[論文摘要]提高財政支出績效對于我國高等教育事業(yè)的發(fā)展具有重要意義。財政撥款方式單一，缺乏科學(xué)的成本核算機制與競爭機制，撥款及使用過程中信息公開不足、公眾參與程度低均系績效不高的重要成因。鑒于此，引入?yún)f(xié)商撥款機制，通過績效評價、公眾參與同財政支出相結(jié)合，以及為辦學(xué)合作、資源共享提供制度保障是提高績效的有效法律規(guī)制措施。

　　[論文關(guān)鍵詞]高等教育 財政支出 績效

　　一、問題的提出

　　近年來我國對高等教育財政事業(yè)持續(xù)改革，提高支出績效無疑是重中之重。當(dāng)前高等教育的發(fā)展在整體上呈現(xiàn)為粗放型狀態(tài)，矛盾突出表現(xiàn)在以下兩點：
　　第一，高校群體在設(shè)置專業(yè)、開展教研時力求面面俱到，致使各校專業(yè)重復(fù)泛濫、學(xué)生人數(shù)惡性膨脹、教研活動千篇一律，既危害教研質(zhì)量，更無法體現(xiàn)各自辦學(xué)優(yōu)勢、特色和重點。
　　第二，高校行政、基建和后勤的運行成本普遍過高，存在著“重官不重學(xué)”、“重物不重人”的失調(diào)現(xiàn)象。一方面，我國普通高校本專科專任教師人數(shù)占教職工總?cè)藬?shù)的比例偏低，在高校內(nèi)一線教研工作者的工資、待遇與行政后勤人員并無顯著差別，部分高校乃至出現(xiàn)后者高于前者的情況。這樣的情形與知識經(jīng)濟的時代主旨不符，也與迅速發(fā)展的勞動力市場化現(xiàn)實嚴(yán)重相悖，無法保障教研創(chuàng)新的積極性，甚至直接造成人才外流；另一方面，高校群體熱衷于擴張校園、大興土木，將本身并不寬裕的資金集中用于土地征用和建設(shè)恢弘的樓宇、景觀。

