本文關(guān)鍵詞：中國(guó)通用航空發(fā)展現(xiàn)狀、困境及對(duì)策探析，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

DOI:10.15918/j.jbitss1009-3370.2014.01.005

第16卷第1期2014年2月

JOURNALOF

北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）

學(xué)版）SCIENCESEDITION）北京理OF工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科（SOCIALBEIJINGINSTITUTETECHNOLOGYVol.16No.1

年2月2014Feb.2014

中國(guó)通用航空發(fā)展現(xiàn)狀、困境及對(duì)策探析

董念清

（中國(guó)民航管理干部學(xué)院

摘

航空法研究中心，，北京100102）

要：中國(guó)的通用航空剛剛起步，難以適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，難以為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型提供應(yīng)有的支撐。如何

促進(jìn)通用航空的發(fā)展是值得研究的重大課題�？沼驘o(wú)法有效使用、通用機(jī)場(chǎng)嚴(yán)重不足以及飛行員嚴(yán)重短缺成為阻礙中國(guó)通用航空發(fā)展的最主要的三大障礙。發(fā)展通用航空，首先必須解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，真正認(rèn)識(shí)到通用航空對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要作用。其次是改革空域使用和機(jī)場(chǎng)建設(shè)等方面的審批制。以國(guó)家立法明確空域的性質(zhì)、管理與使用，按機(jī)場(chǎng)類別制定機(jī)場(chǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和審批程序，加大政府對(duì)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)的扶持力度，通過(guò)市場(chǎng)化方式解決專業(yè)技術(shù)人員短缺的問(wèn)題。關(guān)鍵詞：通用航空；空域使用；中圖分類號(hào)：DF934

機(jī)場(chǎng)建設(shè)；人才培養(yǎng)

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3370（2014）01-0110-08

通用航空，是指使用民用航空器從事公共航空運(yùn)輸以外的民用航空活動(dòng)，包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、氣象探測(cè)、海洋監(jiān)測(cè)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、教育訓(xùn)練、文化體育等方面的飛行活動(dòng)①。近年來(lái)，中國(guó)通用航空快速發(fā)展，飛行總量年均增長(zhǎng)達(dá)10%以上，行業(yè)規(guī)模日益擴(kuò)大，應(yīng)用領(lǐng)域不斷拓展，飛行種類日益增多，飛行需求漸趨旺盛。隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展和城鄉(xiāng)居民生活水平的不斷提高，預(yù)計(jì)今后10年間中國(guó)通用航空年均增長(zhǎng)將達(dá)到15%以上[1]。雖然通用航空在中國(guó)有了較大發(fā)展，但與中國(guó)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)不適應(yīng)，不能滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不能滿足中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求。因此，在中國(guó)運(yùn)輸航空已經(jīng)具有相當(dāng)基礎(chǔ)、形成一定規(guī)模的情況下，如何促進(jìn)通用航空的發(fā)展，使運(yùn)輸航空和通用航空“兩翼齊飛”，不僅對(duì)于建設(shè)民航強(qiáng)國(guó)具有重要意義，更為重要的是，對(duì)于促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)很有必要。

效益是反映一個(gè)國(guó)家通用航空發(fā)展基本情況的六大指標(biāo)。從作業(yè)時(shí)間來(lái)看，2012年，全行業(yè)完成通用航空生產(chǎn)作業(yè)飛行51.7萬(wàn)小時(shí)，比2011年增長(zhǎng)

2.8%。其中，工業(yè)航空作業(yè)完成7.71萬(wàn)小時(shí)，比2010年增長(zhǎng)36%；農(nóng)林業(yè)航空作業(yè)完成3.19萬(wàn)小

時(shí)，其他通用航空作業(yè)完成40.81萬(wàn)小時(shí)。從通用航空企業(yè)數(shù)量來(lái)看，截至2012年底，獲得通用航空經(jīng)營(yíng)許可證的通用企業(yè)有146家，其中，華北地區(qū)41家，中南地區(qū)27家，華東地區(qū)29家，東北地區(qū)16家，西南地區(qū)16家，西北地區(qū)11家，新疆地區(qū)6家。從機(jī)隊(duì)規(guī)模來(lái)看，2012年底，通用航空企業(yè)適航在冊(cè)航空器總數(shù)達(dá)到1320架，其中教學(xué)訓(xùn)練用飛機(jī)328架[2]。

實(shí)際上，從上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還很難真正了解中國(guó)通用航空發(fā)展的現(xiàn)狀。筆者認(rèn)為，考察一個(gè)國(guó)家通用航空發(fā)展和發(fā)達(dá)的程度，有以下4個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是航空運(yùn)輸?shù)耐ㄟ_(dá)能力；二是搶險(xiǎn)救災(zāi)與事故救援的能力和水平；三是工業(yè)航空作業(yè)和農(nóng)林作業(yè)能力和水平；四是公務(wù)航空和居民私人飛行狀況。在中國(guó)，目前的航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)初具規(guī)模，但運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的連接能力、覆蓋范圍有限，從而通達(dá)能力也非常有限。目前航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)只連接了全國(guó)主要大中城市，尚沒(méi)有覆蓋小城市及廣大農(nóng)村②。航空客貨運(yùn)輸主要集

