本文關(guān)鍵詞：中國高等教育管理體制改革的政策分析，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

中國高等教育管理體制改革的政策分析
周川 （蘇州大學(xué)教育科學(xué)研究院，江蘇蘇州，215123） 摘要：二十多年來我國關(guān)于高等教育管理體制改革的重要政策，多有創(chuàng)新之處， 不乏理論意義，但也存在目標(biāo)偏移、對象模糊、主體缺位、路徑不明等弱點。高 等教育管理體制改革的核心目標(biāo)應(yīng)堅定不移地定位于轉(zhuǎn)變政府管理職能， 理順政 府與高校的關(guān)系。為此，改革政策的重新設(shè)計勢所必然。 關(guān)鍵詞：

高等教育；管理體制改革；政策 高等教育管理體制，外延很廣，涵蓋了高等教育管理各個方面。本文所稱高 等教育管理體制， 主要是指中國公立高等教育的行政管理體制，以政府主管部門 與高等學(xué)校的關(guān)系為其核心。 從上世紀(jì)80年代中期開始，中國高等教育管理體制 改革走上艱難曲折的歷程。 本文以我國高等教育管理體制改革的主要政策文本為 對象，對其相關(guān)內(nèi)容及問題進(jìn)行分析。 一、文本表述及其解讀 二十多年來， 我國出臺了一系列有關(guān)高等教育管理體制改革的政策。這些政 策，有些是一般性的教育政策，有些是專門的高等教育政策。 1985年5月，， 《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》頒布（簡稱《決定》。該 ） 《決定》與中共中央先前發(fā)布的關(guān)于經(jīng)濟體制改革和科技體制改革的兩個決定， 具有理論上的邏輯聯(lián)系和實踐上的遞進(jìn)關(guān)系， 是拉開我國高等教育管理體制改革 序幕的一項重要政策。 《決定》首次承認(rèn)高等教育管理體制的“弊端”是，“在教育 事業(yè)管理權(quán)限的劃分上， 政府有關(guān)部門對學(xué)校主要是高等學(xué)校統(tǒng)得過死，使學(xué)校 缺乏應(yīng)有的活力；而政府應(yīng)該加以管理的事情，又沒有很好地管起來�！薄稕Q定》 指出：“當(dāng)前高等教育體制改革的關(guān)鍵，就是改變政府對高等學(xué)校統(tǒng)得過多的管 理體制，在國家統(tǒng)一的教育方針和計劃的指導(dǎo)下，擴大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”。 [1]次年3月，國務(wù)院發(fā)布《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》 ，規(guī)定了國家教育委員 會和省級人民政府管理高等學(xué)校的主要職責(zé)，提出了“擴大高等學(xué)校管理權(quán)限” 的八個主要方面[2]。該規(guī)定可以看作1985年《決定》的具體化和補充。 1992年12月， 國務(wù)院批轉(zhuǎn)的 《國家教委關(guān)于加快改革和積極發(fā)展普通高等教 育的意見》指出：“高等教育辦學(xué)體制的改革是要理順政府、社會和學(xué)校三者之 間的關(guān)系，按照政事分開的原則，使高等學(xué)校真正成為自主辦學(xué)的法人實體”。 [3]1993年2月，中共中央、國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》強調(diào)：“改 革包得過多、統(tǒng)得過死的體制”，“進(jìn)行高等教育體制改革，主要是解決政府與高 等學(xué)校、中央與地方、國家教委與中央各業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系，逐步建立政府宏 觀管理、學(xué)校面向社會自主辦學(xué)的體制。”