　　二、成因分析

　�。ㄒ唬┴斦䲟芸罘绞絾我徽T發(fā)惡性循環(huán)
　　我國過去未注重將高等教育財政支出方式向綜合方式發(fā)展，而是過分依賴“綜合定額加專項補助”的公式法撥款方式。“綜合定額加專項補助”將高校教學(xué)活動的成本作為資源配置的基礎(chǔ)，并以單位成本乘以數(shù)量規(guī)模來計算，雖然具有量化性強、透明度高的優(yōu)點，但是對于學(xué)術(shù)科研等其他需求則缺乏保障和激勵，無法全面、真實、準(zhǔn)確地反映高等教育成本的變化規(guī)律。既然財政撥款方式單一，而撥款數(shù)額又與高校在校生人數(shù)成正比關(guān)系，則勢必容易造成教育投資的匱乏以及高校對教育資源的惡性爭奪。前述各高校在設(shè)置專業(yè)時求多求全和反復(fù)擴招等行為實屬無奈。
　　（二）缺乏科學(xué)的成本核算機制與競爭機制
　　一方面，我國高等教育領(lǐng)域一直未能建立起科學(xué)的成本核算機制，是以無法將有限的教育投資優(yōu)先使用于宗旨性、迫切性更強的事項，也不注重投入產(chǎn)出比的計較。前述“重物而不重人”的怪圈之所以出現(xiàn)，是因為 “物”的建設(shè)在學(xué)校評估和學(xué)校負(fù)責(zé)人政績考核時可以起到立竿見影的效果，直接體現(xiàn)出學(xué)校日新月異的“發(fā)展”，當(dāng)然會被各高校樂此不疲地培育虛假繁榮的霧中花。
　　另一方面，我國高校間的競爭機制更是長期缺失。因為，某一高校一旦被劃定為哪一個層次，其“身份”就會從此長期固定下來，難以發(fā)生變動。此點無疑與 “從身份到契約”的現(xiàn)代法律精神嚴(yán)重沖突。作為高校群體金字塔頂端的985工程高校，以及接下來的211工程高校，現(xiàn)在進入這兩類高校的大門均已關(guān)閉，并且，其內(nèi)部的身份也是不平等的。無疑，一系列嚴(yán)重的弊端勢必凸顯：既然身份已經(jīng)鎖定，則“圈內(nèi)”高校的辦學(xué)效益無論如何低下，都不會動搖它們的地位；“圈外”高校的辦學(xué)效益無論如何之高，卻也不能躋身“重點名校”序列。更何況，它們之間基于不平等的身份，已有的條件和按年度獲取的財政資源本就存在嚴(yán)重差距。
　�。ㄈ⿹芸罴笆褂眠^程中信息公開不足、公眾參與程度低
　　公眾與教育行政官員、校方在一定情況下存在著追求的差異。根據(jù)近代憲政理念，政府是受公眾（納稅人）委托，代表公共利益來進行教育財政資源配置的，所以理應(yīng)在支出環(huán)節(jié)充分反映民意。然而，因為政府在代表公共利益的同時，其自身也是一個獨立的利益集團，所以在其與公眾的意愿發(fā)生沖突時，有可能通過暗箱操作的方式或者是運用公共權(quán)力的強力來將自己的偏好強加給公眾。對于高校而言，也存在著同樣的問題，特別是在我國高校泛行政化的背景下，高校的行政負(fù)責(zé)人具有實質(zhì)的官員身份和一定的行政級別。
　　據(jù)此，考察現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)對于高等教育財政的撥款及其使用而言存在兩個弊端：一方面，教育財政支出部門和高校群體對相關(guān)信息的公開不足，它們所進行的信息披露往往不夠細(xì)化，習(xí)慣于給出較為籠統(tǒng)的數(shù)據(jù)，并且，它們接受審計部門等其他政府部門、人大機關(guān)的監(jiān)督制衡的力度也有待提高；另一方面，公眾參與的程度也差強人意，尤其是對事項和對象的“優(yōu)先”與“突出”問題上，教育財政支出部門和高校群體較少征求來自納稅人、教師和學(xué)生的意見，不利于決策上的集思廣益。

　　三、法律規(guī)制

　�。ㄒ唬┮�?yún)f(xié)商撥款機制
　　“協(xié)商撥款”，始于20世紀(jì)70年代末的法國，亦稱為“合同撥款”。其要旨是在中央政府與高校之間引入?yún)f(xié)商談判機制，兩者通過簽訂合同的方式來規(guī)定雙方權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)，國家據(jù)此對高校進行撥款；協(xié)商撥款主要為研究經(jīng)費、設(shè)備費和教學(xué)公用經(jīng)費，但不包括教師工資。合同簽訂之前，校方必須提交相關(guān)計劃，政府則對此進行研究，并派出專家對學(xué)校進行考察，在此基礎(chǔ)上政府方與高校磋商合同內(nèi)容。各校合同內(nèi)容可以出現(xiàn)有益差別。合同期限將盡時，高校將接受來自獨立第三方對此前計劃和合同條款實現(xiàn)狀況的評估。高校如未能完成合同條款之要求，則必須說明其理由，并且可能會導(dǎo)致下一個合同的撥款被削減。

