【摘要】：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度旨在保障社會(huì)成員在年老時(shí)獲得相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ),為其生活提供必要的經(jīng)濟(jì)支持。社會(huì)生育及撫養(yǎng)結(jié)構(gòu)的改變、人口老齡化的加劇以及通貨膨脹的出現(xiàn),深刻的影響著我國(guó)社會(huì)公共資源的分配格局,使得我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行面臨著前所未有的巨大壓力。作為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的物質(zhì)基礎(chǔ)與載體,如何實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全性、流動(dòng)性與收益性成為亟待解決的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及法律問題。近年來,社會(huì)保險(xiǎn)作為我國(guó)社會(huì)保障體系的重要支柱,一直處于制度完善與改革的前沿。在黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要“加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理和監(jiān)督,推進(jìn)基金市場(chǎng)化、多元化投資運(yùn)營(yíng)”的背景下,國(guó)務(wù)院于2015年8月出臺(tái)了《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱“《投資管理辦法》”),用以規(guī)范基本養(yǎng)老金的市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng),也為實(shí)現(xiàn)十八屆五中全會(huì)所提出的“建立更可持續(xù)的社會(huì)保障制度,實(shí)施全民參保計(jì)劃”以及十九大報(bào)告中提出的“構(gòu)建養(yǎng)老政策體系并加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”提供了制度基礎(chǔ)。正如大多數(shù)國(guó)家的養(yǎng)老金投資實(shí)踐一樣,我國(guó)基本養(yǎng)老金的市場(chǎng)化投資也選擇了以信托制度為基礎(chǔ)而展開。將基本養(yǎng)老金的市場(chǎng)化投資與信托相結(jié)合,既有其必要性,也有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。在信托投資的語境下,能否有效規(guī)制和分散基本養(yǎng)老金市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)中的投資與操作風(fēng)險(xiǎn),是我國(guó)基本養(yǎng)老金獲準(zhǔn)入市后迫切需要解決的問題,而健全的投資法律規(guī)范則是規(guī)制養(yǎng)老金市場(chǎng)化運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金投資紅利的關(guān)鍵。要建立完善的基本養(yǎng)老金信托投資法律制度,首先需要對(duì)我國(guó)基本養(yǎng)老金信托投資法律關(guān)系予以解構(gòu),只有厘清我國(guó)基本養(yǎng)老金信托投資的主體結(jié)構(gòu),才能以此為基礎(chǔ)構(gòu)建并完善我國(guó)基本養(yǎng)老金信托投資法律規(guī)范。以《投資管理辦法》為文本,我國(guó)基本養(yǎng)老金信托所涉及的法律主體可以分為兩類,一類由《投資管理辦法》明確規(guī)定,例如委托人、受托機(jī)構(gòu)、投資管理機(jī)構(gòu)及托管機(jī)構(gòu),這些主體均為法律規(guī)范下的顯性主體;在此之外,還存在著一類隱性主體:基本養(yǎng)老金所有權(quán)人與信托受益人�；鹚袡�(quán)人與受益人作為隱性主體,是相對(duì)于《投資管理辦法》規(guī)定下的顯性主體結(jié)構(gòu)而言的,基金所有權(quán)人與受益人是信托投資法律關(guān)系中重要且不可或缺的主體,但在《投資管理辦法》中卻并未被提及和規(guī)范,因而從此意義上講是隱性存在的法律主體。這兩類主體共同構(gòu)成了我國(guó)基本養(yǎng)老金信托投資的兩層法律關(guān)系,第一層法律關(guān)系是由基本養(yǎng)老金所有權(quán)人即參保人,與基本養(yǎng)老金信托委托人即政府形成的社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系;第二層法律關(guān)系則是由基本養(yǎng)老金信托委托人、受托機(jī)構(gòu)、投資管理機(jī)構(gòu)、托管機(jī)構(gòu)以及受益人共同構(gòu)成的信托法律關(guān)系。從性質(zhì)上分析,我國(guó)基本養(yǎng)老金信托兼具公益屬性與私益屬性;而從設(shè)立上看,我國(guó)基本養(yǎng)老金信托乃為依法成立的一類法定信托。自此,我國(guó)基本養(yǎng)老金信托投資法律關(guān)系呈現(xiàn)出一種復(fù)合性特征,而其根源則在于我國(guó)基本養(yǎng)老金信托投資法律關(guān)系所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的多維度性。