【摘要】：開始于20世紀(jì)50年的績效評價是公眾對政府公共支出效益低下的不滿而出現(xiàn)的。對公共支出進行績效評價不但有利于政府部門明確目標(biāo),而且能激發(fā)公務(wù)人員的工作動力、潛力、活力、責(zé)任感、緊迫感,改善項目的規(guī)劃和預(yù)算,推動政府職能的轉(zhuǎn)變與重新定位,提高政府公共支出的效率、效益和效果,充分發(fā)揮公共資源效能,增強社會對公共支出的監(jiān)督和了解,改進政府形象。 2008年,為抵御國際金融危機的影響,國家和各省、市、自治區(qū)相繼出臺大規(guī)模的投資計劃,公共基礎(chǔ)設(shè)施成為大部分投資方案的重點。隨著這些投資方案的逐步落實,對這些投資的必要性、效益、效果、社會效應(yīng)和對生態(tài)環(huán)境造成的影響也越來越受到社會公眾的關(guān)注和質(zhì)疑。因此,這些投資是否值得、如何評價這些支出的成果成為一個焦點。 為解決公共支出面臨的效率問題和服務(wù)質(zhì)量問題,20世紀(jì)90年代,我國理論界開始逐步引入公共支出績效評價理論。進入21世紀(jì),隨著改革開放的深化和市場經(jīng)濟觀念的深入,公眾要求增強公共支出透明度和提高公共支出績效的呼聲不斷提高,公共支出績效評價在政府部門真正受到重視,在部分領(lǐng)域和地區(qū)開始了探索和試點,并逐步在全國推廣。 但由于政府管理上的粗放性和傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟管理體制的影響,政府支出管理本身具有復(fù)雜性和多樣性,加上績效評價工具本身的技術(shù)缺陷和有效的實踐探索不足,造成我國目前整體的績效評價仍處于起步階段,還存在諸多的制度和政策缺失,缺乏實質(zhì)性突破,評價內(nèi)容不完整、評價標(biāo)準(zhǔn)不準(zhǔn)確、評價結(jié)果不科學(xué)約束乏力,難以適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展與公共支出改革的需要。 為此,本文選擇公共基礎(chǔ)設(shè)施支出作為績效評價對象,借鑒西方發(fā)達(dá)國家的績效評價工具,設(shè)計一套適合公共基礎(chǔ)設(shè)施支出的績效評價體系,以實證分析的方法,探討對公共基礎(chǔ)設(shè)施支出的立項、實施和后期進行全程跟蹤評價,以期提高公共基礎(chǔ)設(shè)施支出的經(jīng)濟和社會效益,達(dá)到提高公共基礎(chǔ)設(shè)施立項科學(xué)性和資金使用效益的目的。 本文的研究分為七章,具體結(jié)構(gòu)如下： 第一章,導(dǎo)論。主要說明論文選題的背景,論述選題的理論意義和現(xiàn)實意義,由于人事編制制度的限制,使人員和公用經(jīng)費支出無法實現(xiàn)最優(yōu)化,而對專項業(yè)務(wù)費、專項購置支出、專項修繕和大型會議費等支出進行績效評價不具有普遍意義,公共基礎(chǔ)設(shè)施支出在公共支出中所占比重較大,而且一直受到公眾的質(zhì)疑,公共基礎(chǔ)設(shè)施支出從成本核算角度分析,基本上都屬于工程造價范疇,對這類支出進行的績效評價,具有普遍的指導(dǎo)作用和理論意義,各地區(qū)進行了可貴的探索,為實施公共基礎(chǔ)設(shè)施績效評價奠定了堅實的基礎(chǔ)。對國內(nèi)外績效評價研究進行了文獻綜述,筆者認(rèn)為國外對績效評價的研究與實際密切聯(lián)系,研究成果能夠及時應(yīng)用,己形成較完善的理論體系,我國學(xué)者對政府績效評價的研究也有一定的基礎(chǔ),但多數(shù)仍停留在對績效評價本身的研究,績效評價的具體構(gòu)建與如何運作等方面的研究仍顯不足,有待進一步的深入的研究。然后介紹論文的研究思路和結(jié)構(gòu)設(shè)計,并指出了論文的創(chuàng)新和不足。 