The Crux of the Problem on China's Educational Outhay and lts Sol 
    utions 
    （周貝隆 國(guó)家教育委員會(huì)，研究員 北京 １００８１６） 
    一、經(jīng)費(fèi)增幅不小，危機(jī)卻日益加劇 
    改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家對(duì)教育的投入逐年增加。全國(guó)財(cái)政預(yù)算內(nèi)的教育經(jīng)費(fèi)１９８０年１１３億元、１９８ ５年２２５億元、１９８９年３４３億元、１９９１年４６０億元，直到１９９２年達(dá)５３９億元，大約每五 年翻一番。中小學(xué)預(yù)算內(nèi)生均事業(yè)費(fèi)也顯著增長(zhǎng)：小學(xué)，１９８０年２４元，１９８５年４７元，１９９１、 １９９２年分別為１１５元和１３９元；中學(xué)，１９８０年６０元，１９８５年１２７元，１９９１、１９９ ２上分別達(dá)２５５和３０１元。盡管如此，近年來(lái)教育經(jīng)費(fèi)狀況卻空前惡化。 
    —一拖欠教師工資愈演愈烈。據(jù)報(bào)道，到１９９３年，除北京、西藏外，所有省、市、自治區(qū)都有拖欠。 對(duì)占５５３萬(wàn)小學(xué)專(zhuān)任教師超過(guò)１／３的２０４萬(wàn)“民辦教師”，政府只給為數(shù)甚少的生活補(bǔ)貼。 
    —一各級(jí)學(xué)校預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)的比重（除人員經(jīng)費(fèi)以外的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)）降至１９７８年來(lái)的最低點(diǎn)，中、小 學(xué)分別由１９７８年的３７．４％和２５．３％下降到１９９２年的１８．６％和１２．０％。１９７８年前 公用經(jīng)費(fèi)已不敷應(yīng)用，必備的教學(xué)設(shè)備、圖書(shū)欠帳累累�，F(xiàn)在下降到甚至不足１９７８年的一半，大多數(shù)中小 學(xué)無(wú)錢(qián)購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)，科學(xué)實(shí)驗(yàn)和音體美設(shè)備等教學(xué)必要設(shè)施嚴(yán)重缺乏，辦學(xué)條件日益惡化。 
    二、高入學(xué)率和低投入的強(qiáng)烈反差 
    解放后，我國(guó)的基礎(chǔ)教育以世界上任何大國(guó)所未曾有過(guò)的速度發(fā)展、普及。全國(guó)小學(xué)毛入學(xué)率１９４９年 為３８．１％，１９５３年達(dá)７２．９％，到７０年代就在全國(guó)基本上普及了小學(xué)教育。由于小學(xué)的普及，１ ９９０年１５～１９歲青少年的文盲率只有７．０％，不但遠(yuǎn)低于印度（３４．４％）、巴基斯坦（５０．５ ％），甚至比中上收入的巴西（７．９％）還低些；成人文盲率之低，也為其他低收入國(guó)家難望其項(xiàng)背�，F(xiàn)有 ２．２億文盲中的約２億是小學(xué)未普及時(shí)期遺留下來(lái)的歷史遺產(chǎn)。隨著時(shí)間的推移，基本消滅青壯年文盲的前 景為期不遠(yuǎn)。 
    表１ 公用經(jīng)費(fèi)在預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)中的比重 ％ 
    （附圖 {圖}） 
    表２ 教育投入和規(guī)模比較（１９９０年） 
    （附圖 {圖}） 
    ＵＮＥＳＣＯ在計(jì)算時(shí)仍沿用小學(xué)５年制為基礎(chǔ)，如考慮５．６年制并存的情況，實(shí)際數(shù)要低些，約為 １１５％ 