在基本養(yǎng)老金信托投資的復(fù)合性法律關(guān)系下,基本養(yǎng)老金信托主體的權(quán)義結(jié)構(gòu)也表現(xiàn)出四個(gè)方面的特殊性:受益人之不特定性與權(quán)益保障的不可轉(zhuǎn)讓性、委托人權(quán)利內(nèi)容及行使的擴(kuò)張性、受托人權(quán)利之干預(yù)及其義務(wù)之嚴(yán)苛性以及監(jiān)督權(quán)的分散性以及權(quán)利內(nèi)容的平衡性要求。我國(guó)基本養(yǎng)老金信托語境下委托人、受托人、受益人及監(jiān)督主體所顯示出的特殊性,進(jìn)一步增加了我國(guó)基本養(yǎng)老金信托投資的主體性風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí),在當(dāng)前的主體結(jié)構(gòu)下,主體間的風(fēng)險(xiǎn)分配與責(zé)任承擔(dān)之間存在著明顯的失衡,反映出基本養(yǎng)老金信托下各主體權(quán)利義務(wù)與責(zé)任配置的失衡。對(duì)于規(guī)制養(yǎng)老金的市場(chǎng)化投資與運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),在國(guó)際實(shí)踐中存在著兩種路徑,一種是以澳大利亞、丹麥、荷蘭等國(guó)為代表的市場(chǎng)的彈性自治路徑;另一種則是以德國(guó)、巴西、墨西哥等國(guó)為代表所采取的法律的剛性規(guī)制路徑。當(dāng)前,受制于我國(guó)金融業(yè)的緩慢發(fā)展以及行政機(jī)構(gòu)單向性權(quán)力極易被濫用的現(xiàn)實(shí),剛性的法律規(guī)制路徑更適合我國(guó)對(duì)現(xiàn)有信托結(jié)構(gòu)下各主體權(quán)利義務(wù)配置上存在的問題進(jìn)行完善,建立符合我國(guó)基本養(yǎng)老金信托投資特點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制需求的投資法律制度。而要對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金信托內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)施以剛性的法律規(guī)制,則需綜合我國(guó)現(xiàn)行《信托法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》以及《投資管理辦法》下的具體規(guī)則進(jìn)行。目前,我國(guó)在應(yīng)對(duì)基本養(yǎng)老金信托運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)范上的不足主要有四個(gè)方面:受益人定位錯(cuò)誤且利益缺失保護(hù)、對(duì)委托人投資偏好的規(guī)制及歸責(zé)方面的規(guī)定仍留有空白、對(duì)受托人違反信托義務(wù)的行為缺乏事前的控制與保障機(jī)制以及在監(jiān)督體制上過于強(qiáng)調(diào)內(nèi)部監(jiān)督而使外部監(jiān)督缺位。要想有效應(yīng)對(duì)并平衡基本養(yǎng)老金的信托投資風(fēng)險(xiǎn)及分配,須在基本養(yǎng)老金投資法律規(guī)則的建構(gòu)上解決重疊的兩層法律關(guān)系各自產(chǎn)生的制度問題,一是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金信托投資下委托人投資偏好的偏離、不當(dāng)干預(yù)以及所有權(quán)人弱化問題,二是在委托人、受托人和受益人之間的委托代理問題。為此,應(yīng)明確我國(guó)基本養(yǎng)老金信托投資下對(duì)受益人即參保人的利益予以保護(hù)的目標(biāo),并以此為中心分別對(duì)基本養(yǎng)老金信托的委托人法律制度、受托人法律制度及監(jiān)督法律制度予以完善。在集合型基本養(yǎng)老金信托投資結(jié)構(gòu)下,委托人風(fēng)險(xiǎn)主要來源于政府雙重法律主體地位下對(duì)基本養(yǎng)老金信托信托目的的不同設(shè)定。作為信托委托人,政府承擔(dān)著對(duì)參保人這一受益主體的利益維護(hù)責(zé)任,此時(shí)受托人僅以參保人利益最大化為目標(biāo)實(shí)施基本養(yǎng)老金投資;但作為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的公共管理者,政府同時(shí)承擔(dān)著對(duì)公共利益的促進(jìn)責(zé)任,在此目標(biāo)下,基本養(yǎng)老金的投資策略的選擇需要考量更多的社會(huì)性促進(jìn)因素。在現(xiàn)有的法律制度框架下,社會(huì)性投資方式可以有效實(shí)現(xiàn)委托人承擔(dān)的雙重責(zé)任,但卻同時(shí)為政府基于自身投資偏好而追求地方利益或?qū)ぷ庑袨樘峁┝丝臻g。目前,我國(guó)學(xué)界對(duì)基本養(yǎng)老金的社會(huì)性投資的合理性與必要性仍欠缺深入研究,在制度規(guī)范上,對(duì)社會(huì)投資的法律調(diào)整亦處于滯后狀態(tài),致使我國(guó)基本養(yǎng)老金信托投資面臨著極大的委托人干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)。