一、中國(guó)通用航空發(fā)展現(xiàn)狀

中國(guó)通用航空整體上保持了持續(xù)、快速的發(fā)展態(tài)勢(shì)。通用航空企業(yè)數(shù)量、年飛行（作業(yè)）小時(shí)、通用航空機(jī)隊(duì)規(guī)模、通用機(jī)場(chǎng)數(shù)量、從業(yè)人員、社會(huì)經(jīng)濟(jì)

收稿日期：2013-12-13

作者簡(jiǎn)介：董念清（1969—），男，教授，博士，E-mail：dnq800@hotmail.com

①見(jiàn)《中華人民共和國(guó)民用航空法》第145條�！锻ㄓ煤娇诊w行管制條例》第3條對(duì)通用航空也做了界定，與《中華人民共和國(guó)民用航空法》第145條的規(guī)定基本一致。

②2011年9月15日，中國(guó)飛龍通用航空公司開始使用15座的運(yùn)-12飛機(jī)，以根河林業(yè)機(jī)場(chǎng)改建的通用機(jī)場(chǎng)為起降基地，在根河—海拉爾、根河—滿洲里航線上開展通用航空短途運(yùn)輸試點(diǎn)（包機(jī)飛行任務(wù)）。該項(xiàng)目的正式運(yùn)營(yíng)，標(biāo)志著由通用航空企業(yè)使用通用航空器，在通用機(jī)場(chǎng)間或通用機(jī)場(chǎng)與支線機(jī)場(chǎng)間開展的通用航空短途運(yùn)輸模式在中國(guó)得到正式應(yīng)用。見(jiàn)靳軍號(hào).把握戰(zhàn)略機(jī)遇，大力發(fā)展通用航空.載中國(guó)航空《），。

2014年第1期

董念清：中國(guó)通用航空發(fā)展現(xiàn)狀、困境及對(duì)策探析

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中在東部地區(qū)①，通用航空更是如此，上述通航企業(yè)的分布范圍就是明證，146家通航企業(yè)中，東部地區(qū)占大頭，西部地區(qū)（西北地區(qū)加新疆地區(qū)）還不到20家。

從搶險(xiǎn)救災(zāi)與事故救援的能力和水平來(lái)看，通用航空發(fā)揮了其他運(yùn)輸方式不可替代的作用，2008年“汶川”抗震救災(zāi)充分顯示了通用航空的重要性。在陸路交通中斷的情況下，只能依靠直升機(jī)第一時(shí)間轉(zhuǎn)運(yùn)傷員、運(yùn)送物資②，直升機(jī)把通用航空的機(jī)動(dòng)靈活、快速高效的特點(diǎn)體現(xiàn)的淋漓盡致，被外界稱為汶川大地震死亡線上的“天使戰(zhàn)機(jī)”。在此次地震中，直升機(jī)和其他通用飛機(jī)是最給力的交通工具，突破地理?xiàng)l件的限制，起到了快速救援的目的。但是，“汶川”地震同樣暴露了中國(guó)通用航空的孱弱，中國(guó)通用航空技術(shù)裝備落后，通用航空器種類數(shù)量少，作業(yè)能力還有待進(jìn)一步提升。

從工業(yè)航空作業(yè)和農(nóng)林作業(yè)能力和水平看，中國(guó)通用航空發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)林作業(yè)和工業(yè)作業(yè)發(fā)展較早，但2012年二者年作業(yè)小時(shí)之和不到11萬(wàn)小時(shí)，可見(jiàn)其發(fā)展之緩慢，也說(shuō)明應(yīng)用領(lǐng)域不廣。

從公務(wù)航空和居民私人飛行狀況來(lái)，目前有以公務(wù)飛行和公務(wù)機(jī)代管為主營(yíng)業(yè)務(wù)的通用航空企業(yè)19家，還有近50家正在籌建。2012年底公務(wù)機(jī)的機(jī)隊(duì)規(guī)模為166架，預(yù)計(jì)2013年將超過(guò)200架，機(jī)隊(duì)中絕大部分為各型噴氣式公務(wù)機(jī)。

總之，中國(guó)通用航空長(zhǎng)期以來(lái)為支持工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)和預(yù)防、抵御各種自然災(zāi)害做出了重要貢獻(xiàn)，社會(huì)效益比較顯著，但經(jīng)濟(jì)效益并不明顯。就發(fā)展?fàn)顩r而言，可以概括為三點(diǎn)：第一，起步晚；第二，發(fā)展緩慢；第三，規(guī)模小。一句話，中國(guó)的通用航空剛剛起步。這種現(xiàn)狀，難以適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，難以為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型提供應(yīng)有的支撐。