　　顯然，“協(xié)商撥款”具有靈活性、激勵性的優(yōu)點。通過立法引入該機制并與原有撥款方式相協(xié)，有助于全面、真實、準(zhǔn)確地反映高等教育成本的變化規(guī)律，調(diào)和國家與高校間信息不對稱的矛盾，確保撥款部門擬定的投入量能夠滿足高校紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實需要。鑒于此，高校群體有望走出爭相擴大規(guī)模、盲目重復(fù)建設(shè)的惡性循環(huán)怪圈。
　�。ǘ┱畱�(yīng)與高校圍繞教研合理配置教育財政資源
　　毫無疑問，如果不進行內(nèi)部要素投入的合理分配而單純從整體上增加教育經(jīng)費的投入，并不一定能帶來學(xué)生學(xué)業(yè)成績與就業(yè)率的提高，也未必帶來教師科研成果數(shù)量的增加或者質(zhì)量的增強�？疾煊蛲猓绹咝５慕虒W(xué)支出占據(jù)其開支總額的比例為：綜合型大學(xué)平均約為37%、本科大學(xué)平均約為35%、研究型大學(xué)平均約為32%；同時，研究型大學(xué)的科研支出占據(jù)其開支總額的比例平均約為13.6%，其中，哈佛大學(xué)2001年至2002年達(dá)到約23%，而麻省理工學(xué)院則高達(dá)45.5%。一方面，高校為實現(xiàn)公民的受教育權(quán)而建立，因此是為公民提供教育資源的教育機構(gòu)；另一方面，高校是為實現(xiàn)公民的學(xué)術(shù)自由和促進國家的科技文化進步而建立，因此也是開展科學(xué)研究的研究機構(gòu)。美國高校經(jīng)費支出的結(jié)構(gòu)無疑遠(yuǎn)較我國更符合高校的功能和宗旨。

 

 

