一詞便出自此處。《晉書·惠帝紀(jì)論》也提到了“不有亂常,則多庸暗”。人們經(jīng)常將“庸政”與“懶政”放在一起提及，所以庸政其實(shí)是一個(gè)相對(duì)于“勤政”來說的概念，勤于政事，恪盡職守，自古以來便是儒家文化圈推崇的行政理念，為歷代君王所提倡，為百姓所稱贊，成公綏在《賢明頌》一文中寫道：“王用勤政，萬國(guó)以虔”。

基于此，本文將庸政的定義劃為廣義與狹義兩種。廣義上的庸政可以解釋為政府及其公職人員的消極狀態(tài)造成行政資源浪費(fèi)、行政效率低下的現(xiàn)象，包括精神庸政和行為庸政。狹義上的庸政是指掌握行政職權(quán)的行政主體及其公職人員在其法定職責(zé)范圍內(nèi)消極行使或者不行使其行政職權(quán)的行為事實(shí)，偏重于行為庸政。

結(jié)合以上主張，本文的觀點(diǎn)是，界定行政行為是否為庸政，需要滿足三個(gè)必要條件。首先是觸發(fā)要件，觸發(fā)動(dòng)力來自兩個(gè)方面，一是上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門及其公職人員提出了要求或者下達(dá)了任務(wù)，二是作為普通民眾的行政相對(duì)人在庸政主體的管轄范圍內(nèi)申請(qǐng)其作出行政行為以履行自己職責(zé)。其次是職權(quán)要件，即上級(jí)下達(dá)的任務(wù)和行政相對(duì)人提出的申請(qǐng)必須是在庸政主體職權(quán)和管理范圍內(nèi)。最后是時(shí)限要件，包括庸政主體在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)未履行、拒絕履行、拖延履行職權(quán)或者拒絕答復(fù)其上級(jí)或行政相對(duì)人。

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第二節(jié) 庸政的類型及其特征

政府官員的“庸懶散”并不是新時(shí)期的新問題，歷史上的庸官懶政也是不勝枚舉。《漢書·朱云傳》有云“今朝廷大臣，上不能匡主，下亡以益民，皆尸位素餐”。庸政隨著時(shí)間的推移衍生出了很多類型，并且不受權(quán)力層次和部門性質(zhì)的局限，上到中央高官下到基層辦事員，從政府辦公室到窗口部門，都會(huì)產(chǎn)生庸官懶政。本文在此分析了庸政的具體表現(xiàn)形式以及在特定年齡和權(quán)力層次下的庸政特征。

一、庸政的具體表現(xiàn)形式

（一）“瞌睡式”

顧名思義，“瞌睡式”庸政就是指公務(wù)員在工作期間精神頹廢，不務(wù)正業(yè)，把主要精力放在與本職工作無關(guān)的事情上，從而導(dǎo)致工作效率低下。其可見表現(xiàn)有（1）在崗不在狀態(tài)，在崗時(shí)間休息睡覺或者看報(bào)、玩手機(jī)，萎靡不振；（2）利用工作之便做私事，比如使用辦公電腦和設(shè)備玩游戲、炒股、網(wǎng)購(gòu)、看電視�。唬�3）忽視考勤制度，上班遲到，下班早退，工作期間繞過請(qǐng)假程序，擅自離崗、串崗。這些哪怕在私人企業(yè)中都嚴(yán)格禁止的影響工作效率的行為，在黨政機(jī)關(guān)中卻屢見不鮮。

2013 年 4 月，四川省開江縣某副鄉(xiāng)長(zhǎng)因在該縣黨風(fēng)廉政活動(dòng)動(dòng)員大會(huì)上打盹兒被縣委書記當(dāng)場(chǎng)點(diǎn)名批評(píng)，縣紀(jì)委隨后對(duì)這名鄉(xiāng)長(zhǎng)進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)其在與會(huì)的前一天晚上熬夜打牌導(dǎo)致睡眠不足，于是對(duì)其作出停職處理。2015 年，北京市紀(jì)委在其政府網(wǎng)站對(duì) 12 起為官不為的典型案例予以通報(bào)，其中一起就是關(guān)于北京市密云縣五名綜合行政執(zhí)法人員在工作時(shí)間在茶樓喝茶打牌的。①縱觀各地對(duì)庸官庸政的通報(bào)情況可以發(fā)現(xiàn)，此類“瞌睡型”官員不在少數(shù)，并且從工作量較小的“清閑部門”逐漸往事務(wù)繁忙的職能部門尤其是“窗口部門”滲透。常州市某國(guó)稅局的窗口辦事人員在工作期間有人排隊(duì)辦理業(yè)務(wù)的情況下睡覺被網(wǎng)友熱議，六安市霍邱縣政務(wù)服務(wù)中心的公務(wù)員在電視臺(tái)記者暗訪時(shí)被曝光借調(diào)試信號(hào)之便用服務(wù)大廳的顯示屏看電視，服務(wù)窗口的辦事人員精神不振，偶有打瞌睡現(xiàn)象發(fā)生。此外，隨著智能手機(jī)的普及，政府機(jī)關(guān)里的“低頭族”也多了起來，公務(wù)員上班時(shí)間用手機(jī)聊天、炒股、玩游戲的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。