比較而言，在通用航空最為發(fā)達(dá)的美國(guó)，通用航空為美國(guó)政府和公眾提供了緊急醫(yī)療飛行、重要的航空?qǐng)?zhí)法服務(wù)（如海關(guān)和邊境保護(hù)、森林服務(wù)等）、搶險(xiǎn)救災(zāi)和搜救、飛行訓(xùn)練等服務(wù)，也提供了大量包機(jī)客運(yùn)服務(wù)、公務(wù)飛行服務(wù)、自駕商務(wù)飛行、航空貨運(yùn)服務(wù)，為偏遠(yuǎn)地區(qū)的居民出行提供了極大便利，其提供的航空服務(wù)中，很多是商業(yè)服務(wù)機(jī)場(chǎng)無(wú)法有效提供的。同時(shí)，通用航空也為美國(guó)社會(huì)的發(fā)展做出了巨大經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)，2009年通用航空為美國(guó)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)了388億美元的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，如果把航空制造業(yè)和游客支出計(jì)算在內(nèi)，通用航空對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)是765億美元[31]④。正是由于通用航空的發(fā)展，帶動(dòng)了美國(guó)航空工業(yè)的發(fā)展。

如果對(duì)中美通用航空的發(fā)展?fàn)顩r從上述6個(gè)方面做一統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的比較（表1），就會(huì)發(fā)現(xiàn)中美通用航空差距甚大。中國(guó)通用機(jī)場(chǎng)是美國(guó)的1/10，機(jī)隊(duì)規(guī)模、飛行人員、年飛行小時(shí)等根本不在一個(gè)檔次。但反過(guò)來(lái)看，差距就是潛力。通用航空的發(fā)展是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必然要求通用航空發(fā)展。近年，無(wú)論是地方政府，還是企業(yè)個(gè)人，對(duì)發(fā)展通用航空的積極性很高。作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，作為一個(gè)旅游大國(guó)，作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的國(guó)家，中國(guó)的通用航空市場(chǎng)隨著政策法規(guī)與資本兩個(gè)向度上的解凍將會(huì)有突出的表現(xiàn)。中國(guó)的通用航空還有巨大的發(fā)展空間和前景，達(dá)到美國(guó)的發(fā)展程度只是時(shí)間問(wèn)題。

2012年

國(guó)內(nèi)的公務(wù)機(jī)企業(yè)飛行約2.7萬(wàn)小時(shí)，比2011年增長(zhǎng)28%③。雖然公務(wù)航空近年來(lái)的增長(zhǎng)速度明顯超過(guò)了通用航空的總體增速，但區(qū)區(qū)19家通用航空企業(yè)、100多架的飛機(jī)以及年飛行小時(shí)不到3萬(wàn)這三組數(shù)字，已把中國(guó)公務(wù)航空的發(fā)展?fàn)顩r體現(xiàn)的清清楚楚。當(dāng)然，還有極少數(shù)的私人飛行，但限于各方面條件的限制，都“無(wú)力回天”，被外界稱之為“黑飛”。

①20世紀(jì)30年代，中國(guó)地理學(xué)家胡煥庸畫了一條線，一直被國(guó)內(nèi)外人口學(xué)者和地理學(xué)者所引用，稱為“胡煥庸線”。這條線從黑龍江的黑河到云南的騰沖，大致是條45度的傾斜線。當(dāng)時(shí)，這條線東南方占36%的國(guó)土居住著全國(guó)96%的人口，所以他斷定這條線的東南方是最適合人居的。中國(guó)目前的航空運(yùn)輸基本也是這樣�！昂鸁ㄓ咕�”的東南方航空運(yùn)輸最發(fā)達(dá)，運(yùn)輸量最大。但即便是東南方，也只是在大中城市，小城市也享受不到航空服務(wù)。中國(guó)民航局《2012年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的相關(guān)統(tǒng)計(jì)也說(shuō)明了這一點(diǎn)，見(jiàn)其第3頁(yè)、第4頁(yè)機(jī)場(chǎng)業(yè)務(wù)量數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。

②統(tǒng)計(jì)顯示，此次全軍及民航系統(tǒng)出動(dòng)抗震救災(zāi)的直升機(jī)達(dá)99架。根據(jù)民用直升機(jī)抗震救災(zāi)飛行指揮部的統(tǒng)計(jì)，至2008年6月1日，30架民用直升機(jī)共執(zhí)行飛行救援任務(wù)608架次，運(yùn)入各類救災(zāi)物資152.6噸，救援人員405人；從災(zāi)區(qū)接運(yùn)出傷員和災(zāi)民1511人。此外，在唐家山堰塞湖的治理工作中，米-26直升機(jī)起到了突出的作用，共執(zhí)行33次任務(wù)，運(yùn)送多臺(tái)大型機(jī)械和物資，共計(jì)481噸。見(jiàn)鳳凰網(wǎng)（http：//news.

