1 緒論

1.1  研究的背景及意義

結(jié)合科學(xué)教育和生產(chǎn)力的發(fā)展?fàn)顩r，將目標(biāo)定為拓展新產(chǎn)業(yè)和開(kāi)發(fā)高新技術(shù)的知識(shí)型密集區(qū)域，高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)作為國(guó)家和地方政府設(shè)立的綜合基地，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)和科學(xué)技術(shù)兩方面，推動(dòng)了相互間的協(xié)調(diào)發(fā)展。而搶占高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的制高點(diǎn)，成為了西方發(fā)達(dá)國(guó)家的重要戰(zhàn)略，以中國(guó)為代表的發(fā)展中國(guó)家也在競(jìng)相建立自己的科學(xué)技術(shù)產(chǎn)業(yè)園，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)也逐漸成為推動(dòng)當(dāng)代人類社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)右�。中�?guó)也從 1988 年開(kāi)始建立高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，作為極具代表性的高新區(qū)之一的西安高新區(qū)已初步成西部經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)具有良好投資環(huán)境的快速發(fā)展地區(qū)，并成為向世界展示陜西強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力的重要載體。

但是在我國(guó)高新區(qū)進(jìn)入全新發(fā)展時(shí)期的的今天，對(duì)比高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)在生命周期方面的規(guī)律,我們認(rèn)識(shí)到了其中存在的問(wèn)題。在即將到來(lái)的新的發(fā)展時(shí)期，我國(guó)高新區(qū)整體功能的提高己經(jīng)無(wú)法僅僅依靠政策優(yōu)勢(shì)的引入，以及對(duì)具體某方面技術(shù)的引進(jìn)。而需要建立并完善一個(gè)包括企業(yè)、大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)和政府等，區(qū)域內(nèi)各參與主體的結(jié)構(gòu)組成應(yīng)該從外延擴(kuò)張的方式向合理的內(nèi)在結(jié)構(gòu)組建轉(zhuǎn)變，在粗獷式的外資引進(jìn)和目標(biāo)不明確的投資方面進(jìn)行調(diào)整，營(yíng)造一個(gè)相互聯(lián)系，具有主動(dòng)創(chuàng)新的互聯(lián)環(huán)境。導(dǎo)致高新區(qū)對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)吸引力具有局限性和不穩(wěn)定性的是新區(qū)發(fā)展初期，單純的依靠提供土地使用權(quán)和政策上的優(yōu)惠。這就要求在進(jìn)一步的發(fā)展中，把管理運(yùn)行體制的優(yōu)勢(shì)創(chuàng)新放在首位，同時(shí)拋棄舊的政策依賴開(kāi)發(fā)方式。在西方制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派中的理論認(rèn)為，資源的配置和它的使用效率會(huì)較大程度的影響管理體制，能夠最優(yōu)配置技術(shù)、資金、人才等要素的應(yīng)該是一套有效率的管理體制。同時(shí)，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉的觀點(diǎn)認(rèn)為制度重于技術(shù)，在這個(gè)再發(fā)展的過(guò)程中,核心環(huán)節(jié)是管理運(yùn)行體制的創(chuàng)新。

針對(duì)這種情況，研究中很多的不足都體現(xiàn)在國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)高新區(qū)管理體制以及運(yùn)行模式等方面。他們多將注意力放在國(guó)外高新區(qū)運(yùn)行模式相關(guān)理論的闡釋和總結(jié)上，同時(shí)較少有對(duì)中國(guó)西部高新區(qū)的研究成果。研究不充分也體現(xiàn)在,對(duì)在當(dāng)下我國(guó)建立適合實(shí)際情況的新區(qū)管理運(yùn)行體制以及政府部門對(duì)高新區(qū)管理的影響等方面。所以在最終為高新區(qū)提供有建設(shè)性的決策依據(jù)時(shí)，需要實(shí)際全面而準(zhǔn)確的科學(xué)判斷，這也是研究高新區(qū)當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)解決的問(wèn)題。

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1.2  國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.2.1  國(guó)外研究現(xiàn)狀