“在政府與學(xué)校的關(guān)系上，要按照政事 分開的原則，通過立法，明確高等學(xué)校的權(quán)利和義務(wù)，使高等學(xué)校真正成為面向 社會自主辦學(xué)的法人實體�！盵4]這兩份文件是在我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革 的大方向基本確立后出臺的，使用的概念略有不同。前者用“辦學(xué)和管理體制”， 從上下文關(guān)系看，“辦學(xué)體制”主要是針對政府的宏觀管理體制而言，“管理體制” 則針對校內(nèi)管理。后者則用了“高等教育體制”一詞。概念表述雖有不同，但所指 沒有根本區(qū)別，都可以理解為“高等教育管理體制”。更重要的是，兩個文件對高 等教育管理體制的核心問題都做出了明確的界定，那就是“政府與高等學(xué)校的關(guān) 系”。 雖然“政”、“事”、“法人實體”在文本中沒有明確界定，但是，矛盾已經(jīng)揭開， 實質(zhì)已經(jīng)觸及，具體表述的某些變化并沒有改變?nèi)藗兲剿鞯乃悸泛头较颉?br />
1993年8月，國家教委發(fā)布了《關(guān)于國家教委直屬高校內(nèi)部管理體制改革的 若干意見》和《關(guān)于國家教委直屬高校深化改革，擴大辦學(xué)自主權(quán)的若干意見》 ， 1994年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于<中國教育改革和發(fā)展綱要>的實施意見》 。這些 文件都可以視作《綱要》改革目標(biāo)的具體化。[5] 1995年5月，國家教委發(fā)布《關(guān)于深化高等教育體制改革的若干意見》 。雖然 用了“深化”一詞，但顯然是意識到高等教育管理體制改革的艱巨性和長期性，是 “重點和難點”問題，因而指出“要方向明確、態(tài)度積極，努力探索、措施得力， 步子穩(wěn)妥、逐步到位”，顯示了一種審慎、求穩(wěn)的態(tài)度。文件提出，“高等教育管 理體制改革的目標(biāo)是：爭取到2000年或稍長一點時間，基本形成舉辦者、管理者 和辦學(xué)者職責(zé)分明，以財政撥款為主多渠道經(jīng)費投入，中央和省、自治區(qū)、直轄 市人民政府兩級管理、分工負(fù)責(zé)，以省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌為主，條 塊有機結(jié)合的體制框架”，并且“要通過深化改革和立法，劃分、規(guī)范舉辦者、管 理者、辦學(xué)者的權(quán)力和義務(wù)�！盵6]這樣的改革目標(biāo)，與前述各項文本相比，變化 很大，實質(zhì)已經(jīng)轉(zhuǎn)向解決“兩級管理、條塊結(jié)合”方面。至于政府與高校的關(guān)系， 文件主要是從舉辦者、管理者、辦學(xué)者的關(guān)系角度進(jìn)行了闡述。盡管也提出“政 府部門的教育行政管理要簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能”，但是，政策的重點似乎已經(jīng)轉(zhuǎn) 移到作為辦學(xué)者的高等學(xué)校，能否“依法充分行使權(quán)力”方面了。 1998年8月通過的《中華人民共和國高等教育法》 ，規(guī)定“國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和 管理全國高等教育事業(yè)”，“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會，依法自主辦學(xué)，實行民主管 理”，還規(guī)定了高等學(xué)校的“法人資格。”《高等教育法》對我國高等教育管理體 制的基本點從法律上予以規(guī)范， 其性質(zhì)決定了它不可能涉及體制改革這樣的階段 性問題。 1998年教育部發(fā)布《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》 ，提出“加快高等教育改 革步伐”和“深化辦學(xué)體制改革”。