ifeng.com/mainland/200806/0603_17_576637.shtml），2013年10月3日訪問(wèn)。

③數(shù)據(jù)來(lái)源：2013年9月11日在北京舉辦的“2013中美航空研討會(huì)”上中國(guó)民航局運(yùn)輸司領(lǐng)導(dǎo)講話。

④FederalAviationAdministration.ReporttoCongressNationalPlanofIntegratedAirportSystems（NPIAS）2013—2017，p7.http：//www.，2013年月15。

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表1

中美通用航空發(fā)展對(duì)照表①

北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2014年2月

如何劃設(shè)空域，空域在軍民航之間如何使用沒(méi)有明

美國(guó)—

類別

通航企業(yè)/家機(jī)隊(duì)規(guī)模/架通用機(jī)場(chǎng)/個(gè)專業(yè)技術(shù)人員/人飛行小時(shí)/萬(wàn)小時(shí)提供就業(yè)機(jī)會(huì)/萬(wàn)個(gè)

中國(guó)

文規(guī)定，但是卻明確規(guī)定“所有飛行必須預(yù)先提出

輥輰

申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后方可實(shí)施”訛�！锻ㄓ煤娇诊w行管制條

174（500）

1392（300）③286（43）④

5000（包括飛行、機(jī)務(wù)、

簽派）

②

2225202563⑤

38萬(wàn)⑥2480⑧

130⑨

例》對(duì)通用航空飛行活動(dòng)的要求與《飛行基本規(guī)則》如出一轍：“從事通用航空飛行活動(dòng)的單位、個(gè)人使用機(jī)場(chǎng)飛行空域、航路、航線，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向飛行管制部門提出申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后方可實(shí)施。”“從事通用航空飛行活動(dòng)的單位、個(gè)人實(shí)施飛行前，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)仫w行管制部門提出飛行計(jì)劃申請(qǐng)，按照

輥輱

批準(zhǔn)權(quán)限，經(jīng)批準(zhǔn)后方可實(shí)施”訛。

55⑦

—

二、中國(guó)通用航空發(fā)展困境分析

中國(guó)通用航空發(fā)展緩慢、力量弱小，有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素，更有政策法律因素。有關(guān)的政策法規(guī)限制了通用航空的發(fā)展，束縛了通用航空騰飛的翅膀。

（一）困境之一———空域無(wú)法有效使用通用航空的發(fā)展，與運(yùn)輸航空一樣，首先需要一定的空域。在空域的使用上，中國(guó)對(duì)通用航空活動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格的審批制度。有一形象的比喻是，“離地三尺就要打報(bào)告”。說(shuō)明中國(guó)對(duì)通用航空活動(dòng)審批很嚴(yán)�，F(xiàn)行《民用航空法》《飛行基本規(guī)則》《通用航空飛行管制條例》的規(guī)定充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。《民用航空法》對(duì)空域管理明確提出了兩大基本原則：第一，國(guó)家對(duì)空域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理。第二，空域的劃分，應(yīng)當(dāng)兼顧民用航空和國(guó)防安全的需要以及公眾的利益，使空域得到合理、充分、有效的利用⑩。《民用航空法》的規(guī)定有其積極意義：一是明確了空域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理，二是明確了空域使用的“六字方針”———合理、充分、有效。但是，對(duì)于空域的具體管理辦法，《民用航空法》未做規(guī)定，而是授權(quán)國(guó)務(wù)院、中央軍委制定。后者所制定的《飛行基本規(guī)則》，在空

輥輯

域的管理上重復(fù)了《民用航空法》的規(guī)定訛，但對(duì)于

實(shí)際上，2003年頒布實(shí)施《通用航空飛行管制條例》后，已經(jīng)簡(jiǎn)化了使用手續(xù)和審批過(guò)程，將原本起飛前的“一事一報(bào)”，改為“一次申請(qǐng)劃設(shè)的臨時(shí)空域，可以長(zhǎng)期使用”，最長(zhǎng)時(shí)間可達(dá)一年；并將申請(qǐng)時(shí)間的要求，由過(guò)去的“提前一周”，縮短到“執(zhí)行飛行任務(wù)的前一天”。然而，《通用航空飛行管制條例》雖然改變了“一事一報(bào)”的制度，但事實(shí)上如果要申請(qǐng)不同的臨時(shí)空域，仍必須一次次經(jīng)過(guò)審批。審批的時(shí)間也很長(zhǎng)，要么兩天，要么一周，這對(duì)可能第二天就有業(yè)務(wù)的通用航空來(lái)說(shuō)，根本不可行。

