【摘要】：《國務院行政機構設置和編制管理條例》第六條明確規(guī)定,國務院組成部門管理的國家行政機構由國務院組成部門管理,主管特定業(yè)務,行使行政管理職能。國務院部委管理的國家局自1993年設置以來,相對獨立開展工作,減少了國務院直接管理的部門和事項,也有利于減少部門間的職責交叉,原由部門間協調的事項變?yōu)橹鞴懿课c國家局之間內部協調,便于提高行政效率,是符合中國國情、具有中國特色的政府機構設置類型,一直以來發(fā)揮了重要的職能作用。根據2018年3月22日國務院印發(fā)的《國務院關于部委管理的國家局設置的通知》,當前國務院共設置16個部委管理的國家局(以下簡稱國家局),分別由11個國務院組成部門或直屬機構負責管理。國家局的調整設置歷來服從并服務于機構改革大局和國務院職能轉變要求�？v觀1993年以來的6次國務院機構改革,國家局機構設置呈現出“靈活性”和“穩(wěn)定性”并存的特點。筆者通過對國家局的歷史變遷和黨中央、國務院關于國家局政策文件及相關行政法規(guī)的系統(tǒng)梳理,運用歷史的邏輯較為清晰地勾畫出中央對國家局機構設置的初衷以及對國家局與主管部委職責關系的頂層設計,在制度層面明確了國家局與主管部委在領導體制、請示程序、立法權限、外事權限及人、財、物等方面的運行機制,形成了對全文分析的基礎性背景材料。為準確客觀地獲得對國家局與主管部委體制關系的評價,筆者對國家局進行了全覆蓋式的訪談和問卷調研,發(fā)現兩者在實踐中形成的主管部委“決策中有執(zhí)行”,國家局“執(zhí)行中有決策”的“實然”角色定位存在較為突出的問題。一些國家局實際上相當于“降了半格的部委”,在一些職能配置、機構設置上與主管部委雷同,與主管部委職責界定沒有一個合理的劃分標準,影響了兩者職能作用發(fā)揮,與中央對兩者體制關系的頂層設計也存在差距。具體表現在四個方面:一是組織結構層面上,主管部委與國家局屬于“事業(yè)部制”組織結構,但并未有效實現“政策制定與行政管理相分離”,主管部委對國家局的戰(zhàn)略管理不夠;部分主管部委或相關單位對國家局獨立性重視不夠,存在將國家局視同為部委內設司局或直屬單位的情況;二是組織權力層面上,兩者職責界定不夠清晰,存在職責交叉、事權不清情況,主管部委對國家局業(yè)務管理權威性不夠,在重大決策、重要事項協調等方面領導力度欠缺;三是人力資源層面上,主管部委統(tǒng)籌規(guī)劃方面的管理人才不足;國家局內設機構設置不夠合理;四是組織文化層面上,主管部委與國家局文化融合比較困難,“大部門”意識不強等。在本文關于國家局的應然角色定位設計中,主管部委與國家局應當分別承擔綜合化決策和專業(yè)化執(zhí)行的角色功能。筆者對此進行了理論層面的闡釋。一方面,決策和執(zhí)行本質上屬于兩個不同的職能環(huán)節(jié),決策權和執(zhí)行權也是兩種截然不同的權力,兩者適當分離具有政治學和管理學雙重視角下的理論依據。另一方面,筆者分析了在國家大部門體制改革中主管部委和國家局應當實行綜合化決策和專業(yè)化執(zhí)行的現實必然性,明確了政治、社會、經濟和管理等方面的內在動因。在此基礎上,搭建理論分析模型,從組織結構、組織權力、人力資源和組織文化四個視角切入,建立具體分析維度,指導全文研究。找準了存在問題,明確了角色定位,掌握了理論工具,筆者著力探索國家局與其主管部委在“應然”角色定位指導下應當建立的體制關系。對此,筆者運用案例分析和比較研究方法,從正、反兩個方面及國內、國外兩個維度,分別進行分析闡述。從國內來看,筆者首先對16個國家局的機構設置、人員配備和保障機制等方面進行了“共性”和“個性”實證分析,從“一般性”層面介紹了當前兩者的互動關系,并根據調研和訪談數據,對國家局與主管部委的體制關系總體評價進行了分類,其中,糧食局是與主管部委體制關系較為順暢的典型,民航局是相對存在較多問題的代表。通過對正反兩個典型案例的深入分析,進一步探析了存在問題的主要原因,并獲得了對兩者綜合化決策和專業(yè)化執(zhí)行“應然”角色定位的形成具有普遍指導意義的經驗總結。國外雖然沒有與中國部委管理的國家局職能定位完全相符的機構設置和組織類別,但有的國家卻存在內閣部與相關分立機構動態(tài)融合的大部制形態(tài),與中國部委管理的國家局組織形態(tài)或所屬關系類似。對此,筆者主要從兩個層面進行探討,一是通過對發(fā)達國家特別是英國、新加坡中央(聯邦)政府組織機構間“決策—執(zhí)行”互動關系的介紹和闡述,從決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權邊界劃分、制約協調的角度,形成對綜合化決策和專業(yè)化執(zhí)行的國外研究視角和實踐經驗;二是以美國交通運輸部和其管理的聯邦航空管理局為例,對美國內閣部與其歸口管理的部內獨立機構進行深入案例研究,形成對優(yōu)化中國部委管理的國家局應然角色定位研究的借鑒和啟示。最后,在全文研究基礎上,筆者基于“決策-執(zhí)行”關系提出了進一步優(yōu)化國家局與主管部委體制關系的優(yōu)化路徑,從理論層面進行了方法論指導,并在此基礎上研究提出了實踐層面的具體對策建議。認為,從根本上推動實現國家局的應然角色定位,更好地優(yōu)化國家局與主管部委的體制關系,必須立足中國國情,放在優(yōu)化政府組織結構和推進大部門制改革的總體要求中統(tǒng)籌考慮�？偟乃悸肥�,以調整和明確主管部委與國家局的職責定位為重點,遵循決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既互相制約又相互協調的要求和精簡統(tǒng)一效能原則,以合理劃分二者職責關系和運行、協調機制為主要內容,科學配置國家局的機構規(guī)格和人員編制,培養(yǎng)高素質綜合管理管理人才和專業(yè)化執(zhí)行人才隊伍,加強文化引領和融合,形成兩者權責明確、分工合理、運轉協調的體制機制。
【圖文】：

