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我國公共教育財政體制改革的進展、問題及對策 投稿：夏葊葋

中圖分類號：G40-054文獻標識碼：A文章編號：1002-0209(2003)06-0005-10一、我國公共教育財政體制改革取得的重大進展改革開放以來，我國教育財政逐步形成了以政府財政撥款為主、多元化多渠道籌措教育經(jīng)費的新體制。包括：政府財政撥款…

《基礎(chǔ)教育課程改革指導綱要》把“以學生發(fā)展為本”作為新課程的基本理念，提出“改變過于強調(diào)接受學習、死記硬背、機械訓練的現(xiàn)狀，倡導學生主動參與、樂于研究、勤于動手”。為此，我在小學數(shù)學新課改中，就改變學生的學習方式作了如下的探索。一、變“學數(shù)學”為“用…

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作者：王善邁袁連生劉澤云

北京師范大學學報 2003年12期

　　中圖分類號：G40-054 文獻標識碼：A 文章編號：1002-0209(2003)06-0005-10

　　一、我國公共教育財政體制改革取得的重大進展

　　改革開放以來，我國教育財政逐步形成了以政府財政撥款為主、多元化多渠道籌措教育經(jīng)費的新體制。包括：政府財政撥款實行中央與地方分擔、以地方財政為主，規(guī)定了財政性教育經(jīng)費和教育財政撥款增長的原則和數(shù)量，開征了城鄉(xiāng)教育費附加，非義務教育普遍實行上學繳費的制度，發(fā)展校辦產(chǎn)業(yè)和有償服務、社會捐資、集資等多種教育投入方式，等等。而20世紀90年代中期以來，我國公共教育財政體制改革取得了一些重大進展。

　　1.積極探索建立具有中國特色的義務教育財政體制

　　改革開放以后，我國義務教育財政實行了“地方負責、分級管理”的體制，義務教育經(jīng)費主要由地方政府承擔。這樣的經(jīng)費負擔結(jié)構(gòu)使得貧困地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的義務教育經(jīng)費難以得到保障，1994年分稅制改革以后，財政收入重心上移，義務教育經(jīng)費短缺的問題更為嚴重。為了加快經(jīng)濟落后地區(qū)義務教育的發(fā)展，改變義務教育財政負擔結(jié)構(gòu)不合理的局面，各級政府對教育財政體制改革進行了積極探索。

　　第一，確立了以縣為主的農(nóng)村義務教育財政體制。2001年6月頒布了《國務院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，實行在國務院領(lǐng)導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的農(nóng)村義務教育管理體制。規(guī)定縣級政府對本地義務教育負有主要責任，將農(nóng)村中小學教師工資的管理上收到縣，要求省、地（市）、鄉(xiāng)等地方各級人民政府承擔相應責任，中央政府給予必要的支持。并特別提出中央和省級人民政府要通過轉(zhuǎn)移支付，加大對貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)義務教育的扶持力度[1]。這一政策調(diào)整為建立適合我國國情的義務教育財政制度形成了良好的開端。

　　第二，農(nóng)村稅費改革取消了農(nóng)村教育費附加和教育集資。在農(nóng)村稅費的改革過程中，取消農(nóng)村教育費附加和農(nóng)村教育集資兩項政策；對于長期很大程度依賴這兩項收入的農(nóng)村義務教育是一個巨大的沖擊，也是農(nóng)村義務教育財政體制的重大調(diào)整。對因稅費改革減少的農(nóng)村教育經(jīng)費，中央政府要求通過各級政府的財政轉(zhuǎn)移支付和提高辦學效益來解決。雖然取消農(nóng)村教育費附加和教育集資會減少農(nóng)村教育經(jīng)費，使原本艱難的農(nóng)村義務教育更加困難，但從長遠看對農(nóng)村義務教育有積極意義。

　　第三，加大中央和省級政府對貧困地區(qū)義務教育的專項轉(zhuǎn)移支付。從1995年到2000年實施了“國家貧困地區(qū)義務教育工程”，中央財政撥款39億元作為貧困地區(qū)義務教育�？睿由系胤礁骷壵涮椎馁Y金，整個工程資金投入總量超過100億元。1995年到1997年資助了中西部地區(qū)383個貧困縣，1998年到2000年資助了西部469個貧困縣。目前，為期5年（2001-2005年）的第二期“國家貧困地區(qū)義務教育工程”正在進行當中，而2006-2010年的第三期“國家貧困地區(qū)義務教育工程”也已經(jīng)被列入教育發(fā)展規(guī)劃當中。