第二章,公共基礎(chǔ)設(shè)施與公共基礎(chǔ)設(shè)施支出。主要闡述了公共基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵和范圍,說明了我國公共基礎(chǔ)設(shè)施的主要融資渠道,包括財政性資金、信貸融資、債券融資、股權(quán)融資和特許經(jīng)營權(quán)融資,說明了每個融資渠道的特點,并分析了公共基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道存在的問題,提出構(gòu)建公共基礎(chǔ)設(shè)施多渠道的融資體制,然后對公共基礎(chǔ)設(shè)施支出進行了分類,并就我國公共基礎(chǔ)設(shè)施支出的基本狀況進行了分析,我國公共基礎(chǔ)設(shè)施支出規(guī)模增長迅速,資金結(jié)構(gòu)在改革開放后發(fā)生了明顯變化,財政性資金比重顯著下降,公共基礎(chǔ)設(shè)施投資區(qū)域分布上隨著不同歷史時期的戰(zhàn)略部署變化非常明顯。我國公共基礎(chǔ)設(shè)施投資取得顯著成就,公用設(shè)施顯著改善,形成水陸空綜合配套的交通運輸體系和現(xiàn)代化的郵電通訊網(wǎng)絡(luò),農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力顯著提高,社會事業(yè)全面進步,促進了國民經(jīng)濟的快速發(fā)展。 第三章,公共基礎(chǔ)設(shè)施支出績效評價的一般分析。主要介紹了公共支出績效評價產(chǎn)生的歷史背景,主要包括財政面臨困境、社會公眾對政府的強烈要求以及將私營經(jīng)濟的管理理念引入政府支出管理,再分析了以效率和效益為導(dǎo)向的公共行政理論、以公平和公民滿意為導(dǎo)向的新公共管理理論、以民主和公正為導(dǎo)向的新公共服務(wù)理論這三個不同發(fā)展階段的主要內(nèi)容和側(cè)重點,并說明了西方發(fā)達(dá)國家績效評價的功效和對我國推行績效評價的啟示,主要包括：法律法規(guī)是推行公共支出績效評價的制度保障,政府職能轉(zhuǎn)換、觀念更新是推行公共支出績效評價的前提條件,領(lǐng)導(dǎo)重視是推行公共支出績效評價的推動力,完善的評價體系是推行公共支出績效評價的關(guān)鍵,評價主體多元化有助于績效評價的科學(xué)公正,評價結(jié)果的有效使用有助于績效評價的推廣,全社會配合是推行公共支出績效評價的必需。進而,對公共基礎(chǔ)設(shè)施支出績效評價的內(nèi)涵進行了界定,概括了績效評價的不同類型,再從五方面闡述了公共基礎(chǔ)設(shè)施支出績效評價的特殊性,即全方位系統(tǒng)性、目標(biāo)的多元化、專業(yè)性較強、信息獲取存在難度、傳統(tǒng)管理觀念影響較大,說明了績效評價與傳統(tǒng)的支出管理和私營企業(yè)績效評價的不同,分析了對公共基礎(chǔ)設(shè)施支出進行績效評價將面臨的困難和阻力。 第四章,我國公共基礎(chǔ)設(shè)施支出績效評價的制度變遷。首先介紹了我國公共支出績效評價的在初步探索階段、試點階段以及逐步推廣階段的主要做法和取得的成效,重點介紹具有代表性的四種典型模式,即自上而下的目標(biāo)管理績效評價模式、公共部門內(nèi)部績效評價的“思明模式”、自下而上的公民主導(dǎo)績效評價模式、第三方績效評價的甘肅模式,說明了每種模式的主要做法、特點和效果。然后說明分析了我國公共基礎(chǔ)設(shè)施支出在事前、事中、事后績效評價和評價結(jié)果反饋與應(yīng)用中的各評價部門的主要做法和存在的問題。進而從深層次闡述了基礎(chǔ)設(shè)施支出績效評價存在的制度和政策缺失,即必要法律依托的缺失作保障,導(dǎo)致績效評價不具備法律效力,執(zhí)行力和約束力不夠；缺乏統(tǒng)一完整的績效評價體系,影響了評價的客觀性、科學(xué)性和全面性；評價客體選擇方面存在的問題,使得在合規(guī)性基礎(chǔ)上進行的公共基礎(chǔ)設(shè)施支出績效評價勢必存在一定的難度,并針對上述制度和政策缺失提出相應(yīng)對策建議。 