    早在６０年代，世界各國(guó)政府預(yù)算內(nèi)的教育經(jīng)費(fèi)占ＧＮＰ的比重一度普遍顯著增長(zhǎng)。工業(yè)化國(guó)家從約４％ 增到５～６％；發(fā)展中國(guó)家從約２．６％增至３～４％。我國(guó)到１９８０年，盡管教育規(guī)模已顯著增大，教育 經(jīng)費(fèi)只占ＧＮＰ的２．５％，１９８３、１９８５年稍升到２．７％，此后又逐漸回落，１９９１年１９９２ 年只有２．３％，甚至更低。 
    我國(guó)要維持比其他低收入國(guó)家高得多的入學(xué)率（比印、巴分別高約３０％和兩倍半，比中、印以外的低收 入國(guó)家平均高７０％），政府財(cái)政預(yù)算對(duì)教育的投入?yún)s比這些國(guó)家低得多，這就是我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)危機(jī)的癥 結(jié)所在。還應(yīng)指出，在我國(guó)教育投入比重進(jìn)一步降低的同時(shí)，十年來(lái)巴基斯坦卻從原來(lái)占ＧＮＰ２．０％提高 到３．２％。 
    有人認(rèn)為，低投入、大規(guī)模，正說(shuō)明我國(guó)教育投資效益不低。對(duì)此筆者不敢茍同。誠(chéng)然，如達(dá)到同樣的效 果，規(guī)模大、投入少是效益高的表現(xiàn)。但是，我國(guó)由于教育經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期短缺、導(dǎo)致教育質(zhì)量嚴(yán)重低下，民族素質(zhì) 堪憂，已危及我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的根基。正是投入短缺，嚴(yán)重危害了教育乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的效 益。 
    三、衡量教育經(jīng)費(fèi)水平的有效判據(jù)—一生均經(jīng)費(fèi)指數(shù) 
    如何對(duì)教育經(jīng)費(fèi)狀況進(jìn)行歷史的、國(guó)際的比較，長(zhǎng)期以來(lái)一直困擾著人們。 
    庫(kù)姆斯（philip H.Coombs）根據(jù)對(duì)美國(guó)、加拿大、瑞典三個(gè)工業(yè)化國(guó)家的考察，驚異地發(fā)現(xiàn)：“即使教 育質(zhì)量依舊或下降，所有教育系統(tǒng)的實(shí)際生均成本呈逐年上升的反常（！）趨勢(shì)。”（《The World Crisis In Education—一The View from the Eighties》,Oxford Univ.Press,1985）在我國(guó)，教育經(jīng)費(fèi)雖然基本做 到“兩個(gè)增長(zhǎng)”，中小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)也增幅不小，但辦學(xué)經(jīng)費(fèi)卻更加拮據(jù)。 
    “我國(guó)基礎(chǔ)教育是用占世界０．７８％的教育經(jīng)費(fèi)培養(yǎng)著占世界１９．８１％中小學(xué)生。”（王滸：《辦 大教育的出路何在—一關(guān)于教育投資的思考》，《北京日?qǐng)?bào)》１９９４年１月４日）據(jù)此，我國(guó)基礎(chǔ)教育生均 投入只有世界水平的１／２５，難道這就說(shuō)明教育經(jīng)費(fèi)短缺的程度，而需將生均經(jīng)費(fèi)增加２４倍嗎？顯然不能 。 
    千家駒等曾主張，發(fā)展中國(guó)家不能與發(fā)達(dá)國(guó)家比教育投入的絕對(duì)數(shù)，但教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民收入的比重應(yīng)當(dāng)做 到基本一樣。對(duì)這個(gè)問(wèn)題，一方面理論界有爭(zhēng)議，另一方面也難以從各國(guó)實(shí)踐中找到例證。 
    如何正確認(rèn)識(shí)教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的規(guī)律，尋求定量的、科學(xué)評(píng)價(jià)教育經(jīng)費(fèi)狀況的基本指標(biāo)，已成為８０上代以 來(lái)亟待解決的重要課題。 
