論文摘要 國家的治理，離不開政策，更離不開法律。但由于政策、法律的差異性，在治國理政的過程中，兩者之間經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)矛盾或不一致，這對(duì)執(zhí)政者來說是一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。針對(duì)政策、法律不一致的具體表現(xiàn)，本文提出了“強(qiáng)化守法意識(shí)”、“維護(hù)法律尊嚴(yán)”、“對(duì)政策作適法性審查”的建議。

　　論文關(guān)鍵詞 政策 法律 一致性 依法執(zhí)政

　　黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在多次會(huì)議上、多個(gè)場合、多次闡述法治的重要性，他強(qiáng)調(diào)：依法治國，是治國理政的基本方略；依法執(zhí)政，是執(zhí)政黨的基本執(zhí)政方式；依法行政，是政府行政權(quán)運(yùn)行的基本原則。在去年初中央第四次集體學(xué)習(xí)會(huì)上，他提出了“法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，不斷開創(chuàng)依法治國新局面”的新要求，特別強(qiáng)調(diào)“我們黨是執(zhí)政黨，堅(jiān)持依法執(zhí)政，對(duì)全面推進(jìn)依法治國具有重大作用”。

　　一、幾個(gè)基本概念

　�。ㄒ唬┮婪▓�(zhí)政
　　所謂的依法執(zhí)政，是指一個(gè)政黨依照法律程序進(jìn)入國家政權(quán)并在其中處于主導(dǎo)地位，且依照法律從事各項(xiàng)管理活動(dòng)，并在執(zhí)政過程中，堅(jiān)持運(yùn)用法律手段解決社會(huì)矛盾、協(xié)調(diào)利益關(guān)系，持續(xù)獲得最廣大人民群眾的擁護(hù)、支持，從而，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康持續(xù)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)進(jìn)步。
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　　所謂的政策，是指國家或政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線而制定的行為準(zhǔn)則。它是人類社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，具有鮮明的政治性，其基本特征是：普遍性、指導(dǎo)性和靈活性。
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　　所謂的法律，是指由立法機(jī)關(guān)制定，國家強(qiáng)制力保障執(zhí)行的行為規(guī)則。體現(xiàn)的是統(tǒng)治階級(jí)的意志，制定和實(shí)施的根本目的，是為了保障國家政權(quán)的穩(wěn)固、社會(huì)秩序的安定和人民利益的維護(hù)。其基本特征是：普適性、規(guī)范性和穩(wěn)定性。
　�。ㄋ模┱吲c法律的差異
　　政策和法律作為兩種不同的治國方略，雖然存在著密切的聯(lián)系，但在制定主體和程序、表現(xiàn)形式、適用范圍、強(qiáng)制力和穩(wěn)定性等方面都各有特點(diǎn)。首先，法律是國家意志、公共意志，是全體公民必須遵守的契約性文件；而政策是沒有國家意志屬性的。其次，法律具有高度的明確性，有具體的規(guī)范性文字描述，有明確的強(qiáng)制性和懲罰性規(guī)定，依靠國家強(qiáng)制力要求全體民眾普遍遵守；而政策條文原則性強(qiáng)，不具有國家強(qiáng)制力。再次，從穩(wěn)定性方面看，法律具有相對(duì)的穩(wěn)定性；而政策的穩(wěn)定性相對(duì)較弱。
　�。ㄎ澹┱吲c法律的一致性
　　政策與法律在本質(zhì)上應(yīng)是一致的，都是以執(zhí)政黨的政治利益為基礎(chǔ)，相互補(bǔ)充、相互作用，共同維護(hù)和鞏固執(zhí)政者的執(zhí)政地位、執(zhí)政利益。具體表現(xiàn)為：在功能方面有共性、在內(nèi)容方面具有一致性、在適用范圍方面具有互補(bǔ)性。

　　二、政策法律不一致的表現(xiàn)

　　綜上所述，法律的制定程序較為復(fù)雜、相對(duì)滯后；政策的出臺(tái)相對(duì)簡單、比較靈活。從理論上講，政策和法律對(duì)執(zhí)政管理具有同等的重要性和必要性，其本質(zhì)上也應(yīng)該是一致的。但在具體的社會(huì)管理上，重政策、輕法律，甚至相互矛盾的現(xiàn)象普遍存在。例如：勞動(dòng)合同法明確規(guī)定要實(shí)行“同工同酬”。但一些政府部門為節(jié)省開支，卻大量使用勞務(wù)派遣工，同工不同酬，視法律如無物。再如：事業(yè)單位實(shí)行績效工資后，工資有了較大的增長，但卻抹殺了行業(yè)間的差異性，眉毛胡子一把抓，甚至連中夜班費(fèi)、國家法定節(jié)日加班費(fèi)都一筆勾銷，不予認(rèn)可，政策的僵硬令人瞠目。還有收費(fèi)、拆遷以及限制人身自由等方面的矛盾可以說是不勝枚舉。