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第三章 尋租空間擠壓下庸政現(xiàn)象滋長(zhǎng)的理論分析 ........................ 21

第一節(jié) 理論基礎(chǔ)........................ 21

一、 委托代理理論 ................. 21

二、 計(jì)劃行為理論 ................. 22

第四章 我國(guó)現(xiàn)有典型治庸行動(dòng)的成效和局限 ............................ 35

第一節(jié) 杭州市“效能亮劍”專項(xiàng)治庸行動(dòng)........................... 35

一、 “效能亮劍”治庸行動(dòng)的背景 ............................. 35

二、 “效能亮劍”治庸行動(dòng)的主要進(jìn)程 ......................... 36

第五章 治理庸政問題的對(duì)策建議 ..................... 48

第一節(jié) 完善反腐工作的配套和補(bǔ)償措施............................. 48

一、 實(shí)行清單管理，匹配官員權(quán)責(zé) ............................. 48

二、 創(chuàng)新公務(wù)員管理方式，完善多元參與的考評(píng)機(jī)制 ............. 49

第五章 治理庸政問題的對(duì)策建議

第一節(jié) 完善反腐工作的配套和補(bǔ)償措施

一、實(shí)行清單管理，匹配官員權(quán)責(zé)

所謂清單管理模式，就是在分析行為主體職權(quán)范圍內(nèi)的管理活動(dòng)的基礎(chǔ)上，對(duì)管理流程中的具體內(nèi)容進(jìn)行量化分解，制定管理臺(tái)賬，列出清單明細(xì)，，依據(jù)清單內(nèi)容對(duì)管理活動(dòng)加以控制。清單管理作為輔助性管理工具，起初是為了推進(jìn)《 ISO9001 中國(guó)式質(zhì)量管理》的實(shí)施而制定的，具有動(dòng)態(tài)性、溯源性和細(xì)節(jié)性的特點(diǎn)。將清單管理模式引入公共管理領(lǐng)域，對(duì)公共管理尤其是行政管理實(shí)現(xiàn)信息化、現(xiàn)代化和高新技術(shù)化具有建設(shè)性意義，其在公務(wù)員管理問題以及庸政治理問題上也能發(fā)揮顯著的作用。

遵循“權(quán)責(zé)對(duì)等”原則，制定權(quán)力清單和責(zé)任清單，明確政府各部門和官員的權(quán)力邊界和責(zé)任范圍，理順行政主體間的關(guān)系是政府建立清單管理制度的首要任務(wù)。制定權(quán)力清單不等同于純粹意義的權(quán)力透明化，不是簡(jiǎn)單地將官員的權(quán)力公之于眾，而是依據(jù)行政主體各自的法定職責(zé)，對(duì)其權(quán)力和責(zé)任邊界加以梳理和界定，列成清單，政府各職能部門和公職人員再根據(jù)清單中已明確的事項(xiàng)對(duì)規(guī)范自身行為，并接受公眾監(jiān)督。權(quán)力和責(zé)任清單的制定過程包括依法確權(quán)確責(zé)，編制清單條目及權(quán)責(zé)運(yùn)行的流程圖，確定履職時(shí)限，向社會(huì)公示及接受監(jiān)督等環(huán)節(jié)。

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結(jié)論

本文以尋租空間為切入點(diǎn)，以政府及其公職人員為研究對(duì)象，通過相關(guān)案例的引入，對(duì)當(dāng)前存在的庸政問題進(jìn)行歸納分類，分析尋租空間擠壓下發(fā)生在不同年齡、不同權(quán)力層級(jí)的公務(wù)員身上的庸政現(xiàn)象，探討其成因，并選取杭州“效能亮劍”治庸行動(dòng)，武漢市“責(zé)任風(fēng)暴”治庸計(jì)劃，貴州省黔西南州干部召回制度三個(gè)典型治庸模式，剖析三種模式的可取之處與局限，進(jìn)而結(jié)合庸政新形勢(shì)，從確權(quán)確責(zé)、平衡利益、制度構(gòu)建等多角度探求科學(xué)可行的新方法，將經(jīng)驗(yàn)與理論重新整合，提出庸政問題的治理新機(jī)制。這一系列研究，都是希望有助于政府官員在反腐新形勢(shì)下的心態(tài)調(diào)整，為政府及其公職人員提高辦事效率以及促進(jìn)政府勤政廉政提供有益借鑒。

中國(guó)是一個(gè)高效的國(guó)家，中國(guó)公務(wù)員也是一個(gè)高效的群體，改革開放以來的發(fā)展就是高效的最好體現(xiàn)。雖然中國(guó)政府目前還有很多問題需要克服，但我堅(jiān)信她能夠自我完善，不斷發(fā)展，我堅(jiān)信她有這個(gè)決心也有這個(gè)實(shí)力。中國(guó)政府和中國(guó)會(huì)越來越好，我相信這個(gè)國(guó)家的未來天光大亮。

參考文獻(xiàn)（略）