    十年前，我們提出了教育經(jīng)費(fèi)“兩個(gè)增長(zhǎng)”的原理，并已成為我國(guó)政府的正式方針，是一大進(jìn)步。質(zhì)言之 ，教育是成本遞增的事業(yè)，生均成本將隨經(jīng)濟(jì)水平的提高而遞增，這與物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)迥然不同；教育投入受經(jīng) 濟(jì)水平的限制，其在ＧＮＰ中的比重應(yīng)當(dāng)，也只能隨經(jīng)濟(jì)（國(guó)民收入）的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)（《關(guān)于教育體制改革的 決定》中將后者表述為“高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)”。由于財(cái)政收入易受政策、體制調(diào)整的影響，這種表述 雖較易監(jiān)控，卻不夠科學(xué)、嚴(yán)密。后來(lái)的《綱要》就改為與ＧＮＰ掛鉤），因此發(fā)展中國(guó)家教育投入的比重很 難達(dá)到與發(fā)達(dá)國(guó)家相比擬的水平。同時(shí)，與此相聯(lián)系地，教育發(fā)展的規(guī)模和速度也不能不受收入水平的限制。 一般來(lái)說(shuō)（如沒(méi)有還欠帳等問(wèn)題）教育經(jīng)費(fèi)隨經(jīng)濟(jì)同步增長(zhǎng)的部分，只能用以補(bǔ)償生均成本的增加，教育投入 在ＧＮＰ中比重的增長(zhǎng)才能用以發(fā)展規(guī)模。可以說(shuō)，做不到“兩個(gè)增長(zhǎng)”，必然會(huì)出問(wèn)題，但做到了“兩個(gè)增 長(zhǎng)”亦未必沒(méi)有問(wèn)題，幾年來(lái)的事實(shí)證明了這一點(diǎn)。 
    作為“我國(guó)教育規(guī)劃和宏觀控制機(jī)制的研究”（“七五”國(guó)家重點(diǎn)課題）的重要成果，我們提出了生均經(jīng) 費(fèi)指數(shù)Ｃｅ（生均經(jīng)費(fèi)與人均ＧＮＰ之比）的概念，并正式納入我國(guó)教育統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。令人高興的是， ＮＵＥＳＣＯ從１９９１年開(kāi)始出版的《World Education Report》正式列表公布世界各國(guó)三級(jí)教育的這項(xiàng)指 標(biāo)數(shù)據(jù)，大大方便了比較研究。表３中的Ｃｅ數(shù)據(jù)即自該報(bào)告。 
    生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)所依據(jù)的原理是，教育的投入主要是教職工的工資，人員經(jīng)費(fèi)在學(xué)校教育的各項(xiàng)支出中是大 頭，而教師的工資水平一般又與所在國(guó)的國(guó)民收入水平（通常以人均ＧＮＰ表示）相關(guān)聯(lián)（少數(shù)發(fā)展中國(guó)家或 地區(qū)，一些學(xué)校，特別是高等學(xué)校，以聘請(qǐng)發(fā)達(dá)國(guó)家的外籍教師為主辦學(xué)，當(dāng)屬例外）。因此，不管?chē)?guó)家貧富 如何懸殊，生均經(jīng)費(fèi)與人均ＧＮＰ之比應(yīng)大體相若。Ｃｅ的大小反映教育投入狀況和資金利用效益。 