　　2.建立和完善了各級學校的收費制度

　　(1)義務教育階段學費制度�！吨腥A人民共和國義務教育法》規(guī)定義務教育階段免收學費，但《中華人民共和國義務教育法實施細則》中提出義務教育可以收取雜費。國家教委、國家計委、財政部1996年聯(lián)合制定的《義務教育學校收費管理暫行辦法》規(guī)定：義務教育階段學校收取雜費，費額按公用經(jīng)費中的公務費、業(yè)務費的一定比例確定，審批權(quán)限在省政府。為了抑制農(nóng)村中小學收費的過快提高，2001年教育部等三部委提出在農(nóng)村實行“一費制”，規(guī)定全部收費的最高限額為：農(nóng)村小學每生每學年120元，初中每學年每生230元[2]。

　　(2)高中階段學校學費制度。改革開放前，普通高中和職業(yè)高中實行學費制度，中等專業(yè)學校和技工學校則與高等學校一樣不收學費，還對學生發(fā)放助學金。90年代后，普通高中和職業(yè)高中學費大幅提高，中等專業(yè)學校和技工學校建立了學費制度，且學費水平達到較高水平。1996年國家教委、國家計委、財政部聯(lián)合制定《普通高級中學收費管理暫行辦法》和《中等職業(yè)學校收費管理暫行辦法》，對高中階段學校的收費做出了規(guī)范。

　　(3)公立高等學校學費制度。1993年中共中央、國務院頒發(fā)《中國教育改革和發(fā)展綱要》，正式在政府文件中明確高等學校要實行學費制度。1998年通過的《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定；“高等教育的學生應當按照國家規(guī)定繳納學費�！痹诜缮洗_立了高等學校的學費制度。80年代后期至90年代中期，高等學校存在自費生、委托培養(yǎng)生、公費生三種類型的學生，相應地形成自費生個人交費、委托培養(yǎng)生單位交費、公費生不交學費的復雜局面。1994年開始，高等學校實行學費并軌改革，取消自費生，除少量學校外，其余學生都收取統(tǒng)一的學費。到1998年，全部公立高校完成了學費并軌，高等學校學費制度基本建立。

　　(4)公立高校住宿收費制度。90年代后期，公立高校還實行了住宿收費制度，并進行了后勤社會化改革。根據(jù)教育部等三部委的規(guī)定，高等學校住宿費根據(jù)實際成本確定，不得以營利為目的。不過在高校后勤社會化的過程中，由于參與企業(yè)追求利潤，在收費與管理中也產(chǎn)生了一些問題，如出現(xiàn)收費過高，拒絕學校參與管理等現(xiàn)象。這些問題如果不妥善處理，矛盾激化后將會影響社會政治穩(wěn)定。

　　(5)民辦學校學費制度。我國政府對民辦學校的發(fā)展持支持態(tài)度，對其收費予以認可。1997年國務院發(fā)布《社會力量辦學條例》，規(guī)定民辦學�？梢园凑諊矣嘘P(guān)規(guī)定收取費用，收費的項目和標準由民辦學校提出，由財政、物價部門根據(jù)學校的教育、教學成本和接受資助的實際情況核定。條例重申了對民辦學校不得以營利為目的的要求。2002年12月頒布的《民辦教育促進法》進一步明確了國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的方針，要求民辦學校收取的費用應當主要用于教育教學活動和改善辦學條件。并規(guī)定：民辦學校對接受學歷教育的受教育者收取費用的項目和標準由學校制定，報有關(guān)部門批準并公示；對其他受教育者收取費用的項目和標準由學校制定，報有關(guān)部門備案并公示。

　　3.貧困學生資助制度逐步形成

　　在建立學費制度的過程中，因貧困學生教育支付能力不足引起的教育機會不均等問題日益突出，為了維護教育公平，各級政府為建立貧困學生資助機制做出了努力。

　　一方面，以學生貸款為主、“獎、貸、助、補、減”結(jié)合的大學生資助制度形成了基本框架。在改革開放前，大學生不僅不交納學費，大部分學生還享受助學金。80年代初，開始減少助學金的享受面。80年代中期，進行助學金制度改革，取消助學金，建立獎學金和貸學金。90年代中期，隨著學費制度的全面建立，獎學金和貸學金因享受面小數(shù)額太低，不能滿足貧困大學生的學習和生活需要。為了使大學生資助資金有穩(wěn)定的來源，并使受益者承擔必要的經(jīng)濟責任，國家開始實施由銀行提供資金的助學貸款制度。1999年6月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國人民銀行、教育部、財政部《關(guān)于國家助學貸款的暫行規(guī)定》，于1999年9月開始試行國家助學貸款制度，此后又對該制度進行了不斷完善。目前，政府、銀行、學校共同參與的國家助學貸款已經(jīng)成為大學生資助的主要渠道。