國(guó)外的研究學(xué)者對(duì)高新區(qū)的的涉足相對(duì)較早。高新區(qū)在以發(fā)達(dá)國(guó)家為代表的西方國(guó)家占據(jù)十分重要的地位。尤其是創(chuàng)建“高新區(qū)”的美國(guó)對(duì)高新區(qū)的研究中就涉及到各個(gè)層面。著名學(xué)者威廉·米勒在《硅谷優(yōu)勢(shì)》一書中，就提出了創(chuàng)樸企業(yè)的棲息地理論，“硅谷”案例的成功對(duì)高新區(qū)的研究有著深遠(yuǎn)的影響①。安娜利·薩克森寧在《地區(qū)優(yōu)勢(shì)——硅谷和 128 公路地區(qū)的文化與競(jìng)爭(zhēng)》一書中，提出高新區(qū)發(fā)展的根本動(dòng)因?yàn)轶w制運(yùn)行等問(wèn)題。主要通過(guò)“硅谷”和“128 公路”地區(qū)的對(duì)比，分析其發(fā)展過(guò)程的全過(guò)程②。鮑克在《中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)研究——入世后開(kāi)發(fā)區(qū)微觀體制設(shè)計(jì)》中，提出超自主體制論，即開(kāi)發(fā)區(qū)管理運(yùn)行體制。此理論不僅有利于促進(jìn)地方政府發(fā)展意愿的實(shí)現(xiàn)，更能實(shí)現(xiàn)國(guó)家管理機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略意圖。其在多方面體現(xiàn)的自主安排行，是超自主體制論的核心觀點(diǎn)。主要表現(xiàn)在：①擁有高層次的行政級(jí)別②在職能上具有強(qiáng)授權(quán)性③財(cái)力和資源的第一位安排④各級(jí)政府的政策性保護(hù)⑤社會(huì)性管理成本和權(quán)利機(jī)構(gòu)的定期匯報(bào)義務(wù)得的最大程度的降低等幾個(gè)方面③。

目前，西方國(guó)家以“三元參與理論”作為高新區(qū)管理和發(fā)展的理論依據(jù)與準(zhǔn)則�；魻柡涂ㄋ固貭柕葘W(xué)者在《世界的高技術(shù)園區(qū)》中，將國(guó)外高新區(qū)的管理體制分為四種，分別是政府主導(dǎo)管理型、公司企業(yè)管理型、高校與科研機(jī)構(gòu)協(xié)管型和協(xié)會(huì)管理型。政府主導(dǎo)管理模式是指以政府為主導(dǎo)作用，所有資金來(lái)源于政府單方投資。公司企業(yè)管理模式是指實(shí)行經(jīng)理負(fù)責(zé)制、由各方派出的代表組成董事會(huì)進(jìn)行共同管理的模式。高校和科研機(jī)構(gòu)協(xié)管模式是指由高校、科研機(jī)構(gòu)及相關(guān)組織對(duì)高校內(nèi)組織的科學(xué)孵化園等進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)性管理的模式。協(xié)會(huì)管理型模式是指由多類機(jī)構(gòu)共同分擔(dān)，共同承擔(dān)管理責(zé)任的模式，其中包括政府、企業(yè)、銀行、高校、科研機(jī)構(gòu)等其他相關(guān)部門④。

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2  研究的理論基礎(chǔ)——新公共服務(wù)理論