但這里的“高等教育改革”主要是高等學(xué)校的“共 建、調(diào)整、合作、合并”，形成“兩級管理、以省級政府統(tǒng)籌為主”的“新體制”； 而“辦學(xué)體制”改革，與1992年《意見》相比較，概念已經(jīng)縮小，主要是指“舉辦” 體制，即“基本形成以政府辦學(xué)為主體，社會各界共同參與、公辦學(xué)校和民辦學(xué) 校共同發(fā)展的辦學(xué)體制。”[7]1999年6月頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育 改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》 ，雖然提到“進(jìn)一步簡政放權(quán)”問題，但此處的“放 權(quán)”，主要是指中央向地方放權(quán)，重點仍在“共建、調(diào)整、合作、合并”。雖然也 提出“切實落實和擴大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”[8]，但其“原則性”意味已經(jīng)很濃。 2004年2月，教育部的《2003-2007年教育振興行動計劃》 ，以上一年頒布的 《行政許可法》為闡釋角度，提出改革教育行政審批制度、清理教育行政許可項 目、探索建立“現(xiàn)代學(xué)校制度”[9]等問題。2007年的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五” 規(guī)劃綱要》 除了強調(diào)“兩級管理、 ， 以省為主”的體制外， 還提出了“現(xiàn)代大學(xué)制度” 命題，具有理論上的意義。但是， 《規(guī)劃綱要》主要是從校內(nèi)管理體制的角度來 論述“現(xiàn)代大學(xué)制度”，并沒有將“現(xiàn)代大學(xué)制度”定位到政府與高校的關(guān)系這個層 面上，因此所述內(nèi)容僅限于校內(nèi)諸項事務(wù)。[10]

二、政策的幾點缺陷 二十多年來， “高等教育管理體制改革”始終是我國高等教育改革和發(fā)展的核 心主題，上述相關(guān)政策，就是這一核心主題的文本體現(xiàn)。這些政策，多有創(chuàng)新之 處，也不乏理論的意義。但是，這些政策本文中關(guān)于“高等教育管理體制改革” 的內(nèi)容，也存在著一些明顯的缺陷，影響著改革的實踐和人們的認(rèn)識。 1.改革目標(biāo)的偏移 通過“文本互聯(lián)性”分析[11]，可以發(fā)現(xiàn)，二十多年來我國高等教育管理體制 改革的政策目標(biāo)，以20世紀(jì)90年代中期為界，發(fā)生了一次重大轉(zhuǎn)向。此前，高等 教育管理體制改革的主要目標(biāo)一直很堅定，就是轉(zhuǎn)變政府職能，改革政府“統(tǒng)得 過死”、“包得過多”的“弊端”。雖然在《若干意見》和《綱要》中都提到“兩級管 理、以省為主”問題，但主次很分明。1995年《若干意見》關(guān)于高等教育管理體 制改革目標(biāo)的表述，與前面各項政策相比，則大異其趣。 《若干意見》雖然也承 認(rèn)，“政府直接管理的職能沒有完全轉(zhuǎn)變”，繼續(xù)提出“簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能”，但 是，在《若干意見》中，改革目標(biāo)的重心，明顯已偏移到“兩級管理、條塊結(jié)合” 的布局結(jié)構(gòu)方面。1998年的《行動計劃》 、1999年的《決定》 ，基本照此沿用。 正因為高等教育管理體制改革的目標(biāo)，發(fā)生了如此偏移，因此，在評價這一 階段改革的成效時，會出現(xiàn)兩種截然不同的意見。一種意見認(rèn)為，“高教管理體 制改革邁出了重要步伐， 取得了明顯的進(jìn)展， 在某些方面取得了突破性進(jìn)展。 ”[12] 這可以稱為“突破論”。