　　另一方面，減免學雜費、書費的義務教育資助制度開始出現(xiàn)。貧困地區(qū)普及義務教育的一大困難，就是貧困學生無力支付學雜費和書本費�！吨腥A人民共和國義務教育法》及其實施細則規(guī)定，對家庭經(jīng)濟困難的學生應當酌情減免雜費，國家設立助學金幫助貧困學生就學。但由于沒有制定有效的實施制度，農(nóng)村教育經(jīng)費困難，能得到資助的貧困學生極為有限，資助義務教育階段貧困學生的法律法規(guī)長期沒有得到認真的實行。在90年代末期，一些地方制定了大面積資助貧困學生的資助制度。云南省從2000年起，對25個邊境縣市的邊境沿線行政村小學及其以下學校的12萬1-6年級在校小學生，實行免雜費、教科書費、文具費的“三免費”教育[3]。從2001年9月起，廣東省省財政出資3億元，用于免除全省人均年純收入1500元以下困難家庭子女義務教育階段的雜費和書本費。全省約有70萬學生受益[4]。北京市從2001年起對遠郊區(qū)縣的義務教育全部免除雜費。免費義務教育的實施對于消除因家庭經(jīng)濟困難造成的教育機會不均等將會起到巨大的作用。

　　二、我國公共教育財政體制面臨的主要問題

　　但是，我國的公共教育財政體制還面臨著巨大困難和諸多問題，其中最突出的是教育經(jīng)費短缺和教育機會的分配不均等。

　　1.教育經(jīng)費總量不足，缺口巨大

　　改革開放以來，我國教育經(jīng)費總量有了大幅度增加，2002年達到5480億元。但是相對于教育事業(yè)的發(fā)展，特別是普及九年義務教育和高等教育的超常規(guī)發(fā)展，教育經(jīng)費短缺的狀況沒有緩解，甚至有所加劇，教育經(jīng)費總量缺口巨大。

　　(1)教育經(jīng)費不足在農(nóng)村地區(qū)義務教育階段最為突出

　　第一，農(nóng)村中小學教師工資不能按時發(fā)放。拖欠農(nóng)村中小學教師工資，是多年來未得到解決的問題。全國除大中城市和部分沿海經(jīng)濟發(fā)達省份以外，都不同程度地存在拖欠農(nóng)村教師工資問題，且拖欠面越來越大、拖欠時間越來越長。僅安徽一個省，2000年底累計拖欠教師工資16.7億元[5]。第二，農(nóng)村中小學的基本辦學條件得不到保障。由于經(jīng)費不足，相當多農(nóng)村地區(qū)不具備義務教育的基本辦學條件。據(jù)國家教育發(fā)展研究中心對中西部地區(qū)農(nóng)村學校的抽樣調(diào)查，樣本小學按教學大綱開出所有課程的占87.2%，初中為21.8%；小學課桌椅殘缺不全的占37.8%，初中為45.9%；小學試驗教學儀器不全的占59.5%，初中為70.3%；小學教室或辦公室有危房的占22.3%，初中為28.8%；小學購置教具、墨水、紙本、粉筆不足的占32.5%，初中為35.0%。第三，農(nóng)村中小學建校債務負擔沉重。在90年代末期，為了實現(xiàn)普九目標，不少農(nóng)村地區(qū)舉債進行學校建設，使農(nóng)村義務教育除了拖欠教師工資外，還承受著巨大的建校債務。2000年僅安徽省就達20億元[5]。甚至在經(jīng)濟發(fā)達的廣東省，農(nóng)村義務教育負債也很普遍，個別縣甚至達到3億元，是其財政收入的2倍多[6]。第四，中小學亂收費屢禁不止。90年代公立中小學亂收費問題非常突出，各級政府幾乎年年發(fā)文件和進行檢查，但收效甚微。其主要原因是，政府沒有給學校提供必要的辦學經(jīng)費，沒有承擔足夠的教育財政責任。當然，確實也有學校利用資金不足渾水摸魚、搭車亂收費，這屬于政府管理不到位的問題。最后，農(nóng)村稅費改革將使義務教育投入面臨更大的短缺。2000年安徽省實行農(nóng)村稅費改革試點，盡管中央和省級政府加大了財政轉(zhuǎn)移支付，義務教育經(jīng)費還是下降了4.46%，小學和初中生均經(jīng)費都有不同程度的下降。

　　(2)高校擴招后辦學經(jīng)費緊張、辦學條件亟待改善

　　高等學校在連續(xù)的大擴招后，辦學條件緊張的問題也日益突出。教師短缺，教學、科研和學生生活設施嚴重不足，可能引起教學質(zhì)量和學生生活質(zhì)量的下降。