為此,在我國(guó)當(dāng)前的基本養(yǎng)老金信托法律規(guī)范中應(yīng)首先明確社會(huì)性投資的內(nèi)涵、范圍及其界限,同時(shí)明確參保人的受益人主體地位并完善其受益人權(quán)利體系的構(gòu)建,在基本養(yǎng)老金信托投資的管理中引入更多的社會(huì)參與,并完善委托人的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制,以此實(shí)現(xiàn)對(duì)委托人不當(dāng)干預(yù)基本養(yǎng)老金信托投資風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制。受托機(jī)構(gòu)作為我國(guó)基本養(yǎng)老金信托的受托人,享有與一般信托受托人相同的自由裁量權(quán)�，F(xiàn)有基本養(yǎng)老金信托結(jié)構(gòu)中的投資管理機(jī)構(gòu)與托管機(jī)構(gòu),均是基于受托機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)下的委托授權(quán)而享有了基本養(yǎng)老金信托的受信人地位,享有與受托機(jī)構(gòu)相同程度的受信人權(quán)利并履行受信人義務(wù)。在由受托機(jī)構(gòu)、投資管理機(jī)構(gòu)與托管機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成的基本養(yǎng)老金信托的受信人結(jié)構(gòu)中,三者之間的法律關(guān)系性質(zhì)雖然僅是委托代理,但受托機(jī)構(gòu)僅就投資管理機(jī)構(gòu)與托管機(jī)構(gòu)的選任承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。目前我國(guó)基本養(yǎng)老金信托投資的受信人風(fēng)險(xiǎn)主要集中于受信人的注意義務(wù)與忠實(shí)義務(wù)的履行,以及外部風(fēng)險(xiǎn)損失分擔(dān)機(jī)制的構(gòu)建上。要實(shí)現(xiàn)對(duì)受信人風(fēng)險(xiǎn)的有效法律規(guī)制,則首先需要為受托機(jī)構(gòu)及其代理人責(zé)任承擔(dān)的標(biāo)準(zhǔn)予以細(xì)化,以善良管理人及專家標(biāo)準(zhǔn)確定受信人注意義務(wù)的范圍,增設(shè)受信人自我投資比例的限制并細(xì)化信息披露的內(nèi)涵。與此同時(shí),還應(yīng)健全受信人的資金擔(dān)保機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金機(jī)制及損失補(bǔ)償保險(xiǎn)機(jī)制,保障基本養(yǎng)老金安全性的實(shí)現(xiàn)�；攫B(yǎng)老金信托投資監(jiān)督無論是從監(jiān)督主體還是監(jiān)督對(duì)象上都涉及多方主體間的權(quán)利義務(wù)的協(xié)調(diào),基于養(yǎng)老金的資本屬性以及信托制度的經(jīng)濟(jì)性,我國(guó)基本養(yǎng)老金信托監(jiān)督兼具了市場(chǎng)性與專業(yè)性的特征。為兼顧基本養(yǎng)老金信托內(nèi)含的公益性與私益性,我國(guó)基本養(yǎng)老金信托監(jiān)督模式的選擇宜結(jié)合介入型監(jiān)管與引導(dǎo)型監(jiān)管兩種監(jiān)管模式的特征,采取一種折中的監(jiān)督方式,在監(jiān)督路徑上注重集中監(jiān)管與分散監(jiān)管相結(jié)合、行政監(jiān)管與市場(chǎng)監(jiān)管相結(jié)合。目前在基本養(yǎng)老金信托的行政監(jiān)督與金融監(jiān)管機(jī)制上,各監(jiān)督主體在監(jiān)督權(quán)的行使上均存在局限,而社會(huì)監(jiān)督機(jī)制與監(jiān)察人機(jī)制均缺乏相應(yīng)的規(guī)定以保障兩類監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。基于此,為更好的發(fā)揮我國(guó)基本養(yǎng)老金信托監(jiān)督機(jī)制的作用,在行政監(jiān)督機(jī)制中可以明確審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督主體法律地位,并引入外部審計(jì)機(jī)制,同時(shí)賦予人力資源和社會(huì)保障部對(duì)受托機(jī)構(gòu)以及委托人的監(jiān)督權(quán)。在金融監(jiān)管上,則應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)的自我約束機(jī)制的自律作用。除此之外,可將我國(guó)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制與監(jiān)察人機(jī)制予以整合,明確社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)在我國(guó)基本養(yǎng)老金信托中的監(jiān)察人地位,細(xì)化其權(quán)利范圍,從而社會(huì)成員行使監(jiān)督權(quán)提供程序上的保障。
【學(xué)位授予單位】：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)
【學(xué)位級(jí)別】：博士
【學(xué)位授予年份】：2018
【分類號(hào)】：D922.282

【參考文獻(xiàn)】

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本文編號(hào)：2776092