審批程序復(fù)雜，涉及單位、層級(jí)過(guò)多，是通用航空活動(dòng)主體持續(xù)多年反映的問(wèn)題。嚴(yán)格的審批程序，造成了兩方面的后果：一是使通用航空便捷、快速的特點(diǎn)喪失殆盡，根本無(wú)法發(fā)揮；二是嚴(yán)重打擊了通用航空市場(chǎng)活動(dòng)主體的積極性。

（二）困境之二———通用機(jī)場(chǎng)嚴(yán)重不足

通用機(jī)場(chǎng)是指為從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行，以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、氣象探測(cè)、海洋監(jiān)測(cè)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、教育訓(xùn)練、文化體育等飛行

輥輲

活動(dòng)的民用航空器提供起飛、降落等服務(wù)的機(jī)場(chǎng)訛。

①表1中的中國(guó)通用航空統(tǒng)計(jì)數(shù)字截至2012年年底。

②表1中的中國(guó)通用航空的有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，來(lái)自2013年9月在北京舉行的“中美航空研討會(huì)”上中國(guó)民航局公布的最新數(shù)字。通航企業(yè)欄括弧中的數(shù)字是正在籌建的通用航空公司。根據(jù)中國(guó)民用航空局2013年5月發(fā)布的《2012年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2012年年底，全國(guó)通航企業(yè)有146家，通用航空企業(yè)適航在冊(cè)航空器總數(shù)1320架，其中教學(xué)訓(xùn)練用飛機(jī)328架。

③1392架航空器中，直升機(jī)超過(guò)了300架。

④43表示在286家通用機(jī)場(chǎng)中，持有民用機(jī)場(chǎng)使用許可證的通用航空機(jī)場(chǎng)數(shù)。

⑤美國(guó)有19786個(gè)“著陸設(shè)施”（landingfacilities），其中商業(yè)機(jī)場(chǎng)數(shù)是13451，直升機(jī)機(jī)場(chǎng)數(shù)是5658，水上飛機(jī)基地?cái)?shù)是498，滑翔機(jī)機(jī)場(chǎng)35，氣球起降場(chǎng)13，超輕型飛機(jī)機(jī)場(chǎng)131。在這19786個(gè)機(jī)場(chǎng)中，只有5171個(gè)是對(duì)社會(huì)開放的，公用的，剩下14615是私用機(jī)場(chǎng)。如果加上非主要商業(yè)機(jī)場(chǎng)和備用機(jī)場(chǎng)，通用機(jī)場(chǎng)有2952個(gè)。見(jiàn)FederalAviationAdministration.ReporttoCongressNationalPlanofIntegrated

AirportSystems（NPIAS）2013—2017。http：//www.faa.gov/airports/planning_capacity/npias/reports，2013年9月15日訪問(wèn)。

⑥僅指通用航空飛行員，不包括機(jī)務(wù)、簽派人員。

⑦2012年的飛行總量。

⑧見(jiàn)民航華北地區(qū)管理局：《美國(guó)通用航空考察報(bào)告》，第2頁(yè)，2013年2月。⑨見(jiàn)民航華北地區(qū)管理局：《美國(guó)通用航空考察報(bào)告》，第2頁(yè)，2013年2月。⑩見(jiàn)《民用航空法》第70條、第71條。

輥見(jiàn)《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》第11條。訛輯

輥見(jiàn)《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》第35條。訛輰

輥見(jiàn)《通用航空飛行管制條例》第6條、第12條。訛輱

見(jiàn)》條第。

2014年第1期

董念清：中國(guó)通用航空發(fā)展現(xiàn)狀、困境及對(duì)策探析

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對(duì)于通用航空活動(dòng)，一方面需要廣闊的天空，另一方面還需要廣袤的大地，但中國(guó)空域的嚴(yán)格審批使得通用航空活動(dòng)“上天無(wú)路”，而通用機(jī)場(chǎng)的短少則使通用航空飛機(jī)“無(wú)地可落”。前已述及，中國(guó)通用航空機(jī)場(chǎng)及臨時(shí)起降點(diǎn)只有286個(gè)。造成通用機(jī)場(chǎng)短缺的原因較多，但有兩個(gè)原因是不可回避的：一是機(jī)場(chǎng)建設(shè)上的嚴(yán)格審批制，二是對(duì)于通用機(jī)場(chǎng)“享受”了運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)①的“待遇”。在通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)上，實(shí)行與運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)一樣的審批程序。首先要符合依法制定的民用機(jī)場(chǎng)布局和建設(shè)規(guī)劃和民用機(jī)場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，其次要報(bào)經(jīng)有關(guān)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)②。在通用機(jī)場(chǎng)工程的規(guī)劃與建設(shè)上，參照運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的規(guī)定③。嚴(yán)格的審批程序，使得通用機(jī)場(chǎng)的報(bào)批建設(shè)相當(dāng)困難，建設(shè)上沒(méi)有對(duì)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)和通用機(jī)場(chǎng)加以區(qū)分�！氨M管通用航空機(jī)場(chǎng)的建設(shè)成本低、投入小、工期短，但長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)通用航空機(jī)場(chǎng)的建設(shè)審批程序等同于航空運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)，審批層級(jí)過(guò)高、周期過(guò)長(zhǎng)，嚴(yán)重影響到地方、社會(huì)修建通用航空機(jī)場(chǎng)的積極性。”④通用機(jī)場(chǎng)的不足，使得距離機(jī)場(chǎng)較遠(yuǎn)的地區(qū)無(wú)法享受航空服務(wù)，通用航空機(jī)場(chǎng)之間、通用機(jī)場(chǎng)與運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)之間均無(wú)法形成網(wǎng)絡(luò)，限制了通用航空交通運(yùn)輸功能的發(fā)揮。

