第一章＂項目下鄉(xiāng)＇＇的相關(guān)概念及其運行基礎(chǔ)

第一節(jié)＂項目下鄉(xiāng)＂相關(guān)概念的界定

一、項目及項目制

（一）項目

項目的內(nèi)涵較為寬泛，推動主體也具有多樣性。例如我國在建國初期進(jìn)行的一系列工業(yè)化項目，是由中央政府在國家戰(zhàn)略層面發(fā)起的一種項目行動；而企業(yè)的項目更為我們熟知，我們經(jīng)常通過項目團(tuán)隊的方式來完成一項特定的生產(chǎn)、銷售或研發(fā)的目標(biāo)；但如果從廣義上來講，我們個人所制定的自我實現(xiàn)的計劃，也可以視為一種項目規(guī)劃。但無論如何，項目有一個非常獨特的特點，即它并不歸屬于常規(guī)組織結(jié)構(gòu)的某個層級或位點，而恰恰要暫時突破這種常規(guī)組織結(jié)構(gòu)，打破縱向的層級性安排（條條）和橫向的區(qū)域性安排（塊塊）為完成一個專門的預(yù)期事務(wù)目標(biāo)而將常規(guī)組織中的各種要素加以重新組合。

（二）項目制

項目現(xiàn)象叢生產(chǎn)生了項目治理體制，也就是所謂的項目制。從狹義上講，項目制指的是項目在執(zhí)行過程中對項目的制定、申請、審批、分配、實施、監(jiān)督與驗收等一系列的環(huán)節(jié)和過程，是以事本主義的核心的一套完整的項目管理流程。項目制的形成，管理著各類項目的運行，成為一項制度推進(jìn)的標(biāo)尺，是項目治理不可或缺的生態(tài)條件。

廣義上的項目制不單指某種項目的運行過程也非單指項目管理的各類制度，而更是一種能夠?qū)覐闹醒氲降胤降母鲗蛹夑P(guān)系以及社會各領(lǐng)域統(tǒng)合起來的治理模式。＂一方面，項目制反映了國家政府的政策意圖，并通過項目資金的方式，將這種意圖貫徹到地方。另一方面，項目制體現(xiàn)了一種新的管理模式和思維，它充分發(fā)揮了市場與社會的作用，提升了基層群眾參與積極性。也可以項目制是附著在科層制體系上，通過項目立項、實施與管理，促成政府間形成互動關(guān)系，從而推動科層制體系中資源的有序流動，達(dá)到國家治理目的。這種治理模式超越了狹義的項目制所指向的項目管理體制，成就了一種新的國家治理形態(tài)，也促成了＂項目治國＂、＂項目治理＂在我國的

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第二節(jié)＂項目下鄉(xiāng)＂的運行基礎(chǔ)

一、制度環(huán)境

任何制度的導(dǎo)入都與當(dāng)時的社會發(fā)展形態(tài)有著千絲萬縷的聯(lián)系，我國項目治理模式的產(chǎn)生和發(fā)展也不例外。我國目前己經(jīng)進(jìn)入了社會主義建設(shè)的攻堅階段，我國農(nóng)村人口眾多，農(nóng)村面積占國土面積的60%以上，農(nóng)村建設(shè)成為了突破我國發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵一環(huán)。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，中央在關(guān)注民生問題的同時加大了對我國農(nóng)村的扶持力度。2006年，中央正式宣布全面取消農(nóng)業(yè)稅，除了實行兩千多年的＂皇糧國稅＂制度，這標(biāo)志著我國農(nóng)村進(jìn)入了改革發(fā)展的新時期。特別是在中共十八大之后，中央明確提出要將解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題放在全黨工作的重中之重，提出了工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠＂為特色的社會主義新農(nóng)村建設(shè)策略。與此同時，中央也隨立即推行了一系列的惠農(nóng)措施，并且大大加強(qiáng)了農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的力度。這一系列舉措為我國農(nóng)村發(fā)展形成了渠道、架通了橋梁，城市＂反哺＂農(nóng)村創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

＂項目下鄉(xiāng)＂也正是在這樣的制度環(huán)境下應(yīng)運而生的，它超越了傳統(tǒng)的行政科層制，項目＂建設(shè)的方式直接將國家的建設(shè)意圖下達(dá)到地方，一方面既保障了中央集權(quán)體制的運行，又克服了官僚體制的弊端，大大的提高了地方建設(shè)的積極性。雖然如今并未有法律意義上的特別法對＂項目下鄉(xiāng)＂加以保障和規(guī)制，但是其體現(xiàn)的制度范疇下的行動優(yōu)勢從及倫理范疇下的國家公共責(zé)任意識，在實踐過程當(dāng)中形成一種普遍遵守的制度。

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第二章＂項目下鄉(xiāng)＂治理模式研究的理論基礎(chǔ)