    統(tǒng)計(jì)表明，各國(guó)之間Ｃｅ有相當(dāng)?shù)内呄蛐院涂杀刃�。綜觀全世界的一般情況，小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)（指財(cái)政預(yù)算 內(nèi)）指數(shù)Ｃｅ［，１］（下標(biāo)１、２、３分別代表小學(xué)、中學(xué)、高校三級(jí)教育）一般在０．１０～０．２０之 間，中學(xué)Ｃｅ［，２］在０．１５～０．２２之間，大學(xué)Ｃｅ［，３］在０．３０～０．７０之間。根據(jù)１０ ００萬(wàn)人口以上國(guó)家的加權(quán)平均，Ｃｅ［，１］高收入國(guó)家為０．１７，中等收入國(guó)家為０．１３（其中中上 收入國(guó)家為０．１７），中國(guó)以外的低收入國(guó)家為０．１２。中下收入、低收入國(guó)家的Ｃｅ比工業(yè)化國(guó)家和中 上收入國(guó)家低些，主要是這些國(guó)家辦學(xué)條件一般較差，并不說(shuō)明所需成本理應(yīng)較低。以印度為例，盡管其Ｃｅ ［，１］為０．１２，超過(guò)我國(guó)一倍，但中小學(xué)缺乏必備辦學(xué)條件的情況仍然相當(dāng)嚴(yán)重。根據(jù)“全印第五次教 育調(diào)查”（１９８８年）的材料，８０％的小學(xué)、７３％的中學(xué)沒(méi)有的足夠的教室，現(xiàn)有校舍近一半不合要求 ，還有一些學(xué)校在帳篷里甚至露天上課。學(xué)校其他設(shè)施更差，如有廁所的初小、高小、中學(xué)分別只占６．３％ 、２０．２％和４８．７％，有２７．９％的學(xué)校根本沒(méi)有黑板，多數(shù)學(xué)校缺乏圖書(shū)室和藏書(shū)，科學(xué)實(shí)驗(yàn)、體 育設(shè)施等也很不齊全�？梢�(jiàn)，小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)０．１２仍然未能保障其必備的辦學(xué)條件。 
    根據(jù)以上分析，要保證必備的辦學(xué)條件和較高的教育質(zhì)量，小學(xué)的生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)須大體相當(dāng)于中上收入國(guó) 家或高收入國(guó)家（平均都是０．１７）水平。 
    在ＵＮＥＳＣＯ公布的世界１１５個(gè)有數(shù)據(jù)的國(guó)家中，只有多米尼加和巴拉圭兩個(gè)小國(guó)的Ｃｅ［，１］低 于我國(guó)。中學(xué)的情況，也好不了多少，我國(guó)的Ｃｅ［，２］為０．１４，排在倒數(shù)第１８名。如果提高到現(xiàn)有 低收入國(guó)家平均水平或更進(jìn)一步滿(mǎn)足必要的需求，Ｃｅ［，１］須提高１．５～２．０倍。 
    表３ 各國(guó)三級(jí)教育１９８８年生均經(jīng)費(fèi)（財(cái)政預(yù)算內(nèi)）指數(shù)比較 
    （附圖 {圖}）注：［１］表中將所有人口在４０００萬(wàn)以上的國(guó)家單獨(dú)列出，其中尼日利亞、印尼、烏 克蘭、墨西哥等四國(guó)缺Ｃｅ數(shù)據(jù)，表中未列入，國(guó)家分組及排序系按世界銀行的最新數(shù)據(jù)，即１９９１年情況 。 
    ［２］不包括中國(guó)的、人口在１０００萬(wàn)以上國(guó)家的加權(quán)平均，以下各類(lèi)國(guó)家同。 
    ［３］根據(jù)國(guó)家教委財(cái)務(wù)司的計(jì)算，１９９２年為０．０６。 
    ［４］包括中學(xué)。 
    四、要在國(guó)民生產(chǎn)總值的宏觀分配上做文章 
    根據(jù)上面的分析，要根本解決我國(guó)教育投入不足的問(wèn)題，并使經(jīng)費(fèi)來(lái)源有穩(wěn)定的保障，政府教育預(yù)算需翻 番，當(dāng)前需至少增加到ＧＮＰ的４～４．５％，高于印巴３０～４０％，這是難以想象的。要從根本上解決我 國(guó)這樣高入學(xué)率、高發(fā)展目標(biāo)教育體系的經(jīng)費(fèi)短缺問(wèn)題，出路在于跳出當(dāng)前財(cái)政預(yù)算的圈子，從ＧＮＰ的宏觀 分配做文章。 