（三）困境之三———專業(yè)技術(shù)人員（飛行員）嚴(yán)重短缺

專業(yè)技術(shù)人員短缺，運(yùn)輸航空和通用航空均存在這一問(wèn)題。飛機(jī)可以向國(guó)外購(gòu)買，但是發(fā)展航空運(yùn)輸?shù)幕疽亍獙I(yè)技術(shù)人員卻是買不來(lái)的，并且由于培養(yǎng)周期長(zhǎng)、費(fèi)用高，短時(shí)間內(nèi)難以解決。以飛行員為例，過(guò)去10年，中國(guó)通用航空擁有的航空器從2003年的559架增加到2012年1320架。根據(jù)預(yù)測(cè)，到2020年，整個(gè)行業(yè)對(duì)飛機(jī)和直升機(jī)的需求總和將超過(guò)10000架，若按照每架飛機(jī)（直升機(jī)）配置2名飛行員估算，則需要20000名飛行員，保守估計(jì)飛行員缺口在15000人以上，然而目前每年經(jīng)過(guò)培訓(xùn)并符合要求的僅在1000人左右⑤。目前中國(guó)通用航空飛行、機(jī)務(wù)、簽派三者之和只有區(qū)區(qū)

者說(shuō)是“無(wú)人可用”。通用航空專業(yè)技術(shù)人員特別是飛行員的短缺已嚴(yán)重影響和制約了通用航空的發(fā)展。

從民航飛行員的成長(zhǎng)路徑來(lái)看，飛行學(xué)員要經(jīng)過(guò)理論學(xué)習(xí)和實(shí)際飛行訓(xùn)練，經(jīng)過(guò)考試，依次取得學(xué)生駕駛員執(zhí)照、私用駕駛員執(zhí)照（業(yè)內(nèi)簡(jiǎn)稱“私照”）、商用駕駛員執(zhí)照（業(yè)內(nèi)簡(jiǎn)稱“商照”）、航線運(yùn)輸駕駛員執(zhí)照。這些不同名稱的執(zhí)照，是飛行員的資格證書，表明飛行員的能力水平，可以駕駛什么類別的航空器，可以從事的航空飛行行為。持有學(xué)生駕駛員執(zhí)照，就不得在載有旅客的航空器上擔(dān)任機(jī)長(zhǎng)，不得在以取酬為目的的載運(yùn)貨物的航空器上擔(dān)任機(jī)長(zhǎng)，不得為獲取酬金擔(dān)任航空器機(jī)長(zhǎng)等；持有私用駕駛員執(zhí)照，可以在不以取酬為目的的非經(jīng)營(yíng)性運(yùn)行的相應(yīng)航空器上擔(dān)任機(jī)長(zhǎng)或者副駕駛，不得在以取酬為目的的經(jīng)營(yíng)性運(yùn)行的航空器上擔(dān)任機(jī)長(zhǎng)或副駕駛等；持有商用駕駛員執(zhí)照，可以在以取酬為目的的經(jīng)營(yíng)性運(yùn)行的航空器上擔(dān)任機(jī)長(zhǎng)或副駕駛，但不得在CCAR-121FS運(yùn)行和相應(yīng)運(yùn)行規(guī)章要求機(jī)長(zhǎng)必須具有航線運(yùn)輸駕駛員執(zhí)照的運(yùn)行中擔(dān)任機(jī)長(zhǎng)，可以為獲取酬金擔(dān)任機(jī)長(zhǎng)或副駕駛等。持有航線運(yùn)輸駕駛員執(zhí)照，可以在從事公共航空運(yùn)輸?shù)暮娇掌魃蠐?dān)任機(jī)長(zhǎng)和副駕駛⑥。從飛行員這一執(zhí)照的取得過(guò)程可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：第一，不同執(zhí)照的飛行員可以從事的飛行行為不同。從最初的學(xué)生駕駛員執(zhí)照到最后的航線運(yùn)輸駕駛員執(zhí)照，越往后，對(duì)飛行員的能力要求越高，考試也越嚴(yán)格，相應(yīng)地，飛行員的權(quán)利也越大，最高可以成為公共航空運(yùn)輸?shù)臋C(jī)長(zhǎng)或副駕駛。第二，飛行員的培養(yǎng)是遞進(jìn)的。飛行員不是一開始就可以取得商照或航線運(yùn)輸駕駛員執(zhí)照，而是從頭開始，從最“底層”干起，不斷積累飛行小時(shí)和飛行經(jīng)驗(yàn)，逐漸取得相應(yīng)的資格。第三，飛行員的培養(yǎng)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。從取得學(xué)生駕駛員執(zhí)照到航線運(yùn)輸駕駛員執(zhí)照，至少需要10年以上的時(shí)間。第四，駕駛員的執(zhí)照表示與公共安全和利益的緊密度。與公共安全和利益的關(guān)系越緊密，對(duì)駕駛員執(zhí)照的要求越高，比