第一節(jié)公共產(chǎn)品理論

上世紀(jì)50年代，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者保羅薩繆爾森完成了對公共產(chǎn)品理論的經(jīng)典論釋。也就是在這個核心理論的基礎(chǔ)之上，地方財政理論漸入佳境，隨著新公共管理理論的興起，逐步?jīng)_擊著我國的公共管理思想。公共產(chǎn)品理論作為當(dāng)代西方財政理論的核心，同時也是研究＂項目下鄉(xiāng)＂治理模式的主要理論基礎(chǔ)。

我國是農(nóng)業(yè)大國，實現(xiàn)中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)，中國農(nóng)村處于既重要又弱勢的地位。一方面，我國農(nóng)村人口眾多，農(nóng)村待發(fā)展區(qū)域比重大，農(nóng)村＂是否能發(fā)展＂成為了＂國家是否能發(fā)展＂的關(guān)鍵因素；另一方面，以當(dāng)前我國的財政能力而言，農(nóng)村支出比重依然偏低，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足，農(nóng)村與城市的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重失衡。而這種供給結(jié)構(gòu)的不合理也成為了＂項目下鄉(xiāng)＂治理模式產(chǎn)生的根源。

農(nóng)村公共產(chǎn)品指維持農(nóng)村社會正常運行的公共消費所需的產(chǎn)品或服務(wù)，它具有一般公共產(chǎn)品的基本特點�；谄跫s精神，民將公共權(quán)力讓渡給國家，國家就有義務(wù)為公民提供公共產(chǎn)品。農(nóng)村公共產(chǎn)品包括農(nóng)村基層政府（縣、鄉(xiāng)級）管理服務(wù)、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、大江大河治理農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等。

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第二節(jié)公共選擇理論

公共選擇理論產(chǎn)生于上世紀(jì)40年代末，發(fā)展至今己經(jīng)形成了較為系統(tǒng)的基本原理及理論框架。公共選擇理論是一門介于經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)之間的交叉學(xué)科，它是運用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法來研究政治決策機(jī)制如何運作的理論。公共選擇理論代表人物、美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯布坎南在與戈登塔洛克的合著《同意的計算——立憲民主的邏輯基礎(chǔ)》提出，公共選擇是政治上的觀點，它以經(jīng)濟(jì)學(xué)家的工具和方法大量應(yīng)用于集體或非市場決策而產(chǎn)生。＂在此基礎(chǔ)上，姆斯．布坎南通過大量的研究與論證，提出了公共選擇理論的方法論的三大要素，個人主義、經(jīng)濟(jì)理性和交易政治。以三大要素為基點，公共選擇理論由之展開，使得公共選擇理論由此發(fā)展成為一個豐碩的理論體系。后來，這部著作也被認(rèn)為是公共選擇理論的經(jīng)典之作。

＂項目下鄉(xiāng)＂產(chǎn)生是歷史發(fā)展的結(jié)果，在公共選擇理論上同時也是公眾選揮的結(jié)果。＂項目下鄉(xiāng)＂作為我國財政決策機(jī)制的一種改革與完善，同時也是我國針對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式的一種改革。因此，公共選擇基礎(chǔ)理論出發(fā)，我們可獲得以下幾點借鑒：

第一，共選擇理論中的＂經(jīng)濟(jì)人＂假設(shè)，為＂項目下鄉(xiāng)＂的產(chǎn)生提供了直接的啟發(fā)性思路。實踐證明，項目下鄉(xiāng)＂可以更有效率地處理農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題，緩解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的壓力。從這一假設(shè)中，我們可以引申到，如果要使公共決策符合大多數(shù)公民的利益訴求，就必須對權(quán)力的行使進(jìn)行約束和監(jiān)督。否則，政策就可能偏離公共利益的軌道。這就要求在＂項目下鄉(xiāng)＂在實施過程當(dāng)中必須建立起必要的約束與監(jiān)督機(jī)制，現(xiàn)＂人治＂到＂法治＂的轉(zhuǎn)變。

第二，公共選擇理論揭示了＂偏好顯示機(jī)制＂在公共決策中的重要性，對我們在研究＂項目下鄉(xiāng)＂過程如何進(jìn)行有效決策提供了非常重要的意見。在＂項目下鄉(xiāng)＂治理中，各級政府代表著廣大農(nóng)村農(nóng)民群眾的根本利益，公共決策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)民的意愿和要求。這就要求在項目實施的過程當(dāng)中，建立起一套能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民訴求與政府部門上下溝通的農(nóng)民偏好顯示機(jī)制。只有充分的了解民意，察民意，才能使決策符合農(nóng)村發(fā)展的需求，才能保證項目治理過程中各項公共決策的科學(xué)性和民主性。

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第三章泉州市Ｙ鎮(zhèn)的項目治理現(xiàn)狀...............19