    我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的前提和代價(jià)之一，是維持很高的積累率。據(jù)世界銀行報(bào)告，１９９０年我國(guó)的國(guó)內(nèi)投 資率高達(dá)３９％，在１２５個(gè)國(guó)家中名列前茅。同期，印度只有２３％，５８?jìng)�(gè)中等收入國(guó)家平均也是２３％ ，工業(yè)化國(guó)家平均為２２％。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的公報(bào)，１９９２、１９９３年固定資產(chǎn)投資分別又增長(zhǎng)３７． ６％和２２．０％（扣除物價(jià)因素），其數(shù)額已超過(guò)ＧＮＰ的１／３。加上配套的流動(dòng)資金等，積累率當(dāng)已突 破４０％！要大幅度增加教育投入，必須調(diào)整國(guó)民收入的分配。國(guó)民收入（這里用ＧＮＰ標(biāo)志）這個(gè)大蛋糕， 切成了積累和消費(fèi)兩大塊。問(wèn)題是，增加的教育投入（如ＧＮＰ的２％），是去擠積累還是擠消費(fèi)？既然我國(guó) 消費(fèi)的比重大大低于其他國(guó)家，人民生活水平還很低，居民消費(fèi)的恩格爾系數(shù)（食物支出的比重）相當(dāng)高，還 有相當(dāng)多的人有待解決溫飽問(wèn)題，再?gòu)囊呀?jīng)大為壓縮的消費(fèi)上做文章，很難根本解決問(wèn)題，也有悖于人民政權(quán) 的宗旨。出路在于，從積累中擠！ 
    進(jìn)行基本建設(shè)投資是為了“明于”的擴(kuò)大再生產(chǎn)。教育，特別是基礎(chǔ)教育，關(guān)系到今后幾十年國(guó)民的素質(zhì) 和中華民族競(jìng)爭(zhēng)能力的提高，這種為了“后天”的發(fā)展的投資不僅更為重要，而且如貽誤了時(shí)機(jī)，臨時(shí)將無(wú)法 補(bǔ)救。與其他國(guó)家相比，既然積累率能高出７０％或更多，教育投入占ＧＮＰ的比重也可相應(yīng)高出７０％。印 、巴能達(dá)到３．１％、３．２％，我們就應(yīng)有可能達(dá)到５．０～５．５％。這樣，教育經(jīng)費(fèi)就有了充分的保障 。作為第一步，先將教育投入增加ＧＮＰ的２％，在總積累率不變的情況下，用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資的比重只壓縮 約５％，由此可使國(guó)民收入分配更加合理，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入良性循環(huán)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁加大，我國(guó)社會(huì)主義 現(xiàn)代化第三步的目標(biāo)才真正有保障。當(dāng)然，這們做絕非易事。但是，一旦目標(biāo)明確，尋求妥善的對(duì)策，理順機(jī) 制，經(jīng)過(guò)幾年堅(jiān)持不懈的努力，也不是不可能做到的。這也正是政府宏觀調(diào)控的責(zé)任所在。 
    五、理順機(jī)制，使基礎(chǔ)教育必備的辦學(xué)條件規(guī)范化、法律化，使保障 
    制度化 
    基礎(chǔ)教育是很規(guī)范化的事業(yè)，教學(xué)要求、必備的教學(xué)環(huán)節(jié)、設(shè)備設(shè)施歷來(lái)都有明確的要求。但是，新中國(guó) 成立４５年來(lái)，我國(guó)絕大多數(shù)中小學(xué)幾乎從來(lái)沒(méi)有達(dá)到過(guò)必備辦學(xué)條件的要求。 
    —一盡管在校舍、設(shè)備設(shè)施、必備教學(xué)環(huán)節(jié)等方面都有具體的規(guī)范要求，長(zhǎng)期以來(lái)一直將解決“一無(wú)兩有 ”（無(wú)危房，有教室，有木制課桌凳）問(wèn)題作為最主要的奮斗目標(biāo)，但迄今仍未在全國(guó)根本解決。中小學(xué)為完 成教學(xué)必需的科學(xué)實(shí)驗(yàn)及各科教具設(shè)備、圖書(shū)資料所需費(fèi)用僅要求占總投資的百分之十幾或百分之幾，但在絕 大多數(shù)學(xué)校仍達(dá)不到要求，甚至完全沒(méi)有。 