提出中國改革優(yōu)化兩者關系的建議。基于此，本文力圖把理論研究、實逡逑證研宄和對策研究有機結合起來，，構建一個邏輯清晰、體系完備和重點突出的研逡逑究框架。（如圖１所示）在理論分析部分，通過對國內外相關參考文獻的梳理，逡逑把握主管部委與國家局角色定位的理論依據，重點突出“決策－執(zhí)行”關系的合理逡逑２９逡逑

（二）國家局數量進入相對穩(wěn)定狀態(tài)逡逑縱觀國家局的歷史變遷，除了邋１９９８年、２００３年根據國務院職能轉變要求，辦事高效、運轉協調、行為規(guī)范的政府行政管理體系和建立適應社會主濟體制的有中國特色的政府行政管理體制為目標，將專業(yè)經濟管理領域冶金等９個工業(yè)部調整為國家局，并在短期過渡后又將其全部取消，造數量增減較為明顯外，其余的歷次國家局機制設置的總量基本維持在１５邋左右，尤其是近１０年及今后的５年國家局數量均為１６個（見圖２），一定說明國家局在規(guī)模數量上已進入相對穩(wěn)定狀態(tài)。逡逑邐
【學位授予單位】：中共中央黨校
【學位級別】：博士
【學位授予年份】：2019
【分類號】：D630


本文編號：2627583