　　筆者主張，必須由立法明確要求政府、高校圍繞教學(xué)、科研來合理配置教育財政資源，將“好鋼用在刀刃上”，具體包含三點建議：
　　第一，可以考慮對于不同類型的高校，，設(shè)定教學(xué)、科研支出占高校支出總額的比例下限。筆者初步認(rèn)為，以教學(xué)與科研合計不低于35%為宜。當(dāng)然，該比例下限的數(shù)值應(yīng)當(dāng)通過全國調(diào)研后得出。
　　第二，對于行政、后勤人員的支出，也應(yīng)設(shè)定一個比例的上限，防止行政、后勤人員數(shù)量的過分冗雜和“重官不重學(xué)”的現(xiàn)象產(chǎn)生。
　　第三，經(jīng)費支出時，應(yīng)考慮具體學(xué)校具體學(xué)科的狀況，而非僅僅著眼于一所高校整體的狀況。在以學(xué)校整體來確定該校撥款總數(shù)，并由學(xué)校再自行分配各院系、學(xué)科的傳統(tǒng)模式下，很可能出現(xiàn)這樣一種怪圈：某一個非常普通的法學(xué)院（法律系），僅僅因為它隸屬于一所財政撥款總數(shù)巨大的985高校，它所獲得的財政資源即可輕易超過某些普通高校的優(yōu)秀法學(xué)院（法律系），甚至可能比肩部分久負(fù)盛名的政法院校的法學(xué)學(xué)科所得到的財政撥款。此類情況今后應(yīng)當(dāng)予以修正。
　�。ㄈ┛冃гu價、公眾參與同財政支出相結(jié)合
　　筆者在前文中對“協(xié)商撥款”機制進行述評時，已經(jīng)對績效評價與財政支出方式的關(guān)聯(lián)性進行了一定介紹。筆者以為，績效評價應(yīng)當(dāng)是今后我國教育評估體系的一個重要組成部分，應(yīng)當(dāng)把高等教育財政支出與績效評價結(jié)合起來，以績效作為衡量高校辦學(xué)水平的重要指標(biāo)，并據(jù)此決定是否給予后續(xù)撥款和撥款的方向、方法、形式、數(shù)額等。這樣可以提高高等教育財政支出的科學(xué)性與透明度，無論是對高等教育事業(yè)整體還是對高校個體的發(fā)展都是極為有利的。
　　第一，教育法律、法規(guī)、規(guī)章均須對高校間的競爭機制進行保障，廢除高校身份上的壟斷地位�；诮逃聵I(yè)發(fā)展的需要，對高校進行分類、分層并無不妥，但是這樣的一種“身份”的劃分決不可以是永恒不變的，而應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個優(yōu)勝劣汰的開放系統(tǒng)，既給后進者以奮起直追的動力，又給先進者以永不停歇的壓力。在一定時期內(nèi)高校數(shù)量并不會巨幅增加（特別是考慮到我國高等教育的毛入學(xué)率于2010年已經(jīng)突破26.5%），因此筆者贊同教育部不再新設(shè)211、985院校的做法。然而，值得商榷的是，數(shù)量固然可以不再增加，但名單上的學(xué)校是否應(yīng)當(dāng)可以變化？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立起一定的標(biāo)準(zhǔn)，定期（5年、10年）對這些群體進行考核，不符合標(biāo)準(zhǔn)的將被“摘牌”，而由符合標(biāo)準(zhǔn)的“圈外學(xué)校”進行替代。亦即，允許211與非211、985與非985院校之間的轉(zhuǎn)換，亦即允許985院校三個等級之間的轉(zhuǎn)換。對于各省的省屬重點高校而言，道理相同。
　　第二，通過立法建立綜合的績效考評標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)含：學(xué)生就業(yè)和升學(xué)狀況（考取或保送國內(nèi)高校碩士、博士，以及留學(xué)深造），來自校友、教師與社會的評價，以及科研成果和各項文體競賽成績。簡言之，如果高校財政資金的獲取有賴于學(xué)生、家長以及其他公眾，則其必然產(chǎn)生提高教育財政效率的內(nèi)在動力，生產(chǎn)出更多、更好的教育產(chǎn)品。
　　第三，加強程序立法，確保教育財政支出部門與高校群體的教育財政經(jīng)費支出、使用狀況應(yīng)受到嚴(yán)格控制。具體而言，明確課以教育財政支出部門、高校信息公開的義務(wù)，對財政經(jīng)費的支出和使用信息進行較為完整、細(xì)致的披露；教育財政支出部門、高校在有關(guān)經(jīng)費支出、使用的重大事項上必須通過聽證會形式征求納稅人、師生的意見，并對此予以必要尊重；將行政監(jiān)察部門、審計部門和人大機關(guān)對此所進行的監(jiān)督制度化、常態(tài)化。
　　第四，將撥款權(quán)力全部集中于教育部門具有隱患。這意味著有必要通過公共權(quán)力的社會讓渡，將公共財政資金的社會化、市場化運作，從而提高教育財政撥款的運行效率。筆者建議借鑒法國的做法，建立專門的高等教育撥款委員會當(dāng)政府與高校之間的“緩沖器”。該委員會是政府與高校之間的中介機構(gòu)，它在運作上是相對獨立的，但是要接受來自政府和社會的監(jiān)督，主要職能是為政府評估高校整體的財政運作計劃，并且將撥款同評估的結(jié)果聯(lián)系起來，通過撥款方向、模式和數(shù)量來引導(dǎo)高校的良性發(fā)展。
　�。ㄋ模檗k學(xué)合作、資源共享提供制度保障
　　我國目前已經(jīng)嘗試建立“大學(xué)城”（如上海市松江大學(xué)城）和“大學(xué)聯(lián)盟”（如C9大學(xué)聯(lián)盟）來實現(xiàn)教育資源共享和學(xué)術(shù)科研合作�？上�，從總體上來說，高校間教育資源不能共享或者共享程度過低是普遍問題，并且構(gòu)成迫使各校重復(fù)建設(shè)的重要原因。進行剖析，這樣的低水平重復(fù)往往既包含硬件又包含軟件，造成人力、物力、財力的極大浪費。對于高校內(nèi)部而言，不同院系、專業(yè)之間，院系與科研機構(gòu)、圖書館之間也存在類似的問題。因此，為校際（包含域外高校和研究院所）和校內(nèi)不同院系、機構(gòu)之間的辦學(xué)合作與資源共享提供法律保障刻不容緩。此舉既有利于避免高校的重復(fù)建設(shè)和資源浪費，也有利于優(yōu)化教育事業(yè)、提高高校辦學(xué)水平，讓求學(xué)者和社會整體受益。

 

 

本文編號：13661