    —一有一個(gè)現(xiàn)象，一些地方４０年代的校舍還堅(jiān)固耐用，而“大躍進(jìn)”時(shí)期，乃至七八十年代的校舍卻需 重建或改建。四川一個(gè)百余萬(wàn)人口的大縣，現(xiàn)有校舍７０余萬(wàn)平方米。從表面數(shù)字看，為普及初中只需凈增２ ０余萬(wàn)平方米，達(dá)１００萬(wàn)平方米左右即可。令人為難的是，現(xiàn)有校舍只有２０余萬(wàn)平方米能用到２０００年 ，因此實(shí)際需新、改建的校舍相當(dāng)于現(xiàn)有校舍的全部。這種由于長(zhǎng)期經(jīng)費(fèi)短缺造成的惡果在全國(guó)決不是個(gè)別現(xiàn) 象。 
    —一中小學(xué)教師的任職資格，歷來(lái)有明文規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)行小學(xué)、初中、高中教師的起點(diǎn)學(xué)歷要求分別僅為 中師、師專(zhuān)、大學(xué)本科畢業(yè)，本已過(guò)低。但僅此規(guī)定，在全國(guó)范圍內(nèi)也從未認(rèn)真執(zhí)行過(guò)。近年來(lái)經(jīng)多方努力， １９９３年秋小學(xué)教師中師畢業(yè)及以上的也只有６５％（加上高中程度的才８５％），初中教師合格率只有６ ０％。 
    —一實(shí)施義務(wù)教育，是雙方的義務(wù)。政府提供合格的學(xué)校，家長(zhǎng)送子女上學(xué)。問(wèn)題恰恰是，政府的義務(wù)是 軟的，合格的學(xué)校不多。“法”不約束政府，結(jié)果一方義務(wù)軟，另一方的義務(wù)也硬不起來(lái)。家長(zhǎng)，“必須”送 適齡兒童入學(xué)”的規(guī)定也只能是動(dòng)員家長(zhǎng)時(shí)的“威懾性”口號(hào)。 
    問(wèn)題的癥結(jié)在于，基礎(chǔ)教育是典型的長(zhǎng)期行為，其后果要在以后若干年間才會(huì)陸續(xù)顯現(xiàn)出來(lái)。當(dāng)前，某些 決策者可能感覺(jué)良好，而幾十年后出現(xiàn)的后果卻可能成為我國(guó)現(xiàn)代化事業(yè)的災(zāi)難。教育的這種尷尬狀況說(shuō)明短 期行為、表面文章對(duì)教育危害之深。 
    正是基于教育的特殊重要性和長(zhǎng)期行為的特點(diǎn)，在宏觀管理機(jī)制上必須來(lái)一個(gè)轉(zhuǎn)變，不能停留在宣傳、號(hào) 召上，也不能僅依靠權(quán)威領(lǐng)袖的“教導(dǎo)”。否則，重視教育的程度、教育條件的保障將不可避免地依賴(lài)于當(dāng)時(shí) 當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的態(tài)度，淪落為所謂“跟著感覺(jué)走”，“憑感情辦教育”（某省教育部門(mén)負(fù)責(zé)同志語(yǔ)）。出路 在于規(guī)范化、法律化、制度化。 
    規(guī)范化，就要明確規(guī)定中小學(xué)必備的辦學(xué)條件和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)。這種規(guī)范要基于教育規(guī)律和保障教育質(zhì)量和效 益的要求。不同省區(qū)可以因地制宜、有所區(qū)別， 同時(shí)期也應(yīng)有調(diào)整變化，但都離不開(kāi)保障教學(xué)要求和師生身 心健康這個(gè)前提。國(guó)家教委１９８７年曾制定過(guò)法規(guī)性文件（教規(guī)字００２號(hào)），少數(shù)省區(qū)（如近幾年江蘇的 情況）堅(jiān)決地、創(chuàng)造性地貫徹執(zhí)行，筆耕論文，收到很好的效果。可惜的是，由于認(rèn)識(shí)分歧和習(xí)慣勢(shì)力等原因，多數(shù)地區(qū) 半途而廢。 
