1 緒論

1.1  研究的背景及意義

結(jié)合科學(xué)教育和生產(chǎn)力的發(fā)展?fàn)顩r，將目標(biāo)定為拓展新產(chǎn)業(yè)和開發(fā)高新技術(shù)的知識型密集區(qū)域，高新技術(shù)開發(fā)區(qū)作為國家和地方政府設(shè)立的綜合基地，在經(jīng)濟社會和科學(xué)技術(shù)兩方面，推動了相互間的協(xié)調(diào)發(fā)展。而搶占高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的制高點，成為了西方發(fā)達國家的重要戰(zhàn)略，以中國為代表的發(fā)展中國家也在競相建立自己的科學(xué)技術(shù)產(chǎn)業(yè)園，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)也逐漸成為推動當(dāng)代人類社會發(fā)展的重要動因。中國也從 1988 年開始建立高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，作為極具代表性的高新區(qū)之一的西安高新區(qū)已初步成西部經(jīng)濟區(qū)內(nèi)具有良好投資環(huán)境的快速發(fā)展地區(qū)，并成為向世界展示陜西強勁的經(jīng)濟動力的重要載體。

但是在我國高新區(qū)進入全新發(fā)展時期的的今天，對比高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)在生命周期方面的規(guī)律,我們認(rèn)識到了其中存在的問題。在即將到來的新的發(fā)展時期，我國高新區(qū)整體功能的提高己經(jīng)無法僅僅依靠政策優(yōu)勢的引入，以及對具體某方面技術(shù)的引進。而需要建立并完善一個包括企業(yè)、大學(xué)、科研機構(gòu)和政府等，區(qū)域內(nèi)各參與主體的結(jié)構(gòu)組成應(yīng)該從外延擴張的方式向合理的內(nèi)在結(jié)構(gòu)組建轉(zhuǎn)變，在粗獷式的外資引進和目標(biāo)不明確的投資方面進行調(diào)整，營造一個相互聯(lián)系，具有主動創(chuàng)新的互聯(lián)環(huán)境。導(dǎo)致高新區(qū)對區(qū)內(nèi)企業(yè)吸引力具有局限性和不穩(wěn)定性的是新區(qū)發(fā)展初期，單純的依靠提供土地使用權(quán)和政策上的優(yōu)惠。這就要求在進一步的發(fā)展中，把管理運行體制的優(yōu)勢創(chuàng)新放在首位，同時拋棄舊的政策依賴開發(fā)方式。在西方制度經(jīng)濟學(xué)派中的理論認(rèn)為，資源的配置和它的使用效率會較大程度的影響管理體制，能夠最優(yōu)配置技術(shù)、資金、人才等要素的應(yīng)該是一套有效率的管理體制。同時，著名經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉的觀點認(rèn)為制度重于技術(shù)，在這個再發(fā)展的過程中,核心環(huán)節(jié)是管理運行體制的創(chuàng)新。

針對這種情況，研究中很多的不足都體現(xiàn)在國內(nèi)外學(xué)者對高新區(qū)管理體制以及運行模式等方面。他們多將注意力放在國外高新區(qū)運行模式相關(guān)理論的闡釋和總結(jié)上，同時較少有對中國西部高新區(qū)的研究成果。研究不充分也體現(xiàn)在,對在當(dāng)下我國建立適合實際情況的新區(qū)管理運行體制以及政府部門對高新區(qū)管理的影響等方面。所以在最終為高新區(qū)提供有建設(shè)性的決策依據(jù)時，需要實際全面而準(zhǔn)確的科學(xué)判斷，這也是研究高新區(qū)當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)解決的問題。

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1.2  國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.2.1  國外研究現(xiàn)狀

國外的研究學(xué)者對高新區(qū)的的涉足相對較早。高新區(qū)在以發(fā)達國家為代表的西方國家占據(jù)十分重要的地位。尤其是創(chuàng)建“高新區(qū)”的美國對高新區(qū)的研究中就涉及到各個層面。著名學(xué)者威廉·米勒在《硅谷優(yōu)勢》一書中，就提出了創(chuàng)樸企業(yè)的棲息地理論，“硅谷”案例的成功對高新區(qū)的研究有著深遠的影響①。安娜利·薩克森寧在《地區(qū)優(yōu)勢——硅谷和 128 公路地區(qū)的文化與競爭》一書中，提出高新區(qū)發(fā)展的根本動因為體制運行等問題。主要通過“硅谷”和“128 公路”地區(qū)的對比，分析其發(fā)展過程的全過程②。鮑克在《中國開發(fā)區(qū)研究——入世后開發(fā)區(qū)微觀體制設(shè)計》中，提出超自主體制論，即開發(fā)區(qū)管理運行體制。此理論不僅有利于促進地方政府發(fā)展意愿的實現(xiàn)，更能實現(xiàn)國家管理機構(gòu)的戰(zhàn)略意圖。其在多方面體現(xiàn)的自主安排行，是超自主體制論的核心觀點。主要表現(xiàn)在：①擁有高層次的行政級別②在職能上具有強授權(quán)性③財力和資源的第一位安排④各級政府的政策性保護⑤社會性管理成本和權(quán)利機構(gòu)的定期匯報義務(wù)得的最大程度的降低等幾個方面③。