　　(3)我國教育經(jīng)費總量短缺的重要原因，是政府的教育投入不足

　　2000年我國財政性教育經(jīng)費占GNP的比例約為2.9%，低于90年代中期大多數(shù)國家公共教育經(jīng)費占GNP的比例，也未達到1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》規(guī)定的4%的水平。1996年，在九個發(fā)展中人口大國中，我國小學凈入學率和中等教育毛入學率都是最高水平，但在有可比數(shù)據(jù)的七個國家中，我國公共教育經(jīng)費占GNP的比例卻最低[7](P162-165)。政府投入不足，是我國教育經(jīng)費短缺的主要根源。

　　2.教育機會不均等加劇

　　無論是從入學機會還是從所獲得的教育資源來看，90年代后期我國教育機會不均等問題已十分嚴重，且存在擴大的趨勢。

　　(1)義務教育財政資源分布嚴重不均等

　　首先，地區(qū)之間的不均等。義務教育財政責任的低層化，地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展和財力差距巨大，加之中央和省級政府義務教育財政轉(zhuǎn)移支付力度不足，使我國地區(qū)之間義務教育財政資源不均等達到了驚人的程度。生均預算內(nèi)教育事業(yè)費和生均預算內(nèi)公用經(jīng)費是兩個衡量公共教育經(jīng)費投入力度的重要指標。2000年，上海市普通小學生均預算內(nèi)教育事業(yè)費最高（2756元），河南省最低（261元）；普通小學生均預算內(nèi)公用經(jīng)費上海市最高（448元），陜西省最低（不足9元）[8](P384)。絕對差異分別達到了10倍和49倍！其他層次學校的生均公共教育經(jīng)費差距稍小一些，但同樣也很大。再看這兩個指標的相對差異：2000年，中國省區(qū)間普通小學生均預算內(nèi)教育事業(yè)費和生均預算內(nèi)公用經(jīng)費的變異系數(shù)分別為0.78和1.52[9](P59-61)。以上是省一級的比較，如果以縣或鄉(xiāng)級的生均公共教育經(jīng)費作為比較對象，那么不均等的程度將更加驚人。教育經(jīng)費和教學條件的巨大差距，使入學率特別是教育質(zhì)量必然產(chǎn)生巨大差距。據(jù)一項義務教育質(zhì)量研究的結(jié)果，西部地區(qū)教育質(zhì)量顯著低于東部地區(qū)[10](P14-15)。

　　其次，城鄉(xiāng)之間的不均等。據(jù)估算，1998年全國城鎮(zhèn)初中生均預算內(nèi)教育經(jīng)費為813元，農(nóng)村為486元；城鎮(zhèn)小學為520元，農(nóng)村為311元[11](P376)。公共教育資源城鄉(xiāng)之間的不均等除了表現(xiàn)在學校教育資源的差距外，還表現(xiàn)在教育經(jīng)費負擔的城鄉(xiāng)有別，即農(nóng)村居民要直接負擔教育費附加，并以教育集資的方式負擔一部分教育基建經(jīng)費，但城鎮(zhèn)居民則沒有直接負擔教育費附加和基建經(jīng)費的責任。公共教育資源分布不均的結(jié)果是公民的受教育機會在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間呈現(xiàn)出巨大的差異，嚴重地妨礙了教育機會公平的實現(xiàn)。

　　最后，居民之間的不均等。在城市居民和農(nóng)村居民內(nèi)部也存在因收入和財富差異導致的教育機會的不平等。在城市，由于要交納學費和負擔較高的書費和其他費用，貧困學生的資助制度沒有建立，失業(yè)者和病殘等貧困家庭負擔子女的教育支出很困難。隨著失業(yè)人員的增加，這一問題日益突出。據(jù)估計，90年代中期北京市有5.4萬貧困中小學生[12]。在農(nóng)村因貧困導致失學的現(xiàn)象更為普遍，據(jù)教育部教育發(fā)展研究中心的調(diào)查，貧困地區(qū)因為家庭經(jīng)濟困難輟學的占60%左右[13](P155)。另外，有關(guān)法規(guī)中資助貧困學生的規(guī)定沒有得到有效實施，也是貧困學生失學的重要原因。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村貧困地區(qū)學生減免學雜費的只有2.3%左右[13](P155)。企業(yè)辦學體制的延續(xù)，則使得部分工人子女就學困難。因為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和國有企業(yè)的改革，一些大型廠礦企業(yè)舉辦的學校失去了穩(wěn)定的經(jīng)費來源，無法維持。而政府舉辦的學校又不接納企業(yè)職工子女入學，使部分職工子女得不到平等的教育機會。