    規(guī)范歷來(lái)就有（盡管不完善），不付諸實(shí)行，等于沒(méi)有。保證中小學(xué)按規(guī)范運(yùn)行，應(yīng)視為政府履行自己的 法律責(zé)任。使中小學(xué)符合規(guī)范的要求，是按規(guī)律辦事。嚴(yán)格地講，在學(xué)校辦學(xué)條件達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的地方，強(qiáng)制適 齡兒童入學(xué)接受義務(wù)教育也就缺乏充分的法律依據(jù)。有了規(guī)范的準(zhǔn)繩，教育經(jīng)費(fèi)是否短缺就有了判別的標(biāo)準(zhǔn)， 辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源也就有了保障的機(jī)制。實(shí)行了這種機(jī)制轉(zhuǎn)變，從效果而不是從動(dòng)機(jī)去衡量教育投入，也就不必要 規(guī)定各地教育經(jīng)費(fèi)在財(cái)政支出中的比重（不可能找出一個(gè)全國(guó)各地都適用的標(biāo)準(zhǔn)），教育投入的節(jié)約才有可能 成為效益的標(biāo)志之一。 
    六、人民教育政府辦，基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)由中央和省級(jí)財(cái)政予以保證 
    以效益為中心的質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)是面向２１世紀(jì)的我國(guó)教育面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。政府應(yīng)當(dāng)是全國(guó)人民長(zhǎng)遠(yuǎn)、總體利 益的集中代表。人民教育政府辦，基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)由中央和省級(jí)財(cái)政加以保證。 
    《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》規(guī)定“基礎(chǔ)教育應(yīng)以地方辦學(xué)為主”。基礎(chǔ)教育的投入應(yīng)由政府負(fù)責(zé)予以保 證，不但是各國(guó)的通例，在我國(guó)似乎也沒(méi)有爭(zhēng)議。把基礎(chǔ)教育的主要責(zé)任交給地方，有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積 極性。因地制宜，分級(jí)決策，這是一大進(jìn)步。值得進(jìn)一步研究的是基礎(chǔ)教育（特別是義務(wù)教育）的發(fā)展規(guī)模及 速度。中央自上而下提出指標(biāo)要求，盡管留有一些因地制宜的余地，地方?jīng)Q策的自主性仍往往有限。在對(duì)上負(fù) 責(zé)（迎合中央要求）和對(duì)實(shí)際負(fù)責(zé)（特別是因地制宜，放慢一些方的速度）有矛盾時(shí)，往往不得不選擇前者。 另一方面，將經(jīng)費(fèi)支持的責(zé)任層層下放（當(dāng)然，中央和省撥經(jīng)費(fèi)仍有一定基數(shù)），在“人民教育人民辦”的口 號(hào)下，一些經(jīng)濟(jì)較困難的地區(qū)，教育經(jīng)費(fèi)不可能得到可靠的保障。 
    我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)狀況十分不平衡，主要表現(xiàn)在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)。人均ＧＮＰ的差距，省與省只有一兩倍，鄉(xiāng)與鄉(xiāng) 可以上百倍，縣與縣也有差數(shù)十倍的。各地教育發(fā)展的要求固然不應(yīng)一刀切，但面向２１世紀(jì)，現(xiàn)代化的社會(huì) 主義的中國(guó)不能再容忍在一些縣仍然存在大面積的青壯年文盲。因此中央政府確定在全國(guó)有步驟地普及義務(wù)教 育的目標(biāo)是完全應(yīng)該的。義務(wù)教育在全國(guó)統(tǒng)一的要求與地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)水平（相關(guān)聯(lián)的是對(duì)教育投入的能力）的 巨大差異，要求基礎(chǔ)教育投入的責(zé)任不能層層下放，應(yīng)當(dāng)以省為主，由中央和省兩級(jí)共同負(fù)擔(dān)起來(lái)，中央要承 擔(dān)起支持少數(shù)困難地方和在全國(guó)宏觀調(diào)控的責(zé)任。基于此，如把保證教育投入、教師工資的責(zé)任主要放在縣一 級(jí)不恰當(dāng)?shù)摹?nbsp;