　　三、政策、法律不一致的原因和危害

　　政策、法律不一致的原因是多方面的，概括地說，有傳統(tǒng)思維偏好、法律意識(shí)淡薄、權(quán)力缺乏制衡等三方面的原因。其危害后果也是十分嚴(yán)峻的。
　�。ㄒ唬﹤鹘y(tǒng)思維偏好導(dǎo)致重政策輕法律
　　在革命戰(zhàn)爭年代，處于打破一切舊制度的非常時(shí)期，沒有現(xiàn)成的法律法規(guī)，也不可能一下子從整體上建立起一整套的法律制度。因此，主要靠政策辦事，政策代替了法律，政策具有指導(dǎo)一切工作的絕對(duì)權(quán)威。而政策的制定與出臺(tái)在程序上相對(duì)于法律來說有比較簡便，得心應(yīng)手；上世紀(jì)八十年代，改革、開放之初，要建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)、模式，只能“摸著石頭過河”，各項(xiàng)改革政策的引導(dǎo)理所當(dāng)然。而法律的不完備或滯后性，也為以“政”代“法”提供了方便。所以，人們習(xí)慣于重政策而輕法律。
　　（二）法律意識(shí)淡薄
　　因?yàn)榉上鄬?duì)滯后，而政策的運(yùn)用又得心應(yīng)手，在具體的社會(huì)管理上，法律意識(shí)淡薄，“唯政是從”，以政代法，甚至以政壓法。從社會(huì)治理的角度看，有一部分人得益，勢必就有一部分人失益，，得益的人認(rèn)為是應(yīng)該的。因?yàn)橛姓咭?guī)定、按政策辦事，因政策得益何罪之有？而失益的人因政策的規(guī)定而吃虧，必然牢騷滿腹、怨氣沖天，到處告狀、越級(jí)上訪，最后弄得整個(gè)社會(huì)都不得安寧。

　�。ㄈ�(quán)力缺乏制衡
　　政策與法律矛盾的實(shí)質(zhì)就是權(quán)力與法律的爭斗，我們知道，沒有制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。對(duì)權(quán)力制約的一條重要途徑就是通過法律規(guī)定來實(shí)現(xiàn)的。如果法律缺乏或失之以寬、失之以軟，則無法制約權(quán)力的濫用，最終必然導(dǎo)致腐敗。在我國的傳統(tǒng)法治文化里，法律是用來統(tǒng)治民眾的工具，有權(quán)就有法、權(quán)大法大，皇帝從不認(rèn)為自己應(yīng)受法律的約束。新中國成立以來，尤其是改革開放以來，國民經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，驕人業(yè)績得到全世界的認(rèn)可和贊嘆。但由于腐敗現(xiàn)象（并非中國獨(dú)有）的存在，由于權(quán)力的濫用，老百姓怨聲載道。
　�。ㄋ模┱摺⒎刹灰恢碌奈：�
　　政策、法律不一致的危害是顯而易見的。當(dāng)前，改革已進(jìn)入深水區(qū)，一些地方執(zhí)政者借改革之名，不斷地修改政策——推陳出新，卻又于法無據(jù)，甚至與法相沖突。但因其出發(fā)點(diǎn)是改革，動(dòng)機(jī)愿望是好的，故美名其曰：善意違法。而群眾的感覺是，地方政策像月亮，初一、十五不一樣。更可惡的是：新官不理舊賬——官換政改。弄的群眾無所適從，甚至走向?qū)αⅰＲ坏┦チ巳罕娀A(chǔ)、群眾擁護(hù)，執(zhí)政的合理性必然受到質(zhì)疑。為此，封麗霞在《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》上提出了“用法治思維引領(lǐng)改革前行”的呼吁。

 