第五章,公共基礎(chǔ)設(shè)施支出績效評價基本框架的構(gòu)建。首先闡述了公共基礎(chǔ)設(shè)施支出績效評價的五個目標(biāo),即效率、效益、效果、社會效應(yīng)和生態(tài)效應(yīng),說明了每個目標(biāo)的意義和內(nèi)容,并說明這五個目標(biāo)的最終目標(biāo)是實現(xiàn)社會福利最大化,提高公眾的滿意度。然后介紹基礎(chǔ)設(shè)施支出績效評價需遵守的原則,包括：績效評價的客觀公正性,多重目標(biāo)的結(jié)合性,統(tǒng)一性和差別性的兼顧,定量和定性評價結(jié)合與互補,內(nèi)部評價與外部評價的有機結(jié)合,對每個原則進行了說明和論述。進而結(jié)合公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的前期、建設(shè)期和竣工運營期三個階段,說明公共基礎(chǔ)設(shè)施支出績效評價的事前評價、事中評價和事后評價,最后將績效評價工作的前期準(zhǔn)備、實施績效評價和評價結(jié)果應(yīng)用這一基本流程進行了具體設(shè)計和詳細(xì)闡述,主要包括示步驟：成立評價機構(gòu)、確定評價目標(biāo)、制定評價方案、收集分析資料、確定評價方法、構(gòu)建指標(biāo)體系、實施評價分析、撰寫評價報告、總結(jié)建檔和監(jiān)控、反饋、運用結(jié)果。 第六章,公共基礎(chǔ)設(shè)施支出績效評價的技術(shù)問題及解決方案。主要就績效評價涉及的具體技術(shù)問題進行了詳細(xì)論述,首先說明了績效評價的實施主體需具備哪些要素,我國目前各個主體的特點和優(yōu)缺點,說明了西方各國實施績效評價的主體,論述我國為什么要選擇審計部門作為評價主體,財政等其他部門、第三方機構(gòu)和社會公眾應(yīng)處于什么地位、發(fā)揮什么作用；其次剖析了公共基礎(chǔ)設(shè)施支出績效評價常用的十種方法,說明方法的選擇、如何運用以及優(yōu)缺點,然后說明如何構(gòu)績效評價的指標(biāo)體系,再次介紹了評價標(biāo)準(zhǔn)的概念和確定的方法,有說明了績效評價如何計分的方法。進而,闡述了實施績效評價將面對的主要問題,包括信息資料、評價理念、部門抵制、評價者素質(zhì)和評價結(jié)果應(yīng)用,闡述了相應(yīng)的可行性建議；最后,闡述績效預(yù)算與基礎(chǔ)設(shè)施支出績效評價的關(guān)系是什么,論述了怎樣由績效評價向績效預(yù)算過渡,即：遵循循序漸進的原則、完善績效評價體系、加強評價結(jié)果的應(yīng)用和做好配套改革措施。 第七章,案例分析：以公路建設(shè)支出績效評價流程設(shè)計為例。主要分析在公路建設(shè)支出績效如何確定考評目標(biāo)與方法,然后分別就公路建設(shè)支出的事前預(yù)評、事中考核和事后評價,闡述績效評價的具體流程。
【學(xué)位授予單位】：東北財經(jīng)大學(xué)
【學(xué)位級別】：博士
【學(xué)位授予年份】：2012
【分類號】：F812.45;F299.24

【引證文獻】

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1 鐘慧玲;汪小平;蔡文學(xué);梁潔;;港口公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護資金籌措研究[J];中國水運(下半月);2013年11期

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本文編號：2655106