　　(2)地區(qū)之間高等教育機會分布不均等

　　人們進行高等教育機會不均等的比較時，常用的指標是各地的錄取分數(shù)或者是高中畢業(yè)生錄取率，認為分數(shù)不相等或錄取率不相等就是教育機會不均等。2000年山東省青島市三位高中畢業(yè)生狀告教育部，認為教育部作出的招生計劃侵犯了她們的平等受教育權(quán)，將省際間高等教育機會不均等問題變成了法律問題，引起了社會的廣泛關(guān)注[14]。高校錄取分數(shù)和錄取比例的不同在一定程度上反映了各地高等教育機會的不均等程度，但真正能反映問題的是各地高等教育毛入學率（即當年該地考入高校的學生數(shù)與同年該地高中畢業(yè)生同齡人口的比率）的差異。如2000年上海的毛入學率為37%，四川（含重慶）毛入學率只有9%，上海青年的高等教育機會是四川青年的4倍（注：根據(jù)1995年1%人口抽樣調(diào)查的人口數(shù)據(jù)和上海、四川、重慶2000年招生計劃計算。）。另外，在學額分配上中央各部委所屬高校存在著嚴重向?qū)W校所在地傾斜的問題。例如在2001年，中國最著名的北京大學和清華大學，分別將其學額的13%和18%分配給了學校所在地北京市，而北京市的高中畢業(yè)生學齡人口只占全國的0.9%（注：根據(jù)北京大學和清華大學網(wǎng)上公布的招生計劃計算出北京市的學額比例，根據(jù)1995年1%人口抽樣調(diào)查的人口數(shù)據(jù)計算北京高中畢業(yè)生學齡人口占全國的比例。）。北京高中畢業(yè)生考取北大、清華的機會是全國平均水平的十幾倍。中央直屬高校的這種學額分配方式，使中央高校集中的地區(qū)獲得了遠遠多于沒有或中央高校很少地區(qū)的學額，是十分不公平的。

　　三、公共教育財政體制改革的理論思考

　　1.教育服務屬于準公共產(chǎn)品，政府要在教育資源配置中起主導作用

　　針對我國教育經(jīng)費總量不足和分布不均的現(xiàn)象，近年來很多人提出要將教育市場化或產(chǎn)業(yè)化，主要通過市場的力量來調(diào)節(jié)教育的供給與需求，實現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置。我們認為這一觀點是不正確的，因為教育的產(chǎn)品性質(zhì)決定了政府應該在教育資源配置中起到基礎(chǔ)性作用。一般認為，義務教育是公共產(chǎn)品，而非義務教育是準公共產(chǎn)品[15]。從資源配置方式上看，公共產(chǎn)品應由政府提供，準公共產(chǎn)品應由政府和市場共同提供。因此，義務教育應由政府提供，非義務教育應由政府與市場共同提供。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府在教育資源的配置中起主導作用，其基本特征之一是教育經(jīng)費主要由政府提供，教育的定價或消費主要由政府調(diào)控，而不是由市場供求決定。在我國現(xiàn)階段，政府主導作用的體現(xiàn)在義務教育階段和非義務教育階段是不同的。在義務教育階段，政府應依法提供義務教育，并承擔所有的義務教育經(jīng)費，保證全體適齡兒童得到基本的教育。在非義務教育階段，政府除承擔部分日常和基建經(jīng)費外，還應建立助學貸款機制，使貧困學生不會因為無法籌措學習費用而失學。

　　2.中央和省級政府應承擔更大的教育財政責任

　　政府的公共教育職能需要由各級政府分別承擔。各級政府間的教育責任和權(quán)力的劃分，與一國社會歷史文化傳統(tǒng)、地理環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平、行政體制、財政稅收體制等許多方面密切相關(guān)。但多數(shù)情況下都由地方政府舉辦公立學校直接提供教育服務或資助私立學校。原因有二：一是教育的地方性公共產(chǎn)品屬性較強；二是地方政府更接近教育消費者，能夠提供更好的教育服務。但是地方政府的教育生產(chǎn)責任與其資金供應能力之間有可能存在矛盾，因為一般而言，中央政府具有稅收的優(yōu)勢，集中了大部分財政收入，而直接承擔教育生產(chǎn)責任的地方政府的財政能力較差。為解決這一矛盾，各國都建立了中央政府對地方政府以及高層地方政府對低層地方政府的教育財政轉(zhuǎn)移支付制度，一方面保證基本的教育經(jīng)費需求，另一方面減少地區(qū)之間教育發(fā)展的不平衡性。我國地域遼闊、人口眾多，區(qū)域間自然地理環(huán)境迥異、經(jīng)濟發(fā)展嚴重不平衡，除少數(shù)發(fā)達地區(qū)外，縣、鄉(xiāng)級政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理能力和財政能力較差，必須由中央和省級政府通過轉(zhuǎn)移支付為教育發(fā)展提供相應的資金支持。中央和省級政府在教育經(jīng)費負擔中的責任過小，是目前我國政府教育投入不足和公共教育資源分布不均的重要制度根源，必須從制度上改變這一現(xiàn)象。