　　四、確保政策、法律一致性的思考

　　政策、法律的一致性是依法執(zhí)政的前提。因?yàn)橐婪▓?zhí)政，就是依據(jù)法律規(guī)定執(zhí)掌政權(quán)、行使行政管理。所以，依法是前提、是必要條件。要實(shí)現(xiàn)政策、法律的一致性，一方面要加強(qiáng)法律建設(shè)，完善立法，提高法律的覆蓋范圍；加強(qiáng)訴訟程序的制定和完善。另一方面，對(duì)政策制定進(jìn)行規(guī)范確保政策的科學(xué)性、民主性、合法性，有意識(shí)地減少、消除政策、法律的矛盾和抵觸，努力形成政策、法律相互補(bǔ)充、良性互動(dòng)的格局。
　�。ㄒ唬⿵�(qiáng)化守法意識(shí)
　　所謂的守法意識(shí)，是指人們自覺遵守法律規(guī)定的心理態(tài)度。而強(qiáng)化的含義是：鞏固或加強(qiáng)。所以，強(qiáng)化守法意識(shí)，就是鞏固或加強(qiáng)人們自覺遵守法律規(guī)定的心理態(tài)度。在中國古代的法律文化中，官員是不受法律約束的，法律只是用來統(tǒng)治民眾的工具。時(shí)至今日，在一些社會(huì)矛盾或糾紛中，我們還經(jīng)常聽到個(gè)別官員的大話：法什么法？我就是法！兩千多年前的亞里斯多德就曾指出法治的基本含義：良好的法律與普遍的遵守。自覺遵守國家法律是每一個(gè)公民應(yīng)盡的義務(wù)，對(duì)于執(zhí)政者來說，則更應(yīng)該帶頭遵守、帶頭執(zhí)行。正可謂：干部帶了頭，群眾有勁頭。干部帶頭強(qiáng)化法律意識(shí)，自覺遵守、模范執(zhí)行國家法律法規(guī)，社會(huì)才會(huì)多一份安寧、百姓才會(huì)多一份信賴。
　�。ǘ┳杂X維護(hù)法律尊嚴(yán)
　　法律的意義不僅僅在于制定和頒布，還在于被遵守、被執(zhí)行。法律如果得不到切實(shí)有效的遵行，無異于一紙空文。我們知道，執(zhí)政者的一切權(quán)力都來源于且受制于法律；一切政黨和社會(huì)力量都要在憲法、法律的范圍內(nèi)活動(dòng)；全體社會(huì)成員的是非對(duì)錯(cuò)也都只能以法律作為其唯一的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。自覺維護(hù)法律的尊嚴(yán)，要求執(zhí)政者必須率先垂范，必須時(shí)時(shí)刻刻尊重和嚴(yán)格遵守各項(xiàng)法律規(guī)定。在具體的施政過程中，要特別注重完善立法，堅(jiān)持以法領(lǐng)政、以法促政，自覺克服以政代法、重政輕法的慣性思維。
　�。ㄈ┟宽�(xiàng)政策的出臺(tái)，都應(yīng)經(jīng)過適法性審查
　　依法執(zhí)政，就是要緊緊抓住制度（法律）建設(shè)這個(gè)帶有根本性、全局性的首要工作，堅(jiān)持依法治國，領(lǐng)導(dǎo)立法、帶頭守法、保證執(zhí)法，不斷推進(jìn)國家事務(wù)的法制化、規(guī)范化，從制度（法律）層面上保證黨的路線方針政策的貫徹實(shí)施。而這種制度（法律）不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變；不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法或注意力的改變而改變。當(dāng)然，國家改革已經(jīng)步入深水區(qū)，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)，也沒有現(xiàn)成的法律，先政后法的試探也是必須的。但這個(gè)政策的出臺(tái)，事先應(yīng)進(jìn)行必要的適法性審查。也就是說，新出臺(tái)的政策不能、也不應(yīng)與現(xiàn)有的法律相沖突、相矛盾。以政策否定已生效的法律是執(zhí)政者的大忌，是權(quán)大于法的具體表現(xiàn)，也深為民眾所詬病。所以，筆者建議每一項(xiàng)新政的出臺(tái)，都應(yīng)進(jìn)行適法性審查。

　　五、結(jié)語

　　社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)就是法治經(jīng)濟(jì)，無論是政府部門、經(jīng)營單位、社會(huì)團(tuán)體，還是公民個(gè)人，都必須在法律的框架下主張權(quán)利；而政策也是面對(duì)新形勢、新情況實(shí)施執(zhí)政管理的有效手段。兩者都是建設(shè)中國特色社會(huì)主義的根本保證，是發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要，是國家長治久安的重要保障。我們要做的是使兩者有機(jī)地結(jié)合起來，相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)，而不是相互背離、相互矛盾。唯有如此，才能凝聚人心、促進(jìn)和諧、推動(dòng)發(fā)展。因此，筆者認(rèn)為：政策、法律的一致性是依法執(zhí)政的前提。

本文編號(hào)：13173