本文關(guān)鍵詞：歐盟碳減排的國(guó)際法規(guī)制——以航空業(yè)為例，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)文摘

《法學(xué)》二0一 一年十二期，一九000字
梁詠
2003年10月13日，歐洲議會(huì)與歐洲理事會(huì)共同發(fā)布2003/87厄C指令，歐盟溫室氣體排放貿(mào)易體制( EU-ETS)正式建立。2008年11月19日，歐洲理事會(huì)第2008/101厄C號(hào)指令修改了2003/87厄C指令，規(guī)定自2012年1月1日起，起降歐盟成員國(guó)任何機(jī)場(chǎng)的所有航班，其在全部航程所排放的二氧化碳總量（簡(jiǎn)稱“碳排放”）都將被納入EU-ETS。2009年8月5日，歐洲理事會(huì)頒布細(xì)則，將全球2000多家航空公司納入減排清單。
依照該碳減排指令的設(shè)計(jì)，歐盟將根據(jù)航空公司2004-2006年碳排放的平均水平，給各條國(guó)際航線設(shè)置一定的碳排放指標(biāo)，指標(biāo)由歐盟成員國(guó)根據(jù)航線經(jīng)營(yíng)者以往的排放水平進(jìn)行發(fā)放或拍賣，其中85%的排放指標(biāo)將免費(fèi)發(fā)放。同時(shí)，各航線經(jīng)營(yíng)者有義務(wù)確定其實(shí)際碳排放的確切數(shù)量。在年底統(tǒng)計(jì)中，如果航空公司實(shí)際碳排放量少于其獲得的排放指標(biāo)，航空公司可以將多余指標(biāo)出售，或者將多余指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)用于下一年的排放。如果航空公司實(shí)際碳排放量超過(guò)其排放指標(biāo)，航空公司就必須從市場(chǎng)上購(gòu)買碳排放指標(biāo)以抵消其超額碳排放。歐盟希望通過(guò)此項(xiàng)指令，激勵(lì)航空公司采取相關(guān)措施，以減少碳排放量。
但是，歐盟航空業(yè)碳減排規(guī)則至少存在如下幾個(gè)方面的法律問(wèn)題。
首先，在國(guó)際航空業(yè)碳減排規(guī)范制定中，歐盟是否是合格的主體？作為專門對(duì)溫室氣體排放設(shè)置法律約束的國(guó)際協(xié)定，，《京都協(xié)議書》僅對(duì)國(guó)內(nèi)航空的減排責(zé)任直接進(jìn)行了規(guī)范，并規(guī)定由國(guó)際民用航空組織負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)際航空的碳減排進(jìn)行規(guī)范。歐洲議會(huì)指出，由于國(guó)際民用航空組織對(duì)碳減排措施方面推進(jìn)不力，在2002年前未能對(duì)國(guó)際航班碳減排采取相關(guān)行動(dòng)，因此，歐盟有權(quán)對(duì)航空業(yè)采取相應(yīng)措施，以減少碳排放。筆者認(rèn)為，即便國(guó)際民用航空組織在碳減排工作中推進(jìn)不力，但是這并不能使歐盟自動(dòng)成為國(guó)際航空業(yè)碳減排的合格主體，更不能成為其采取單方行動(dòng)，并進(jìn)而將歐盟的環(huán)境政策強(qiáng)加于世界其他國(guó)家和地區(qū)的法律依據(jù)。
根據(jù)《芝加哥公約》第1條和第11條的規(guī)定，國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土之上的空域具有完全的主權(quán)，因此，國(guó)家對(duì)航空器在其領(lǐng)土之上的空域中的碳排放自然也有排他性的管轄權(quán)。歐盟碳減排規(guī)則中未對(duì)航班在歐盟境內(nèi)、其他國(guó)家和公海上空的航程加以明確區(qū)分，而對(duì)所有起降歐盟境內(nèi)任何機(jī)場(chǎng)的國(guó)際航班的全程碳排放進(jìn)行規(guī)制，侵犯了其他國(guó)家的排放性管轄權(quán)，同時(shí)也違背了《芝加哥公約》第12條所確立的“在公海上空，有效的規(guī)則應(yīng)為根據(jù)本公約制定的規(guī)則”之基本原則。
另外，根據(jù)《芝加哥公約》第15條的規(guī)定，在機(jī)場(chǎng)費(fèi)用和類似費(fèi)用方面，締約國(guó)對(duì)其他締約國(guó)的航空器所征收的所有稅費(fèi)應(yīng)予公布，并通知國(guó)際民用航空組織。如有其他締約國(guó)提出意見，此項(xiàng)稅費(fèi)應(yīng)由理事會(huì)審查。歐盟將航空業(yè)納入EU-ETS中，如果某航空公司實(shí)際碳排放超過(guò)了歐盟給予的排放指標(biāo)，它必須從市場(chǎng)或通過(guò)拍賣購(gòu)買排放指標(biāo)以抵消其超額碳排放，否則將面臨歐盟的高額罰款乃至被禁飛的風(fēng)險(xiǎn)。在EU-ETS中，碳排放指標(biāo)不僅具有交易價(jià)值，而且其具體價(jià)格還可能因?yàn)槭袌?chǎng)需求的變化發(fā)生浮動(dòng)，這實(shí)際相當(dāng)于對(duì)該航空公司施加了其他費(fèi)用。