5000人，對(duì)于通用航空的發(fā)展來(lái)說(shuō)是后繼無(wú)人，或

第1款。

①運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)是指為從事旅客、貨物運(yùn)輸?shù)裙埠娇者\(yùn)輸活動(dòng)的民用航空器提供起飛、降落等服務(wù)的機(jī)場(chǎng)。見(jiàn)《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》第84條②見(jiàn)《民用航空法》第56條。

③《用機(jī)場(chǎng)建設(shè)管理規(guī)定》第73條：通用機(jī)場(chǎng)工程的規(guī)劃與建設(shè)參照本規(guī)定執(zhí)行，并由所在民航地區(qū)管理局實(shí)施監(jiān)督管理。

④靳軍號(hào)：《加強(qiáng)行業(yè)管理，保障和規(guī)范中國(guó)通用航空可持續(xù)發(fā)展》，載中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)：《中國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展藍(lán)皮書》（2010），第156頁(yè)。

⑤薛艷雯，毛海峰.中國(guó)航空人才培訓(xùn)市場(chǎng)缺口巨大.見(jiàn)新華網(wǎng)（http：//news.xinhuanet.com/tech/2013-10/19/c_117786270.htm），2013年10月23日訪問(wèn)。

⑥見(jiàn)《民用航空器駕駛員、飛行教員和地面教員合格審定規(guī)則》（中國(guó)民航總局令第115號(hào)，自2003年6月1日起施行，2004年和2006年）第條、條、。

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北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2014年2月

如從事公共航空運(yùn)輸?shù)暮娇展�，其駕駛員起碼也要持有私照和商照，要想成為機(jī)長(zhǎng)，必須在前二者的基礎(chǔ)上再拿到航線運(yùn)輸駕駛員執(zhí)照。

中國(guó)通用航空飛行員短缺，原因有二：一是飛行員培訓(xùn)的壟斷體制。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)只有中國(guó)民航飛行學(xué)院有資格培訓(xùn)飛行員，后來(lái)中國(guó)民航大學(xué)、北京航空航天大學(xué)、南京航空航天大學(xué)等院校加入，這些院校重點(diǎn)是為國(guó)內(nèi)各大商業(yè)航空公司培訓(xùn)飛行員�！懊窈骄謱徟膰�(guó)內(nèi)飛行學(xué)校有7家，每年培養(yǎng)量達(dá)1300名左右；境外飛行學(xué)校有30家，每年培養(yǎng)航空公司外送學(xué)生達(dá)1700名左右�！雹俣疫@3000名飛行員主要是為運(yùn)輸航空培養(yǎng)的。

二是，飛行員培養(yǎng)采用單一的“綁定式定向培養(yǎng)”模式。上述國(guó)內(nèi)外飛行學(xué)�；旧鲜菫閲�(guó)內(nèi)各大航空公司定向培養(yǎng)，學(xué)員畢業(yè)直接到航空公司上班。換言之，通用航空的飛行員根本不在培訓(xùn)計(jì)劃之列。通用航空飛行員大多是未能進(jìn)入航校的人，或是軍轉(zhuǎn)民飛行員。近年隨著通用航空的發(fā)展，才有部分通用航空企業(yè)經(jīng)批準(zhǔn)可以開展飛行員培訓(xùn)②。中國(guó)這一獨(dú)特的培訓(xùn)模式在通用航空未普及時(shí)不會(huì)有明顯弊端，畢竟航校的系統(tǒng)性與專業(yè)性是任何私照、商照培訓(xùn)機(jī)構(gòu)無(wú)法比擬的，但面對(duì)即將急速擴(kuò)張的通用航空領(lǐng)域，這一模式卻令國(guó)內(nèi)專業(yè)人才需求相當(dāng)尷尬，不是沒(méi)有飛行員，而是飛行員不能越界。

其實(shí)，影響或限制通用航空發(fā)展的困境不僅僅是以上3個(gè)方面，但這3個(gè)方面是目前最為突出的，其他諸如通用飛機(jī)制造、通用航空油料供應(yīng)、通用航空領(lǐng)域融資、保險(xiǎn)等都在一定程度上影響著通用航空的發(fā)展。本文限于篇幅，只就當(dāng)前對(duì)通用航空影響最大的上述問(wèn)題予以討論。