2.1  新公共服務(wù)理論的產(chǎn)生

新公共服務(wù)理論的出現(xiàn)，是在發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)入發(fā)展新時(shí)期后，政府改革的觀念充斥了整個(gè) 1980 年到 2000 年。當(dāng)時(shí)的新公共管理主張的理論基調(diào)，即便逐漸體現(xiàn)出了主流觀點(diǎn)的地位，但還未得到各界的認(rèn)同。將企業(yè)家政府理論作為主要內(nèi)容的新公共管理，在走向世界的浪潮中其缺陷被很多學(xué)者從不同的角度做出了指正，著名學(xué)者�？怂�、格林和哈伯爾在《作為后現(xiàn)代符號(hào)政治的政府再造》和《論治理和重塑政府》等文章中揭示新公共管理自身存在的矛盾、深入分析“企業(yè)家政府”模式，提出三權(quán)分立的模式可能被打破，最終損害美國(guó)現(xiàn)有的穩(wěn)定制度。一部分專家學(xué)者對(duì)公共管理中公共企業(yè)家精神的質(zhì)疑，認(rèn)為學(xué)者特里強(qiáng)調(diào)的“新管理主義”會(huì)對(duì)公平、正義、民主、憲政價(jià)值產(chǎn)生負(fù)面影響。針對(duì)各種質(zhì)疑,人們開(kāi)始探究公共管理的宗旨以及公平的價(jià)值是否可以被效率所取代。美國(guó)著名的公共行政管理學(xué)家登哈特在對(duì)這些問(wèn)題的爭(zhēng)論和困擾中,倡導(dǎo)的新公共服務(wù)理論脫穎而出。新公共服務(wù)理論較高的順應(yīng)政府改革的全球化時(shí)代潮流，新公共服務(wù)理論的應(yīng)用對(duì)提高政府效率，緩解財(cái)政危機(jī)，優(yōu)化社會(huì)公共服務(wù)結(jié)構(gòu)等方面有深遠(yuǎn)影響和借鑒啟示意義。

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2.2  新公共服務(wù)理論的主要內(nèi)容

新公共服務(wù)理論，指的是在社會(huì)體系中，政府扮演以公眾為中心服務(wù)對(duì)象的一套治理體系理念。此理論不再是以個(gè)人利益及經(jīng)濟(jì)理論為首位的行政模式，取而代之的是在公平、民主基礎(chǔ)上的為大眾服務(wù)的治理模式。這種理論是適合現(xiàn)代公共行政發(fā)展趨勢(shì)的、一種全新的理論體系。新公共服務(wù)理論同時(shí)是在借鑒公共行政和新公共管理的基礎(chǔ)上建立的，所以并代表是對(duì)傳統(tǒng)的兩個(gè)理論的徹底摒棄。它是在借鑒了傳統(tǒng)公共行政合理內(nèi)核的基礎(chǔ)上，并結(jié)合新公共管理理論對(duì)在實(shí)踐中改進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)上取得的重要理論成果，而且同時(shí)避免了企業(yè)家政府理論的弊端。所以登哈特提出了一種既關(guān)注公平、公共利益又著重體現(xiàn)民主價(jià)值的科學(xué)理論體系。該理論體系兼具滿足社會(huì)管理需求和價(jià)值需求的雙重特點(diǎn)。

2.2.1  核心職能是服務(wù)

新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)職能。根據(jù)奧斯本和蓋布勒的理論主張——“掌舵而不是劃槳”，其充分表達(dá)公民的利益訴求和實(shí)現(xiàn)公眾的共同利益是新公共服務(wù)理論對(duì)政府行為的要求，政府不再掌控新的社會(huì)發(fā)展方向。登哈特主張政府在面對(duì)利益多元和日漸復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)時(shí)已經(jīng)不能習(xí)慣于將自己的身份局限在對(duì)社會(huì)這艘大船的掌舵，而應(yīng)該逐漸認(rèn)識(shí)到在社會(huì)群體和各方利益下政府本身不再是社會(huì)治理的唯一決策者，應(yīng)是社會(huì)公共活動(dòng)和各類議事環(huán)節(jié)中的一員，不斷統(tǒng)一非營(yíng)利組織和私營(yíng)組織，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中協(xié)同合作，尋求新的發(fā)展方式。解決公共問(wèn)題是政府最重要的角色定位之一，排除一切難題給社會(huì)各方提供便利的協(xié)商條件，將壟斷式的管理轉(zhuǎn)化為服務(wù)性的治理。

2.2.2  對(duì)公共利益的主導(dǎo)價(jià)值取向

公共利益作為新公共服務(wù)理論的核心內(nèi)容，也是對(duì)公共利益的重新肯定，在政府服務(wù)中要求管理機(jī)構(gòu)在追求實(shí)現(xiàn)公眾的共同責(zé)任、利益的同時(shí)，逐漸形成一種集體化的公共利益價(jià)值觀。登哈特認(rèn)為在確保符合公平、公正的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)前提下，建立更廣泛的公眾協(xié)商與對(duì)話是社會(huì)良好目標(biāo)的必要?dú)v程，使公共利益始終處于核心地位。