根據(jù)目前歐盟碳減排規(guī)則，歐盟成員國(guó)將根據(jù)各航空公司2004-2006年的平均碳排放量，將相當(dāng)比例的排放指標(biāo)免費(fèi)發(fā)放給航空公司，這些免費(fèi)獲得的排放指標(biāo)可以轉(zhuǎn)化為航空公司的成本優(yōu)勢(shì)，航空公司可以將這種成本優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)遞給消費(fèi)者，也可以據(jù)此獲得超額利潤(rùn)。然而，對(duì)于那些正處于起步階段或快速發(fā)展階段的航空公司，可能因?yàn)闅v史碳排放量較小而無(wú)法獲得進(jìn)一步發(fā)展所需的指標(biāo)，進(jìn)而實(shí)質(zhì)性地阻礙它們進(jìn)入歐盟航空服務(wù)市場(chǎng)或擴(kuò)大它們?cè)跉W盟市場(chǎng)的份額。在歐盟目前的碳減排方案中，不區(qū)分航空公司國(guó)籍，要求各航空公司承擔(dān)同樣的責(zé)任，無(wú)疑是讓發(fā)展中國(guó)家的航空公司承擔(dān)了超條約的義務(wù)。
在EU-ETS中未規(guī)定爭(zhēng)端解決機(jī)制，其中也沒(méi)有明確可適用的實(shí)體法。一旦發(fā)生爭(zhēng)議將可能遭遇到法律適用的難題。根據(jù)國(guó)際私法的沖突法規(guī)則，將有可能導(dǎo)致國(guó)內(nèi)法的適用。但是，溫室氣體的減排是一個(gè)全球性的問(wèn)題，用一國(guó)國(guó)內(nèi)法來(lái)間接解決溫室氣體減排乃至氣候變化等具有全球性的問(wèn)題并不可行。況且，爭(zhēng)議發(fā)生后，起訴地點(diǎn)本身就是一個(gè)很復(fù)雜的問(wèn)題。根據(jù)歐盟法的相關(guān)規(guī)定，原告不能直接起訴歐盟，只能先在某個(gè)歐盟成員國(guó)內(nèi)提起訴訟，再由成員國(guó)高等法院轉(zhuǎn)交歐洲法院受理。以中國(guó)為例，國(guó)航、東航和南航：大航空公司在歐盟航線分別南德國(guó)、法國(guó)、荷蘭管理，相關(guān)航空公司或者分別起訴，或者必須首先確定在哪個(gè)歐盟成員國(guó)法院提起訴訟。即便能夠順利在歐洲法院提起訴訟，訴訟過(guò)程不僅可能曠日持久，而且判決結(jié)果和實(shí)際執(zhí)行的不確定因素也相當(dāng)大。
歐盟將航空業(yè)碳減排納入EU-ETS，遭到了美國(guó)、俄羅斯、中國(guó)、印度等國(guó)航空業(yè)的強(qiáng)烈反對(duì)。美國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)和數(shù)家美國(guó)航空公司采取了實(shí)際行動(dòng)，將該指令訴至歐洲法院。雖然目前歐洲法院尚未就該案作出判決，但根據(jù)日前歐洲法院總法律顧問(wèn)朱利安妮，科克特對(duì)該案所發(fā)表的有利于歐盟的咨詢意見，可以基本推斷美國(guó)航空業(yè)通過(guò)歐洲法院訴訟抵制歐盟航空業(yè)碳減排規(guī)則的努力已基本宣告失敗。截至目前，歐盟碳減排規(guī)則反對(duì)方的政治和司法努力結(jié)果均不理想，反對(duì)方如果不愿被動(dòng)全面接受約束，又希冀避免摩擦進(jìn)一步升級(jí)，就必須積極努力，尋求其他解決方案。
歐盟航空業(yè)碳減排規(guī)則同樣涉及了中國(guó)航空業(yè)的重要利益，中國(guó)共有34家航空公司被納入歐盟碳減排清單。相比歐美已經(jīng)高度發(fā)達(dá)的民用航空業(yè)，中國(guó)大陸民用航空業(yè)正處于快速發(fā)展期。在歐盟目前的碳減排規(guī)則設(shè)計(jì)中，在確定航空公司的碳排放指標(biāo)時(shí)，歷史排放數(shù)據(jù)是關(guān)鍵的參考指標(biāo)，這對(duì)正處于快速成長(zhǎng)期的中國(guó)大陸航空業(yè)而言，消極影響更加突出。為了維護(hù)中國(guó)民航業(yè)整體利益乃至國(guó)家的發(fā)展權(quán)，需要轉(zhuǎn)變思路，尋求其他有效途徑以捍衛(wèi)合法權(quán)益，其中訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制可能是解決問(wèn)題的最有效途徑之一。中國(guó)政府不妨從歐盟航空業(yè)碳減排規(guī)則或EU-ETS在WTO框架下的合規(guī)性角度提出相關(guān)訴求，如果航空業(yè)碳減排規(guī)則或EU-ETS本身不符合WTO規(guī)則，就可以要求歐盟修改其相關(guān)規(guī)則。