　　四、建立適合中國國情的公共教育財政體制

　　1.制定、完善和嚴格執(zhí)行教育財政法規(guī)

　　我國現(xiàn)行的教育法規(guī)和財政法規(guī)，對教育財政的一些重大問題沒有做出規(guī)定，或是規(guī)定得很不具體。應修訂現(xiàn)行有關(guān)教育法規(guī)和財政法規(guī)中有關(guān)教育財政的條款，盡早制定《教育投入法》，完善我國的教育財政法規(guī)體系，使教育經(jīng)費的籌集、負擔、分配、使用都有法可依，責任明確，推進教育財政決策的民主化、法制化。

　　首先，應在《預算法》等財政法規(guī)中，明確規(guī)定各級政府財政轉(zhuǎn)移支付資金的分配原則是公平優(yōu)先，并在分配方法和程序中提出具體要求，每年財政資金的分配方案要由同級人民代表大會批準。我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度存在偏向發(fā)達地區(qū)的傾向，對貧困地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付能力有限。發(fā)達地區(qū)本來地方財力就大大高于落后地區(qū)，又在中央的補助資金中得到更多，地區(qū)之間的財力差距只會越來越大。因此，必須建立和完善各級財政資金分配的民主決策機制，在預算法等法律上明確人民代表大會對財政資金分配的決策權(quán)，改革現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付辦法，保證財政體制的公平與透明。

　　其次，應以立法形式明確規(guī)定公共教育財政的決策程序。應規(guī)定教育經(jīng)費預算的經(jīng)費項目、經(jīng)費標準，教育經(jīng)費在預算支出中的比例，以及教育經(jīng)費在地區(qū)和學校之間分配等重大事項的決定權(quán)在人民代表大會或人大代表領(lǐng)導的撥款委員會，改變現(xiàn)行財政與教育部門權(quán)力過大、財政資金分配不透明的狀況。要對公立學校學費的制定程序進行規(guī)范，學費屬于公共服務收費，應該經(jīng)過價格聽證會論證，由物價部門向社會公布實施。

　　再次，要在財政、教育部門的法規(guī)中，明確規(guī)定政府的教育財政責任。如明確在公共財政體制中，教育經(jīng)費支出是政府必須保證的公共支出，保證教育經(jīng)費的供應主要是財政部門的責任，而不是教育主管部門的責任；規(guī)定義務教育經(jīng)費的籌集和負擔是政府的職責，并以縣級政府為主；規(guī)定保證貧困學生得到必要的資助是政府的職責，等等。

　　最后，制定和完善法規(guī)是保障教育經(jīng)費的必要條件，但只有法規(guī)得到了實際的執(zhí)行，它們才能起到應有的作用。我國目前的教育經(jīng)費的緊張狀況，很大程度上是有法不依的結(jié)果。例如，《義務教育法》明確規(guī)定，實施義務教育所需事業(yè)費和基本建設投資由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證，但在農(nóng)村卻把一部分責任推卸到農(nóng)民和學生家長身上。另外，《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確提出，20世紀末國家財政性教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比例應達到4%，而實際上2000年國家財政性教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比例不到3%。因此在法規(guī)完備以后，必須設計保障法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督檢查機制和責任追究機制，以便及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為并依法追究政府有關(guān)領(lǐng)導人的行政和法律責任。

　　2.建立公平的公立學校資源分配制度

　　公共教育經(jīng)費是納稅人貢獻的資源，在公立學校之間進行分配時，必須客觀公正，采取公平優(yōu)先，兼顧效率的原則。同一級政府管理的公立學校，原則上每個學生應獲得相同的教育資源。

　　為保證公共教育經(jīng)費在公立學校之間的公平分配，應該建立從中央到縣的四級公共教育經(jīng)費撥款委員會，委員會的成員主要由人大代表、各類學校的代表和政府各相關(guān)部門的代表組成。撥款委員會的主要職責是審核、批準本級公共教育經(jīng)費的分配方案并將其納入本級政府財政預算，報本級人民代表大會批準，對公共教育經(jīng)費分配預算的執(zhí)行進行嚴格監(jiān)督。