目前，西方國家以“三元參與理論”作為高新區(qū)管理和發(fā)展的理論依據(jù)與準(zhǔn)則�；魻柡涂ㄋ固貭柕葘W(xué)者在《世界的高技術(shù)園區(qū)》中，將國外高新區(qū)的管理體制分為四種，分別是政府主導(dǎo)管理型、公司企業(yè)管理型、高校與科研機構(gòu)協(xié)管型和協(xié)會管理型。政府主導(dǎo)管理模式是指以政府為主導(dǎo)作用，所有資金來源于政府單方投資。公司企業(yè)管理模式是指實行經(jīng)理負(fù)責(zé)制、由各方派出的代表組成董事會進行共同管理的模式。高校和科研機構(gòu)協(xié)管模式是指由高校、科研機構(gòu)及相關(guān)組織對高校內(nèi)組織的科學(xué)孵化園等進行統(tǒng)一指導(dǎo)性管理的模式。協(xié)會管理型模式是指由多類機構(gòu)共同分擔(dān)，共同承擔(dān)管理責(zé)任的模式，其中包括政府、企業(yè)、銀行、高校、科研機構(gòu)等其他相關(guān)部門④。

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2  研究的理論基礎(chǔ)——新公共服務(wù)理論

2.1  新公共服務(wù)理論的產(chǎn)生

新公共服務(wù)理論的出現(xiàn)，是在發(fā)達國家進入發(fā)展新時期后，政府改革的觀念充斥了整個 1980 年到 2000 年。當(dāng)時的新公共管理主張的理論基調(diào)，即便逐漸體現(xiàn)出了主流觀點的地位，但還未得到各界的認(rèn)同。將企業(yè)家政府理論作為主要內(nèi)容的新公共管理，在走向世界的浪潮中其缺陷被很多學(xué)者從不同的角度做出了指正，著名學(xué)者�？怂�、格林和哈伯爾在《作為后現(xiàn)代符號政治的政府再造》和《論治理和重塑政府》等文章中揭示新公共管理自身存在的矛盾、深入分析“企業(yè)家政府”模式，提出三權(quán)分立的模式可能被打破，最終損害美國現(xiàn)有的穩(wěn)定制度。一部分專家學(xué)者對公共管理中公共企業(yè)家精神的質(zhì)疑，認(rèn)為學(xué)者特里強調(diào)的“新管理主義”會對公平、正義、民主、憲政價值產(chǎn)生負(fù)面影響。針對各種質(zhì)疑,人們開始探究公共管理的宗旨以及公平的價值是否可以被效率所取代。美國著名的公共行政管理學(xué)家登哈特在對這些問題的爭論和困擾中,倡導(dǎo)的新公共服務(wù)理論脫穎而出。新公共服務(wù)理論較高的順應(yīng)政府改革的全球化時代潮流，新公共服務(wù)理論的應(yīng)用對提高政府效率，緩解財政危機，優(yōu)化社會公共服務(wù)結(jié)構(gòu)等方面有深遠影響和借鑒啟示意義。

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2.2  新公共服務(wù)理論的主要內(nèi)容

新公共服務(wù)理論，指的是在社會體系中，政府扮演以公眾為中心服務(wù)對象的一套治理體系理念。此理論不再是以個人利益及經(jīng)濟理論為首位的行政模式，取而代之的是在公平、民主基礎(chǔ)上的為大眾服務(wù)的治理模式。這種理論是適合現(xiàn)代公共行政發(fā)展趨勢的、一種全新的理論體系。新公共服務(wù)理論同時是在借鑒公共行政和新公共管理的基礎(chǔ)上建立的，所以并代表是對傳統(tǒng)的兩個理論的徹底摒棄。它是在借鑒了傳統(tǒng)公共行政合理內(nèi)核的基礎(chǔ)上，并結(jié)合新公共管理理論對在實踐中改進的經(jīng)驗上取得的重要理論成果，而且同時避免了企業(yè)家政府理論的弊端。所以登哈特提出了一種既關(guān)注公平、公共利益又著重體現(xiàn)民主價值的科學(xué)理論體系。該理論體系兼具滿足社會管理需求和價值需求的雙重特點。