碳排放指標(biāo)作為對(duì)大氣排放溫室氣體的權(quán)利，其代表的特定使用范同或特定時(shí)間的環(huán)境容量資源權(quán)利的內(nèi)容是具體的，也是可以支配的。盡管碳排放指標(biāo)本身不屬于有形的貨物或商品，難以滿足傳統(tǒng)意義上的“貨物”要求，不應(yīng)屬于《關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定》調(diào)整的范同，但是，隨著國(guó)際貿(mào)易法的發(fā)展，“貨物”概念的外延也在不斷延伸，將其擴(kuò)展適用于碳排放指標(biāo)也未必完全不可行。一方面，一國(guó)可能對(duì)碳排放配額的進(jìn)出口數(shù)量施加限制，而違背《關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定》第11條（普遍取消數(shù)量限制）的規(guī)定；另一方面，一國(guó)可能會(huì)針對(duì)國(guó)家實(shí)施碳排放指標(biāo)的進(jìn)口限制，從而違背《關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定》第11條，也可能違反《關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定》第1條（最惠國(guó)待遇）的規(guī)定。
為了尋求環(huán)境保護(hù)措施在WTO規(guī)則下的合法性，我們應(yīng)主要從《關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定》第20條中尋求正當(dāng)化的依據(jù)�！蛾P(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定》第20條(g)項(xiàng)允許成員方為了保護(hù)可用竭自然資源而采取限制措施，但要求相關(guān)措施應(yīng)符合保護(hù)可用竭的自然資源、與保護(hù)自然資源相關(guān)、能夠限制國(guó)內(nèi)的生產(chǎn)或消費(fèi)以及符合《關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定》第20條引言的規(guī)定等四項(xiàng)要求。具體到歐盟碳減排規(guī)則引發(fā)的爭(zhēng)議中，歐盟航空業(yè)碳減排規(guī)則可能受到兩方面的質(zhì)疑：第一，歐盟在決定采取相關(guān)措施前，是否曾試圖通過(guò)談判與受影響成員方達(dá)成解決方案？第二，相關(guān)措施是否具有歧視性？從目前的證據(jù)看，歐盟碳減排規(guī)則中不區(qū)分航空公司國(guó)籍，從表面上看并不具有歧視性；要證明其實(shí)質(zhì)上存在歧視，則需要從計(jì)算方法（如歷史排放量）等具體方面進(jìn)行深入分析研究。
要將航空業(yè)碳減排規(guī)則EU-ETS納入WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制予以解決，其中的困難頗多。應(yīng)對(duì)歐盟航空業(yè)碳減排規(guī)則，我們還應(yīng)充分關(guān)注綜合運(yùn)用其他爭(zhēng)端解決方式的作用，譬如將中國(guó)政府采購(gòu)空客飛機(jī)等問(wèn)題與碳減排規(guī)則“一攬子”與歐盟進(jìn)行談判。
歐盟航空業(yè)碳減排規(guī)則引發(fā)各方的高度關(guān)注和激烈交鋒，再次印證了貿(mào)易與環(huán)境之間的復(fù)雜關(guān)系。將貿(mào)易自由化與可持續(xù)發(fā)展和保護(hù)環(huán)境掛鉤是WTO對(duì)國(guó)際貿(mào)易法做出的重大發(fā)展和貢獻(xiàn)，也反映了國(guó)際社會(huì)未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。在當(dāng)今世界，期望完全解決貿(mào)易自由化與環(huán)境保護(hù)之間的沖突并不現(xiàn)實(shí)，因?yàn)樗鼈冎g的互相接納和兼容將是一個(gè)持續(xù)進(jìn)行的過(guò)程，所以對(duì)該趨勢(shì)進(jìn)行持續(xù)研究是今后我們工作和努力的方向。
（作者單位：復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院，原題《歐盟碳減排的國(guó)際法規(guī)制——以航空業(yè)為例》，劉鵬摘）

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