    還要指出，前述生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)概念不能簡(jiǎn)單地推廣到省、地、縣，因?yàn)樵趪?guó)家內(nèi)部，工資水平主要決定于 全國(guó)的國(guó)民收入水平，而不取決于各地的經(jīng)濟(jì)水平。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地方工資可能稍高一些，而一些邊遠(yuǎn)地區(qū)盡 管人均ＧＮＰ低于全國(guó)平均甚多，但教師工資水平卻往往趨高。這也進(jìn)一步表明，基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)至少應(yīng)由省一 級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌。 
    保障基礎(chǔ)教育投入的主要責(zé)任在省和中央財(cái)政，并不排斥多方集資乃至收費(fèi)學(xué)校的存在。認(rèn)為義務(wù)教育階 段一律不應(yīng)收費(fèi)，于情于理都是一種誤解。義務(wù)教育、普及教育、免費(fèi)教育是不同的概念。依法普及一定年限 的教育，固然是實(shí)施義務(wù)教育的最終目的，但實(shí)施義務(wù)教育直到普遍實(shí)現(xiàn)（普及）是一個(gè)需數(shù)十年努力的漸進(jìn) 過(guò)程。新加坡沒(méi)實(shí)施義務(wù)教育，基礎(chǔ)教育的普及在世界上名列前茅；澳大利亞、美國(guó)等義務(wù)教育普及程度相當(dāng) 高的國(guó)家都有不少收費(fèi)比較高昂的私立學(xué)校，公立學(xué)校收取部分費(fèi)用（如學(xué)生實(shí)驗(yàn)課程所需費(fèi)用）也屢見(jiàn)不鮮 。實(shí)施義務(wù)教育，政府的責(zé)任在于，為那些不愿上私立學(xué)�；蛏瞎W(xué)校無(wú)力交費(fèi)的家庭的兒童、少年，提供 良好的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。基于此，提倡辦一些私立學(xué)校，甚至將部分熱門(mén)的公立學(xué)校改為收費(fèi)學(xué)校，或者一些學(xué)校收 收取一定學(xué)費(fèi)，并不悖于義務(wù)教育的宗旨。這樣，政府財(cái)政可以集中精力辦好所有的公立學(xué)校。 
    校辦產(chǎn)業(yè)對(duì)短缺的教育經(jīng)費(fèi)來(lái)說(shuō)確實(shí)不無(wú)小補(bǔ)。但有的同志提出，校辦產(chǎn)業(yè)可以成為中小學(xué)生勤工儉學(xué)的 基地。對(duì)此，我們也要有清醒的認(rèn)識(shí)。以創(chuàng)收（主要機(jī)制為減免稅收）為目的的中小學(xué)校辦廠，能在多大程度 上兼顧學(xué)生的勤工儉學(xué)，理論上有待商酌，實(shí)踐上也有待考察。按照現(xiàn)代社會(huì)分工原則，中小學(xué)的主要任務(wù)是 集中力量搞好教學(xué)，保證教育質(zhì)量，其經(jīng)費(fèi)應(yīng)由政府和社會(huì)予以保障。為了育人，現(xiàn)代中小學(xué)需要加強(qiáng)勞動(dòng)和 技術(shù)教育，更多創(chuàng)造學(xué)生動(dòng)手操作，聯(lián)系實(shí)際，了解社會(huì)的條件。要達(dá)到這些要求，非現(xiàn)在意義上的校辦企業(yè) 所能得兼的。何況，由于所處的地區(qū)環(huán)境，并不是多數(shù)中學(xué)都具有舉辦以贏利為目的的校辦產(chǎn)業(yè)的條件，因此 對(duì)此不能對(duì)全國(guó)中小學(xué)寄以不切實(shí)際的期望。