新公共服務(wù)理論中所強(qiáng)調(diào)的公共利益并非是個(gè)人自我利益的單純聚合,而是共同利益相互對(duì)話的結(jié)果。公共利益是依據(jù)共同利益去行動(dòng),以達(dá)到超越狹隘的自我利益并實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化的目標(biāo)。在此理論應(yīng)用中，政府并不是公共利益的唯一主宰者,  而是被視為社會(huì)治理體系中的關(guān)鍵角色。

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3  高新區(qū)發(fā)展概況 ....... 13

3.1  高新區(qū)產(chǎn)生的背景和發(fā)展條件 ............. 13

3.1.1  高新區(qū)產(chǎn)生的背景 ............. 13

3.1.2  高新區(qū)的發(fā)展條件 ............ 14

4  西安高新區(qū)管理體制現(xiàn)狀分析 ................23

4.1  西安高新區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀 ............... 23

4.1.1  西安高新區(qū)的發(fā)展成就 ................ 23

4.1.2  西安高新區(qū)的資源整合現(xiàn)狀 ............... 24

5  新公共服務(wù)視角下西安高新區(qū)管理體制發(fā)展面臨的問(wèn)題及探索 ...................... 31

5.1  西安高新區(qū)發(fā)展中存在的問(wèn)題 .................. 31

5.1.1  經(jīng)濟(jì)地位和行政主體地位不對(duì)等 ............ 31

5.1.2  科技中介服務(wù)體系尚不完善 ............... 31

5  新公共服務(wù)視角下西安高新區(qū)管理體制發(fā)展面臨的問(wèn)題及探索

5.1  西安高新區(qū)發(fā)展中存在的問(wèn)題

5.1.1  經(jīng)濟(jì)地位和行政主體地位不對(duì)等

 西安高新區(qū)在經(jīng)歷二十五年的發(fā)展后，獲得巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，經(jīng)過(guò)從弱到強(qiáng)和由小到大的轉(zhuǎn)變，帶動(dòng)了西安地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，擴(kuò)大了人才就業(yè)和培養(yǎng)了一批企業(yè)家。據(jù)發(fā)展與改革商務(wù)局的資料統(tǒng)計(jì)，園區(qū)內(nèi)高新技術(shù)生產(chǎn)總值在西安市的生產(chǎn)總值比例中逐年遞增，是升級(jí)我國(guó)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的核心要素。

在文中之前提到新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)職能，理論主張“掌舵而不是劃槳”，其充分表達(dá)公民的利益訴求和實(shí)現(xiàn)公眾的共同利益是新公共服務(wù)理論對(duì)政府行為的要求，應(yīng)該逐漸認(rèn)識(shí)到在社會(huì)群體和各方利益下政府本身不再是社會(huì)治理的唯一決策者，應(yīng)是社會(huì)公共活動(dòng)和各類議事環(huán)節(jié)中的一員，不斷統(tǒng)一非營(yíng)利組織和私營(yíng)組織，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中協(xié)同合作，尋求新的發(fā)展方式。而經(jīng)濟(jì)地位和行政主體地位不對(duì)等，與新公共服務(wù)理論之間的矛盾，，正體現(xiàn)在了高新區(qū)資金實(shí)力雄厚，有很強(qiáng)的意愿去進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，但同時(shí)沒(méi)有法律對(duì)自身的合法定義，導(dǎo)致無(wú)法發(fā)揮權(quán)力去解決問(wèn)題。