人才、創(chuàng)造技術(shù)。通用航空的發(fā)展可以促進(jìn)運(yùn)輸航空的發(fā)展，偏廢任何一方都不可行。同時(shí)，通用航空產(chǎn)業(yè)與航空器制造、運(yùn)營(yíng)、維修息息相關(guān)，通用航空發(fā)展起來(lái)將帶動(dòng)中國(guó)航空制造業(yè)的發(fā)展。第二，對(duì)城鄉(xiāng)均衡一體化發(fā)展的重要性。通用航空一個(gè)重要的作用是將城市和鄉(xiāng)村聯(lián)結(jié)了起來(lái)，尤其是偏遠(yuǎn)、落后地區(qū)，使所有的人均等地享受到航空運(yùn)輸服務(wù)。但是，中國(guó)有960萬(wàn)平方公里的陸地面積，有56個(gè)民族，如果只關(guān)注運(yùn)輸航空的發(fā)展，只在“胡煥庸線”東南方發(fā)展航空運(yùn)輸，這將不利于全面推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)，也不利于保障國(guó)家安全。第三，通用航空對(duì)國(guó)防建設(shè)的重要性。通用航空一旦發(fā)展起來(lái)，為通用航空服務(wù)的機(jī)場(chǎng)、飛行員，以及由此形成的發(fā)達(dá)的航線網(wǎng)，均是國(guó)防的潛在力量。第四，通用航空對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。因此，發(fā)展通用航空的當(dāng)務(wù)之急是解放思想，轉(zhuǎn)變觀念。

此外，要促進(jìn)通用航空發(fā)展，首當(dāng)其沖的是改革空域使用和機(jī)場(chǎng)建設(shè)等方面的審批制�？沼蚴褂蒙系膶徟疲瑤缀鯇⑼ㄓ煤娇铡岸髿ⅰ庇趽u籃之中，而通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)上的審批，則使通用航空活動(dòng)失去了基本的保障。因此，“凡市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)，不再設(shè)定行政審批；凡可采用事后監(jiān)管的不再前置審批。需要審批的，也要嚴(yán)格規(guī)定程序和時(shí)限。”③“把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務(wù)管好，激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng)造活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，把政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上來(lái)。”④

（一）空域資源的使用：以國(guó)家立法明確空域的管理與使用

無(wú)庸置疑，空域限制是影響通用航空發(fā)展的重要因素之一，也是制約民航高速發(fā)展的最大的瓶頸問(wèn)題之一。為此，社會(huì)各界多次提出改革空域管理體制，釋放更多的空域給民航使用�？上驳氖�，有關(guān)政策或政策性文件已經(jīng)對(duì)空域的改革提出了明確的要求和具體規(guī)劃。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出“改革空域管理體制，提高空域資源配置使用效率”�！蛾P(guān)于深化中國(guó)低空空域管理改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《空域改革意見(jiàn)》）則提出了更為具體的意見(jiàn)：“把低

三、中國(guó)通用航空發(fā)展對(duì)策探析

發(fā)展通用航空，首先必須解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，真正認(rèn)識(shí)到通用航空對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要作用。不能把通用航空簡(jiǎn)單理解為農(nóng)林作業(yè)，觀光娛樂(lè)飛行本身，而應(yīng)該看到通用航空活動(dòng)背后的重要性：第一，通用航空對(duì)行業(yè)本身均衡發(fā)展的重要性。通用航空和運(yùn)輸航空是民用航空的“一體兩翼”，應(yīng)該是“兩翼齊飛”。通用航空為運(yùn)輸航空培養(yǎng)

①李家祥局長(zhǎng)在2011年全國(guó)民航航空安全會(huì)議和工作會(huì)議上的講話（內(nèi)部資料），第4頁(yè)，2011年1月印制。

②截至2011年底，具有私用、商用飛行駕駛執(zhí)照培訓(xùn)資質(zhì)的通用航空企業(yè)有47家，其中已開展執(zhí)照培訓(xùn)業(yè)務(wù)的通用航空企業(yè)13家。靳軍號(hào)：《把握戰(zhàn)略機(jī)遇，大力發(fā)展通用航空》，載中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)編《中國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展藍(lán)皮書》（2012），2012年10月印制。

③2013年9月6日李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議聽(tīng)取民間投資政策落實(shí)情況第三方評(píng)估匯報(bào)，見(jiàn)中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)（http：//www.gov.cn/ldhd/2013-09/06/content_2482827.htm），2013年10月6日訪問(wèn)。

④李克強(qiáng)：《最大限度減少審批把該放的權(quán)力放掉》，2013年5月13日在國(guó)務(wù)院召開的動(dòng)員部署國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變工作全國(guó)電視電（：年6。

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