2.2.1  核心職能是服務(wù)

新公共服務(wù)理論強調(diào)政府的服務(wù)職能。根據(jù)奧斯本和蓋布勒的理論主張——“掌舵而不是劃槳”，其充分表達公民的利益訴求和實現(xiàn)公眾的共同利益是新公共服務(wù)理論對政府行為的要求，政府不再掌控新的社會發(fā)展方向。登哈特主張政府在面對利益多元和日漸復(fù)雜的現(xiàn)代社會時已經(jīng)不能習(xí)慣于將自己的身份局限在對社會這艘大船的掌舵，而應(yīng)該逐漸認(rèn)識到在社會群體和各方利益下政府本身不再是社會治理的唯一決策者，應(yīng)是社會公共活動和各類議事環(huán)節(jié)中的一員，不斷統(tǒng)一非營利組織和私營組織，在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中協(xié)同合作，尋求新的發(fā)展方式。解決公共問題是政府最重要的角色定位之一，排除一切難題給社會各方提供便利的協(xié)商條件，將壟斷式的管理轉(zhuǎn)化為服務(wù)性的治理。

2.2.2  對公共利益的主導(dǎo)價值取向

公共利益作為新公共服務(wù)理論的核心內(nèi)容，也是對公共利益的重新肯定，在政府服務(wù)中要求管理機構(gòu)在追求實現(xiàn)公眾的共同責(zé)任、利益的同時，逐漸形成一種集體化的公共利益價值觀。登哈特認(rèn)為在確保符合公平、公正的價值標(biāo)準(zhǔn)前提下，建立更廣泛的公眾協(xié)商與對話是社會良好目標(biāo)的必要歷程，使公共利益始終處于核心地位。

新公共服務(wù)理論中所強調(diào)的公共利益并非是個人自我利益的單純聚合,而是共同利益相互對話的結(jié)果。公共利益是依據(jù)共同利益去行動,以達到超越狹隘的自我利益并實現(xiàn)公共利益的最大化的目標(biāo)。在此理論應(yīng)用中，政府并不是公共利益的唯一主宰者,  而是被視為社會治理體系中的關(guān)鍵角色。

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3  高新區(qū)發(fā)展概況 ....... 13

3.1  高新區(qū)產(chǎn)生的背景和發(fā)展條件 ............. 13

3.1.1  高新區(qū)產(chǎn)生的背景 ............. 13

3.1.2  高新區(qū)的發(fā)展條件 ............ 14

4  西安高新區(qū)管理體制現(xiàn)狀分析 ................23

4.1  西安高新區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀 ............... 23

4.1.1  西安高新區(qū)的發(fā)展成就 ................ 23

4.1.2  西安高新區(qū)的資源整合現(xiàn)狀 ............... 24

5  新公共服務(wù)視角下西安高新區(qū)管理體制發(fā)展面臨的問題及探索 ...................... 31

5.1  西安高新區(qū)發(fā)展中存在的問題 .................. 31

5.1.1  經(jīng)濟地位和行政主體地位不對等 ............ 31

5.1.2  科技中介服務(wù)體系尚不完善 ............... 31

5  新公共服務(wù)視角下西安高新區(qū)管理體制發(fā)展面臨的問題及探索

5.1  西安高新區(qū)發(fā)展中存在的問題

5.1.1  經(jīng)濟地位和行政主體地位不對等

 西安高新區(qū)在經(jīng)歷二十五年的發(fā)展后，獲得巨大的經(jīng)濟和社會效益，經(jīng)過從弱到強和由小到大的轉(zhuǎn)變，帶動了西安地區(qū)的經(jīng)濟增長，擴大了人才就業(yè)和培養(yǎng)了一批企業(yè)家。據(jù)發(fā)展與改革商務(wù)局的資料統(tǒng)計，園區(qū)內(nèi)高新技術(shù)生產(chǎn)總值在西安市的生產(chǎn)總值比例中逐年遞增，是升級我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的核心要素。