另一種意見卻認(rèn)為，“高校自主權(quán)的下放”，是“進(jìn)展最慢” 的一項體制改革，“90年代之后，官本位、行政化的價值回潮，重新強化高校的 行政級別……所以在高校管理體系的維度上，現(xiàn)在比80年代大大后退了�！盵13] 這可以稱為“后退論”。這兩種截然不同的結(jié)論，看似矛盾，其實都沒有錯，因為 它們所指“高等教育管理體制”，不是同一個概念�！巴黄普摗敝傅氖恰皟杉壒芾�、 以省為主的體制”。經(jīng)過十多年的“共建、調(diào)整、合作、合并”，這一體制至少在 形式上已經(jīng)確立，稱之為“重大突破”，未嘗不可。“后退論”指的是“政府職能轉(zhuǎn) 變”。就此而言，我國高等教育管理體制改革是否“后退”了，另當(dāng)別論，但收效 甚微應(yīng)該是不爭的事實。否則，近年的人大和政協(xié)“兩會”上，對高等教育日益濃 厚的“行政化”[14]趨向，就不會有那么集中、那么尖銳的抨擊。就連當(dāng)年主持高 等教育改革發(fā)展工作的中央領(lǐng)導(dǎo)也坦陳：“高等教育體制改革任重道遠(yuǎn)”。[15] 然而，我國“高等教育管理體制”的內(nèi)涵到底是什么，“弊端”到底在哪里，改 革的目的何在，這些都是方向性問題，是不能偷換和偏移的改革核心問題。 20世紀(jì)80年代中期確立的目標(biāo)是轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與高校的關(guān)系，它 所要解決的是政府對高校管什么和如何管的問題， 也就是管理職能和管理方式的 問題。從1985年的《決定》到1993年的《綱要》 ，一直強調(diào)這個改革目標(biāo)，說明 政策制定者對我國高等教育管理體制的“弊端”，對問題的癥結(jié)所在，是有正確的 認(rèn)識的。而20世紀(jì)90年代中期以后，改革目標(biāo)轉(zhuǎn)向“兩級管理、以省為主”的體制 方面，它所要解決的是由誰管，也就是由哪一級政府管的問題。對于我國高等教 育管理體制的實際情況而言， 改革管什么和如何管的問題，顯然是問題的實質(zhì)所

在。 因為這個問題， 從根本上決定了政府與高校的關(guān)系， 決定了政府的管理性質(zhì)， 決定了高等學(xué)校的性質(zhì)和地位。相比之下，由誰管，由哪一級政府來管的問題， 只是一個從屬的問題。其實，在真正解決了政府管什么和如何管的問題之后，由 哪一級政府來管的問題， 很自然就可以迎刃而解。而在沒有解決政府管什么和如 何管的問題之前，無論由誰來管，都不能改變管理的性質(zhì)，反而徒然增加了管理 的層級，制造了新的體制性弊端。“高等教育管理體制”內(nèi)涵的轉(zhuǎn)換，改革目標(biāo)的 偏移， 很大程度上制約著我國高等教育管理體制改革的實際進(jìn)程，也影響著人們 對高等教育管理體制改革成效的判斷。 2.改革對象模糊 在我國高等教育管理體制中，政府是管理者，承擔(dān)著管理高等教育的職責(zé)。 在政府與高校的關(guān)系中，政府是“管理者”，高校是被管的“辦學(xué)者”；政府是矛盾 的主要方面。我國高等教育管理體制中存在的各種“弊端”，主要原因也在于政府 管理職能及其行為的不當(dāng)。因此，高等教育管理體制改革，理所當(dāng)然要以各級政 府及其管理職能和管理行為為改革對象。在1985年《決定》 、1992年《意見》和 1993年《綱要》等項中，這一點已得到明確表達(dá)。但是，從各項政策文本來看， 關(guān)于改革對象的表述，始終有兩點比較模糊。一是關(guān)于“政府”，大都停留在抽象 的表述上，如“政府”、“政府有關(guān)部門”、“政府管理部門”、“政府教育主管部門” 等等，而沒有具體指明各級政府教育主管部門，應(yīng)有怎樣的組織架構(gòu)，其權(quán)力如 何授予、如何行使。因此，迄今為止的各項高等教育管理體制改革，也就不可能 觸及到政府主管部門這個“體”。