　　建立并嚴格執(zhí)行教育財務制度，明確學校和教育部門的財政權(quán)限和責任。首先，應明確公立學校是提供公共服務的事業(yè)單位，沒有自己的收費權(quán)，收取任何費用都需要政府甚至人大的授權(quán)，更沒有將收取的費用作為本單位收入的權(quán)力。其次，基礎(chǔ)教育階段的公立學校必須實行收支兩條線的財務制度�；A(chǔ)教育階段的公立學校面廣量大，如果不堅持收支兩條線，將很難監(jiān)督它們是否遵守了有關(guān)法規(guī)和財務制度，甚至不能掌握學校的實際收支狀況。再次，在暫時還不能全部杜絕擇校的情況下，必須將擇校收費收入全部上繳財政，納入整體教育財政預算，不能將擇校收費收入以一定的比例返還給收費學校，不能給學校擇校提供經(jīng)濟誘因。

　　各種重點學校、示范學校的設立和維持要額外消耗大量的公共教育資源，是公立教育不公平的重要起源，其必要性必須經(jīng)過各級人民代表大會的專門委員會或小組組織聽證會進行論證。如果確有必要保持極少量的這類學校，它們的學額分配必須透明公開，面向全體居民，堅持以學業(yè)標準選拔學生。對基礎(chǔ)教育階段的重點學校、示范學校，絕對不能讓學校自己決定招生數(shù)量和錄取標準，這不屬于學校自主權(quán)的范圍，而是公共資源的分配范疇。即使是重點大學，學校也不能采取學業(yè)標準以外的多重標準來選拔學生。

　　3.建立加大中央和省級政府責任的義務教育專項轉(zhuǎn)移支付制度

　　根據(jù)西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，政府間義務教育轉(zhuǎn)移財政支付制度是解決一國義務教育經(jīng)費總量不足和地區(qū)間不平衡的有效措施，這一制度有三種形式：一是通過一般性轉(zhuǎn)移支付來平衡地方財力，間接地保證地方政府對義務教育的投資力度，如德國；二是中央政府直接承擔占義務教育經(jīng)費最大比例的教師工資，如法國；三是建立義務教育專項轉(zhuǎn)移支付，直接規(guī)定下級政府必須將該項資金用于義務教育，如英國和美國[16]。鑒于我國幅員遼闊、地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平和政府財力差異巨大、政府管理水平總體來說還比較低的特點，我們認為建立義務教育專項轉(zhuǎn)移支付制度是最優(yōu)選擇。

　　我國義務教育專項轉(zhuǎn)移支付制度的主要內(nèi)容是：義務教育經(jīng)費預算單列，即義務教育經(jīng)費必須足額列入預算，縣級政府建立全面需求預算，地、省、中央財政建立義務教育財政轉(zhuǎn)移支付預算；采用“因素法”確定本縣義務教育經(jīng)費的標準支出需求和標準收入，進而確定需要上級政府轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)營數(shù)量；建立縣級義務教育收支缺口彌補的責任制度，對縣級政府無力負擔的義務教育經(jīng)費需求，上級政府應該足額彌補，并列入各自的預算，地、省、中央要明確分擔的責任，其中，省級政府應該對義務教育財政轉(zhuǎn)移支付承擔主要責任。

　　確定義務教育轉(zhuǎn)移支付額度的模型可設計為：

　　某縣義務教育轉(zhuǎn)移支付額＝（該縣義務教育標準支出－該縣義務教育標準收入）×激勵系數(shù)

　　其中：

　　義務教育標準支出由小學標準支出加上初中標準支出形成。標準支出根據(jù)完成義務教育階段教學所必須的各項支出和對貧困生資助所需要的支出，采用數(shù)學公式計算得出，各項經(jīng)費需求全國應該有一個最低標準。

　　縣本級義務教育標準收入，是一個縣的財政在沒有上級義務教育財政補助的情況下，在對義務教育做出中等努力程度（如達到全國縣級政府平均義務教育財政努力程度）下，可以負擔的義務教育經(jīng)費。它也應根據(jù)客觀的稅收基數(shù)，采用數(shù)學公式計算得出：

　　激勵系數(shù)＝［1+β（該縣義務教育財政努力程度－全國縣級政府平均義務教育財政努力程度）］。

　　它對那些義務教育財政努力程度高的縣進行獎勵，對義務教育財政努力程度低的縣進行懲罰。

　　凡是義務教育標準支出大于標準收入的部分，只要縣政府對義務教育做出了中等努力程度，上級政府必須補足。對縣級義務教育轉(zhuǎn)移支付額的分擔，在全國范圍可按兩種方式進行：凡全省人均財政收入高于全國平均水平的省份，主要由省、地兩級政府彌補，中央不進行補助或只對特定項目進行少量補助；凡全省人均財政收入低于全國平均水平的省份，中央、省、地三級政府都要承擔補助責任，并明確劃分三級政府的補助項目及比例。