第一節(jié)福建省百強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)——泉州市Ｙ鎮(zhèn)簡介..................19

一、Ｙ鎮(zhèn)基本情況.............19

二、Ｙ鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)...............19

第四章＂項目下鄉(xiāng)＂的治理困境及原因分析.............25

第一節(jié)項目資金的分配缺乏標(biāo)準(zhǔn)...............25

一、國家資金的爭取——地方的＂跑部錢進(jìn)＂.................25

第五章完善＂項目下鄉(xiāng)＂模式治理困境的對策..................37

第一節(jié)宏觀層面.................37

第五章完善＂項目下鄉(xiāng)＂模式治理困境的對策

第一節(jié)宏觀層面

一、加強(qiáng)項目下鄉(xiāng)的法治建設(shè)

＂項目下鄉(xiāng)＂的產(chǎn)生和發(fā)展有其制度范疇及倫理范疇的合理性。但是缺乏明確的法律制度的規(guī)制，容易使得一項合乎邏輯的制度在實踐中誤入歧途。我國目前并沒有一部完整的法律用于規(guī)范＂項目下鄉(xiāng)＂過程中的各項實施細(xì)則。＂項目下鄉(xiāng)＂專門法空缺的原因，筆者認(rèn)為有主客觀兩個方面。從主觀上而言，我國＂項目下鄉(xiāng)＂的發(fā)展歷經(jīng)二十余載，特別是在2000年推行農(nóng)村稅費改革之后才得到長足的發(fā)展，其各項實施程序、規(guī)則、辦法還不甚成熟，立法難度大；客觀上，由于項目的實施是為了某一特定目標(biāo)，圍繞其目標(biāo)所展開的一切事務(wù)都有其特別的屬性，因此項目制的實施始終遵循＂一事一議＂原則。僅憑一部專門法很難涵蓋項目下鄉(xiāng)中的各種特殊情況。

綜合上述，我國＂項目下鄉(xiāng)＂的治理過程急需要一部完整的法律對其加以規(guī)制。但是考慮到＂項目下鄉(xiāng)＂立法過程中存在的主客觀難度，筆者認(rèn)為該法勿需具體到項目實施的各種標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)則，只需嚴(yán)格規(guī)定項目實施所必須經(jīng)過的程序、準(zhǔn)則、目標(biāo)等。從輪廓上規(guī)范出一條項目治理的＂必經(jīng)之路＂，謹(jǐn)防各級政府為了在＂地方政績錦標(biāo)賽上＂拔得頭籌而設(shè)法鉆項目治理的縫隙和空子。

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第六章結(jié)論

當(dāng)前，我國＂項目下鄉(xiāng)＂的發(fā)展雖然取得了突破式的進(jìn)展，但是在項目資源分配、項目管理方式及政府監(jiān)管職能的發(fā)揮等環(huán)節(jié)上還是存在著不少問題。當(dāng)務(wù)之急，就是以廣大農(nóng)村百姓的利益為出發(fā)點，以最大限度的發(fā)揮國家公共資源的效用為目標(biāo)，從實際出發(fā)，尋求一條適合我國國情的項目治理之道。本文在結(jié)合泉州市Ｙ鎮(zhèn)＂項目下鄉(xiāng)＂具體實踐的基礎(chǔ)上，從公共管理學(xué)理論出發(fā)，得到了以下幾點結(jié)論與建議：

一、推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變

轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心，項目下鄉(xiāng)＂模式下，要求政府要正確處理好同市場、社會么間的關(guān)系，正實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。一方面，要求政府在＂項目下鄉(xiāng)＂治理中要不斷推進(jìn)深入簡政放權(quán)，減少因項目資源爭奪而產(chǎn)生的治理亂象。另一方面，在求政府切實加強(qiáng)監(jiān)管職能的發(fā)揮，落實監(jiān)管責(zé)任，鼓勵社會監(jiān)督，到＂管＂＂放＂結(jié)合。同時，面對廣大的農(nóng)村發(fā)展區(qū)域，，還要求政府要強(qiáng)化公共服務(wù)職能，加大農(nóng)村公兵投資力度，積極進(jìn)行引導(dǎo)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

二、加強(qiáng)＂項目下鄉(xiāng)＂的過程管理

當(dāng)前，我國＂項目下鄉(xiāng)＂的建設(shè)管理過程中，還存在著諸多不規(guī)范行為，這些行為產(chǎn)生的漏洞也直接給了違法分子可乘之機(jī)，嚴(yán)重阻礙我國項目治理的發(fā)展進(jìn)程。＂項目下鄉(xiāng)＂的過程管理歸根結(jié)底是一個以實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，發(fā)揮公共資源最大效益為目的市場管理過程。但是往往因為政府缺乏效率績效管理理念，秉持無本管理的態(tài)度才會造成項目治理問題的出現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)（略）