二是關(guān)于政府對高等教育的管理職能與行為，各 項政策文本基本停留在“運用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的 行政手段，進(jìn)行宏觀管理”的表述上，沒有對“宏觀管理”作出明確的界定，更沒 有對管理事項作出嚴(yán)格的限定， 這實際上就為政府管理職能和行為留下了可以任 意擴張的寬廣空間。與此同時，談到政府與高校的關(guān)系時，各項政策文本都是在 籠統(tǒng)提到“轉(zhuǎn)變政府職能”之后，迅速轉(zhuǎn)入高校應(yīng)有的“自主權(quán)”上。由于文本沒有 明確規(guī)范政府的管理職能和行為，繞開了這個前提性的“障礙”，因此，關(guān)于“自 主權(quán)”的表述，實際就空洞無力，更不要說文本還給這些“自主權(quán)”加上了“根據(jù)”、 “按照”等制約了。其實，政府管理職能的轉(zhuǎn)變和高校辦學(xué)自主權(quán)的落實，是因果 性關(guān)系。只有真正規(guī)范了政府的管理職能和行為，使政府真正管其所應(yīng)管，堅決 不干涉其不應(yīng)管，高校辦學(xué)自主權(quán)的落實才會水到渠成。相反，如果沒有政府職 能的切實轉(zhuǎn)變，那么，對高校辦學(xué)自主權(quán)的文本規(guī)定無論如何詳盡，這些權(quán)利大 多只能是水中月、鏡中花，可望而不可及；即便被真的被“放”下來了，也脆弱得 很，因為政府憑借著它無所不能的職權(quán)，隨時可以收回或變相收回。 3.改革主體缺位 與改革對象模糊緊密相連的，是改革主體的缺位。如果說高等教育管理體制 改革，首先要以政府主管部門及其職能為改革對象，那么，由誰作為主體來發(fā)動 與實施這項改革，就成為一個不可回避的問題。然而，關(guān)于改革主體這一點，所 有政策文本中幾乎均告闕如。提到“轉(zhuǎn)變政府職能”、“簡政放權(quán)”時，所有文本的 相關(guān)表述，均缺少主語，因而導(dǎo)致改革主體的缺失、缺位。從我國高等教育管理 體制改革的性質(zhì)看， 它是對權(quán)力部門及其權(quán)力運作方式的改革，因而是體制內(nèi)的

改革。 對于這樣的改革， 關(guān)鍵的一點就是要有更高位的權(quán)力部門作為改革的主體， 來推動和實施改革。解決高等教育“條塊分割”、建立“兩級管理、以省為主”體制 的改革，之所以言稱“重大突破和創(chuàng)新”，除了順應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的大環(huán)境外，主要還 是因為有更高位的權(quán)力在推動，否則斷難這樣順利。遺憾的是，關(guān)于高等教育管 理體制改革， 這項以高等教育主管部門及其職能為對象的改革，在各類相關(guān)政策 的文本中， 幾乎都沒有明確改革的主體，全然不知應(yīng)該由誰來發(fā)動和實施這項改 革，全然不知應(yīng)該由誰來負(fù)改革的責(zé)任。 由于沒有明確改革的主體， 特別是沒有更高權(quán)力部門來承擔(dān)改革的主體，因 此， 我國高等教育管理體制的改革，實際上就可以被理解為教育行政主管部門的 自我改革，也就是“自己改自己”。在既有體制框架下，教育主管部門根本就缺少 自我改革的動力，也沒有自我改革的理由。因此，20世紀(jì)90年代中期以后改革目 標(biāo)的嚴(yán)重偏移，可以認(rèn)為，正是主管部門“自我改革”的一個變異產(chǎn)品，是權(quán)力部 門“自我改革”根本無法實現(xiàn)的有力旁證。 4.改革路徑不明 任何政策要取得成效，都要有具體的路徑來實施，因此，政策的實施路徑理 應(yīng)也是政策內(nèi)容之一，尤其是對于高等教育管理體制改革這樣的重大政策來說， 更是如此。 高等教育管理體制改革的實施路徑， 包括了改革的起點、 方法、 步驟、 進(jìn)程、 時限、 結(jié)果檢驗等方面。 然而， 上述有關(guān)高等教育管理體制改革政策文本， 毫無例外都缺少關(guān)于改革路徑的具體說明。