在文中之前提到新公共服務(wù)理論強調(diào)政府的服務(wù)職能，理論主張“掌舵而不是劃槳”，其充分表達公民的利益訴求和實現(xiàn)公眾的共同利益是新公共服務(wù)理論對政府行為的要求，應(yīng)該逐漸認(rèn)識到在社會群體和各方利益下政府本身不再是社會治理的唯一決策者，應(yīng)是社會公共活動和各類議事環(huán)節(jié)中的一員，不斷統(tǒng)一非營利組織和私營組織，在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中協(xié)同合作，尋求新的發(fā)展方式。而經(jīng)濟地位和行政主體地位不對等，與新公共服務(wù)理論之間的矛盾，，正體現(xiàn)在了高新區(qū)資金實力雄厚，有很強的意愿去進行開發(fā)建設(shè)，但同時沒有法律對自身的合法定義，導(dǎo)致無法發(fā)揮權(quán)力去解決問題。

西安高新區(qū)的行政地位和高新區(qū)管理委員會的法律界定也沒有得到清楚地界定，盡管西安市頒布并實施了關(guān)于開發(fā)區(qū)的相關(guān)條例，但是并沒有明確高新區(qū)管理機構(gòu)的在園區(qū)內(nèi)的執(zhí)法資格。在日益發(fā)揮重要經(jīng)濟作用的同時，高新區(qū)所在的行政區(qū)域—雁塔區(qū)，沒有在園區(qū)內(nèi)部形成清楚的權(quán)力劃分和行之有效的行政管理體系，這就導(dǎo)致執(zhí)行過程中，管理行為會受到法律規(guī)定沒有授權(quán)方面的局限，在管理過程中，尤其是限制了行政效率的提高、企業(yè)和公民合法權(quán)益的維護以及行政審批程序的簡化等。最終造成西安高新區(qū)略顯遲滯的行政主體地位與較好經(jīng)濟發(fā)展地位的高新區(qū)的明顯反差。

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6  結(jié)語

為了國家發(fā)展的需要，我國加快了全球新技術(shù)革新背景下的高新產(chǎn)業(yè)建設(shè)，經(jīng)過 56 各國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的建立，加快了高新技術(shù)的商品化和國際化。在中國近三十年的發(fā)展中，從初期的依靠政策支持到現(xiàn)在逐步走出了一條適合國情、發(fā)揮自身資源特點的高新區(qū)發(fā)展模式，高新技術(shù)支柱產(chǎn)業(yè)已初具規(guī)模。進入新的發(fā)展階段后，高新區(qū)不僅在市場生產(chǎn)上進行創(chuàng)新，同時也要在管理上符合時代規(guī)律，所以西安高新區(qū)也應(yīng)順應(yīng)革新，以新公共服務(wù)為理論基礎(chǔ)進行管理體制改革。經(jīng)過本文章的分析，主要得出以下結(jié)論：

 首先通過對高新區(qū)的研究分析，可以看出面對新的形勢我國高新區(qū)應(yīng)該認(rèn)識到管理體制的不協(xié)調(diào)已經(jīng)影響到高新區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展，只有解決這個問題才可能使高新區(qū)再次擁有發(fā)展動力。其次指出西安高新區(qū)管理中存在的主要問題，如經(jīng)濟地位和行政主體地位不對等、科技中介服務(wù)體系尚不完善、管理機構(gòu)設(shè)置缺乏科學(xué)性、高新區(qū)管理體制有待創(chuàng)新等主要方面。最后在研究高新區(qū)發(fā)展中，尤其是對西安高新區(qū)的分析中運用新公共服務(wù)理論作為工具，得出管理機構(gòu)在理念上和具體管理措施上的轉(zhuǎn)變，有利于西安高新區(qū)的長遠發(fā)展。提出解決西安高新區(qū)的管理創(chuàng)新中遇到問題的建議，在信息服務(wù)平臺、監(jiān)督評估制度、一站式服務(wù)方式以及人才管理等方面進行轉(zhuǎn)變。將服務(wù)理念充分融入高新區(qū)管理機構(gòu)的管理行為，以此滿足園區(qū)更好更快的發(fā)展條件。

中國高新區(qū)的管理運行體制創(chuàng)新研究是結(jié)合多領(lǐng)域的問題，本人從新公共管理論入手對西部地區(qū)中的西安高新區(qū)進行研究算是一種新的嘗試，希望能得出一定發(fā)展經(jīng)驗來為以后西安乃至全國高新區(qū)發(fā)展做出貢獻。同時，對西安高新區(qū)的分析仍存在高度上和深度上的不足，比如對一些法律法規(guī)不熟悉等，所提出的部分建議還有待進行實踐檢驗，由于個人知識儲備的欠缺以及調(diào)研時間和資料收集的局限性，導(dǎo)致本文有很多有待改進之處，將在今后不斷學(xué)習(xí)完善，成為本人持續(xù)關(guān)注的研究課題。

參考文獻（略）