西安高新區(qū)的行政地位和高新區(qū)管理委員會(huì)的法律界定也沒(méi)有得到清楚地界定，盡管西安市頒布并實(shí)施了關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)的相關(guān)條例，但是并沒(méi)有明確高新區(qū)管理機(jī)構(gòu)的在園區(qū)內(nèi)的執(zhí)法資格。在日益發(fā)揮重要經(jīng)濟(jì)作用的同時(shí)，高新區(qū)所在的行政區(qū)域—雁塔區(qū)，沒(méi)有在園區(qū)內(nèi)部形成清楚的權(quán)力劃分和行之有效的行政管理體系，這就導(dǎo)致執(zhí)行過(guò)程中，管理行為會(huì)受到法律規(guī)定沒(méi)有授權(quán)方面的局限，在管理過(guò)程中，尤其是限制了行政效率的提高、企業(yè)和公民合法權(quán)益的維護(hù)以及行政審批程序的簡(jiǎn)化等。最終造成西安高新區(qū)略顯遲滯的行政主體地位與較好經(jīng)濟(jì)發(fā)展地位的高新區(qū)的明顯反差。

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6  結(jié)語(yǔ)

為了國(guó)家發(fā)展的需要，我國(guó)加快了全球新技術(shù)革新背景下的高新產(chǎn)業(yè)建設(shè)，經(jīng)過(guò) 56 各國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的建立，加快了高新技術(shù)的商品化和國(guó)際化。在中國(guó)近三十年的發(fā)展中，從初期的依靠政策支持到現(xiàn)在逐步走出了一條適合國(guó)情、發(fā)揮自身資源特點(diǎn)的高新區(qū)發(fā)展模式，高新技術(shù)支柱產(chǎn)業(yè)已初具規(guī)模。進(jìn)入新的發(fā)展階段后，高新區(qū)不僅在市場(chǎng)生產(chǎn)上進(jìn)行創(chuàng)新，同時(shí)也要在管理上符合時(shí)代規(guī)律，所以西安高新區(qū)也應(yīng)順應(yīng)革新，以新公共服務(wù)為理論基礎(chǔ)進(jìn)行管理體制改革。經(jīng)過(guò)本文章的分析，主要得出以下結(jié)論：

 首先通過(guò)對(duì)高新區(qū)的研究分析，可以看出面對(duì)新的形勢(shì)我國(guó)高新區(qū)應(yīng)該認(rèn)識(shí)到管理體制的不協(xié)調(diào)已經(jīng)影響到高新區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，只有解決這個(gè)問(wèn)題才可能使高新區(qū)再次擁有發(fā)展動(dòng)力。其次指出西安高新區(qū)管理中存在的主要問(wèn)題，如經(jīng)濟(jì)地位和行政主體地位不對(duì)等、科技中介服務(wù)體系尚不完善、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏科學(xué)性、高新區(qū)管理體制有待創(chuàng)新等主要方面。最后在研究高新區(qū)發(fā)展中，尤其是對(duì)西安高新區(qū)的分析中運(yùn)用新公共服務(wù)理論作為工具，得出管理機(jī)構(gòu)在理念上和具體管理措施上的轉(zhuǎn)變，有利于西安高新區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。提出解決西安高新區(qū)的管理創(chuàng)新中遇到問(wèn)題的建議，在信息服務(wù)平臺(tái)、監(jiān)督評(píng)估制度、一站式服務(wù)方式以及人才管理等方面進(jìn)行轉(zhuǎn)變。將服務(wù)理念充分融入高新區(qū)管理機(jī)構(gòu)的管理行為，以此滿足園區(qū)更好更快的發(fā)展條件。

中國(guó)高新區(qū)的管理運(yùn)行體制創(chuàng)新研究是結(jié)合多領(lǐng)域的問(wèn)題，本人從新公共管理論入手對(duì)西部地區(qū)中的西安高新區(qū)進(jìn)行研究算是一種新的嘗試，希望能得出一定發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)為以后西安乃至全國(guó)高新區(qū)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。同時(shí)，對(duì)西安高新區(qū)的分析仍存在高度上和深度上的不足，比如對(duì)一些法律法規(guī)不熟悉等，所提出的部分建議還有待進(jìn)行實(shí)踐檢驗(yàn)，由于個(gè)人知識(shí)儲(chǔ)備的欠缺以及調(diào)研時(shí)間和資料收集的局限性，導(dǎo)致本文有很多有待改進(jìn)之處，將在今后不斷學(xué)習(xí)完善，成為本人持續(xù)關(guān)注的研究課題。

參考文獻(xiàn)（略）