它們都沒有明確告訴人們，高等教育 管理體制的改革， 從哪里起步， 以哪個環(huán)節(jié)作為突破口， 從何時開始到何時結(jié)束， 改革需要多少成本，涉及到哪些相關(guān)部門，改革效果如何評定和檢驗，等等。即 便如1994年《關(guān)于<中國教育改革和發(fā)展綱要>的實施意見》 、1995年《關(guān)于深化 高等教育體制改革的若干意見》 這樣關(guān)于政策實施的文本，對于高等教育管理體 制改革的具體路徑問題，大多還停留在“原則說明”或“愿景描繪”的層面，除了提 到“到2000年或稍長一點時間”、成立“部門院校體制改革協(xié)調(diào)小組”（目標(biāo)在解決 “條塊分割”問題）之外，其他關(guān)于管理體制改革的具體措施，大多語焉不詳。路 不知在何方，方向再明確，也難以到達(dá)真實的彼岸，更何況我們的改革目標(biāo)本身 在20世紀(jì)90年代中期已經(jīng)發(fā)生了偏移！ 三、改革政策的重新設(shè)計 現(xiàn)代公共政策，不僅僅是決策者的事，更是一個“社會建構(gòu)”的過程。高等教 育管理體制改革政策的制定，需要高等教育內(nèi)外各種“利益相關(guān)者”的參與。為使 我國高等教育管理體制改革真正得以實施并取得切實效果，首先需要有充滿誠 意、切實可行的高教體制改革政策。吸取近三十年來的經(jīng)驗與教訓(xùn)，針對現(xiàn)有的 各種問題，重新設(shè)計我國高等教育管理體制改革的政策，是有必要的。 第一，堅定不移地明確高等教育管理體制改革的目標(biāo) 我國高等教育管理體制改革的目標(biāo)， 于20世紀(jì)90年代中期在政策上發(fā)生了重 大轉(zhuǎn)向，由20世紀(jì)80年代確立的“轉(zhuǎn)變政府職能”，也就是“管什么”和“如何管”的

問題，轉(zhuǎn)變成“由哪個政府管”的問題。這一轉(zhuǎn)向，從某種角度看在當(dāng)時有其必要 性，但是，就我國高等教育管理體制的根本癥結(jié)而言，這一轉(zhuǎn)向卻未能起到應(yīng)有 的作用， 甚至在一定程度上起到了負(fù)面的作用。 政府“管什么”和“如何管”的問題， 顯然是高等教育管理體制的主要矛盾，是制約我國高等教育體制的根本問題。當(dāng) 前我國高等教育領(lǐng)域出現(xiàn)的許多矛盾，被社會各界廣泛批評的各種亂象，絕大多 數(shù)都與現(xiàn)行管理體制有關(guān)， 都是由于行政主管部門不正當(dāng)?shù)墓芾砺毮芎凸芾矸绞?引起的。政府教育主管部門對高等學(xué)校，管了許多不該管的事，以明顯不符合教 育規(guī)律的方式在管事。因此，轉(zhuǎn)變政府職能，改變政府與高校的關(guān)系，應(yīng)該是我 國高等教育管理體制改革堅定不移的目標(biāo)， 是我國高等教育管理體制改革的核心 與關(guān)鍵。溫家寶總理最近指出：“教育方針、教育體制、教育布局和教育投入， 屬于國家行為，應(yīng)該由國家負(fù)責(zé)。具體到每個學(xué)校如何辦好，還是應(yīng)該由學(xué)校負(fù) 責(zé)、校長負(fù)責(zé)。不同類型學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制和辦學(xué)模式應(yīng)有所不同，要尊重學(xué)校的 辦學(xué)自主權(quán)。教育事業(yè)還是應(yīng)該由懂教育的人辦。”[30]這一番語重心長的話， 對我國高等教育管理體制改革目標(biāo)的重新明確，具有“言歸正傳”的意義。 第二，高等教育管理體制改革對象的具體化 高等教育管理體制改革的對象， 是各級政府教育行政主管部門及其管理職能 與行為， 這一點在改革政策的本文上應(yīng)有明確的指稱。 高教管理體制改革的政策， 應(yīng)對教育行政主管部門的組織構(gòu)架作出科學(xué)、合理的設(shè)計，改變教育行政主管部 門對高等學(xué)校分散、多頭管理的組織因素。