　　4.形成適合我國國情的高等教育財政模式

　　從世界范圍來看，高等教育財政結(jié)構(gòu)主要有三種模式：低收費公立高校為主的歐洲模式、高收費私立高校為主加低收費公立高校的東亞南美模式，以及高收費私立高校與低收費公立高校并重的美國模式。20世紀90年代以來，我國實際上已經(jīng)形成了高收費公立高校加少量私立高校的高等教育財政模式，這一模式對于近年來我國高等教育的快速發(fā)展起了重要的作用，但是學費上漲速度過快，已經(jīng)使我國公立高等學校的學費超出多數(shù)居民的承受能力[17]，嚴重地妨礙了高等教育公平的實現(xiàn)，，因而必須加以改革。我國經(jīng)濟發(fā)展水平較低，政府財力不足，難以承受歐洲模式所要求的經(jīng)費需求。另一方面，我國私營經(jīng)濟還比較薄弱，民間財富還不豐厚，無法依靠大量私人資助來維持高等教育的發(fā)展，因而美國模式也不現(xiàn)實。相比之下，東亞南美模式是我國高等教育財政模式的可能選擇。東亞南美模式的基本特征是，公立高校承擔維護高等教育公平和培養(yǎng)社會精英的職責，私立高校承擔高等教育數(shù)量擴充的大眾化職責。既保持了適度的教育公平，選拔社會精英，又在較短的時期內(nèi)，在政府高等教育投資較少的情況下，實現(xiàn)了高等教育大眾化。

　　我國如果不采用東亞南美模式，而是主要依靠公立高校來實現(xiàn)高等教育的大眾化，那么必須繼續(xù)提高公立學校的學費水平，從而公立高校保證教育公平的職能將大大降低，同時政府還要承擔沉重的財政責任和對畢業(yè)生的就業(yè)責任，發(fā)展速度也會受到影響。結(jié)果可能既失去公平又失去速度和效率。至于在公立高校舉辦“二級學院”，采用“一校兩制”的模式，實際上是公立高校收費“雙軌制”的變形，它會帶來“雙軌制”中存在的一些問題，背離公立高校公平優(yōu)先的宗旨，不是發(fā)展的方向。不如穩(wěn)定現(xiàn)有公立高校的規(guī)模，使之成為保障高等教育公平、選拔平民精英的基地，同時大力發(fā)展民辦高校，使之成為實現(xiàn)高等教育大眾化的主要載體。

　　5.逐步實施免費的義務教育制度，完善對貧困學生的資助制度

　　義務教育應是一種強制的免費教育，限于目前我國的財政條件，義務教育學校還收取一些雜費。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和財政條件的改善，義務教育應最終免收學雜費，因為只有免費才能使所有學齡人口都能接受基本的九年義務教育。

　　貧困學生資助制度是教育財政體制的重要內(nèi)容之一。在基礎(chǔ)教育階段（初等和中等教育）階段，首先應由省級政府部門確定資助標準、資助內(nèi)容和資助金額，資助內(nèi)容至少應該包括免除學雜費，有條件的免除書本費，對于非常困難的家庭還應提供學生入學必需的現(xiàn)金支出補助。同時確定資助資金的負擔責任。在建立規(guī)范的義務教育財政轉(zhuǎn)移支付制度之前，省級政府應規(guī)定貧困學生資助的標準、內(nèi)容和金額，并以專項撥款的方式承擔這一部分經(jīng)費；在建立了義務教育財政轉(zhuǎn)移支付制度之后，應把對貧困學生的資助支出作為標準支出需求因素計算。在高等教育階段，學生資助制度的核心是完善助學貸款制度�，F(xiàn)行的國家助學貸款制度的主要問題是銀行沒有積極性，原因是小額分數(shù)貸款成本高和沒有個人信用制度，造成的貸款風險大。其制度原因是政策性貸款由商業(yè)銀行實施。在現(xiàn)行制度安排下改革的對策為：以學校為單位進行學生集體貸款可減少貸款成本，政府則應公開宣布對學生貸款提供擔保和用財政資金對發(fā)生的壞賬進行償還，以免除銀行對于壞賬的憂慮。

作者介紹：王善邁(1937-)，男，北京市人，北京師范大學經(jīng)濟學院，教授。 袁連生 劉澤云 北京師范大學 經(jīng)濟學院，北京 100875

中圖分類號：G40-054文獻標識碼：A文章編號：1002-0209(2003)06-0005-10一、我國公共教育財政體制改革取得的重大進展改革開放以來，我國教育財政逐步形成了以政府財政撥款為主、多元化多渠道籌措教育經(jīng)費的新體制。包括：政府財政撥款…

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