目前，教育行政部門對高等學(xué)校的許 多管理職能，都分布在諸多次級部門中。管理職能的分散化，必然導(dǎo)致管理行為 的碎片化，最后到了高等學(xué)校這一根針，必然亂象叢生。因此，首先需要從組織 構(gòu)架上對教育主管部門做出合理設(shè)計，拆廟撤門，將高等教育管理職能歸并，尤 其要削減次級部門的權(quán)力。 在組織構(gòu)架改革之后，重要的是按照改革的目標(biāo)和方 向， 在相關(guān)法規(guī)和政策中嚴(yán)格限定教育主管部門的管理職能與行為，大幅度減少 管理項目，明確規(guī)定教育行政主管部門只能做什么，只能做哪些事，只能以什么 方式行事。同時還應(yīng)在政策上明確；凡是法規(guī)政策未明確的事項，教育行政主管 部門則一律不能做。 第三，讓高等教育管理體制改革的主體顯身 對于以教育行政主管部門及其管理行為為改革對象的管理體制改革， 不能指 望由教育行政主管部門自己來實施。因此，改革政策的設(shè)計，應(yīng)該明確一個具有 更高權(quán)力的機構(gòu)來充當(dāng)改革的主體，負(fù)推動和實施改革之責(zé)任。這個更高的權(quán)力 部門，可以是人大，或政府，或黨委，也可以是由上述權(quán)力部門以及社會各界組 成的特別委員會（如20世紀(jì)80年代日本的臨時教育審議會之類） 。總之，在我國 目前的行政體制下， 高等教育管理體制改革的主體，必須由教育行政主管部門之 外的權(quán)力機構(gòu)來充任才有可能實現(xiàn)。 第四，高等教育管理體制改革的政策，應(yīng)該描繪出改革的路徑，明確改革的 突破口，設(shè)計好改革的第一步 我國高等教育管理體制的改革，是在特殊歷史背景和社會體制下進(jìn)行的，史

無前例，是一項復(fù)雜艱巨的社會工程，涉及各種體制因素和各種利益。對于這樣 一項復(fù)雜的改革，找準(zhǔn)改革突破口，設(shè)計好改革的第一步，是至關(guān)重要的。具體 而言， 由于我國高等教育管理體制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變教育主管部 門的權(quán)力限度和運作方式，因此，改革突破口的確定，只能從現(xiàn)有的教育行政管 理模式中尋找，從現(xiàn)有教育行政管理權(quán)力鏈中尋找。換言之，我國高等教育管理 體制改革突破口的設(shè)計， 首要一點就是要在現(xiàn)有教育行政管理權(quán)力鏈條上找到一 個環(huán)節(jié)， 并通過改革使這個環(huán)節(jié)發(fā)生斷裂，從而使無所不能的教育行政權(quán)力在這 里止步。那么，這個環(huán)節(jié)到底是什么？本文不作詳述。要找到突破口，其實并不 難，關(guān)鍵是需要決策層真正解放思想，勇于創(chuàng)新，拿出改革的魄力和勇氣。 最后應(yīng)該指出，我們不能將高等教育管理體制改革，簡單看作放權(quán)，更不能 將辦學(xué)自主權(quán)看作是校長自主權(quán)或者“一把手”自主權(quán)，否則，權(quán)雖然放下去了， 還會形成新的專權(quán)，形成權(quán)力的濫用。因此，高等教育管理體制改革的政策，一 方面要明確規(guī)定轉(zhuǎn)變政府職能、 限制教育主管部門權(quán)力，另一方面還要明確高等 學(xué)校自主權(quán)的民主治理和約束機制，規(guī)范高校行政權(quán)力的適用范圍和限度，建立 對于行政權(quán)力的否決機制和罷免機制。總之，高等教育管理體制改革，只有在落 實高校辦學(xué)自主權(quán)的同時， 又實現(xiàn)了自主權(quán)的校內(nèi)有效制約，即在政府轉(zhuǎn)變職能 的同時， 高校又建立了民主治理和自我制約的機制，其改革目標(biāo)才可以說是真正 實現(xiàn)。

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