一、緒論

1.1 選題背景與意義

城市，通常被認為是人口稠密、擁有完備的生活設施的區(qū)域，城市中應具有各種社會資源，以及相應的社會形態(tài)、社會面貌。城市公共安全是城市居民的基本需求之一。Joel Kotkin 認為：只有對城市公共安全引起足夠的重視，并采取有效手段解決城市公共安全問題，才能保證當代城市在 21 世紀的生存與發(fā)展。

隨著我國的經(jīng)濟社會轉型，城市化進程的不斷推進，各類城市重大公共安全事故頻頻發(fā)生：上海外灘陳毅廣場擁擠踩踏事故、漳州 PX 石化爆炸事故、荊州市安良百貨公司手扶電梯事故、天津濱海新區(qū)危險品倉庫爆炸事故等，無不說明，風險已全面入侵城市社會。當前城市公共安全體制存在的諸多問題，與其缺乏對當代風險社會城市所面臨的風險的回應有密切關系。城市公共安全風險的不確定性和突發(fā)性，意味著在風險社會的城市中，城市公共安全事件不僅會給城市居民的生命財產(chǎn)造成嚴重損失，也會對城市的經(jīng)濟社會發(fā)展和正常生產(chǎn)生活秩序產(chǎn)生嚴重影響，風險社會的降臨，對城市傳統(tǒng)公共安全體制而言，無疑是一次嚴峻的挑戰(zhàn)。

我國有關城市公共安全體制方面的研究只有十余年的歷史，城市公共安全體制建設起步晚、經(jīng)驗少，尚有許多有待改善的地方。因此，，為了有效地應對風險社會的新挑戰(zhàn)，促進政府治理能力現(xiàn)代化，維護城市居民的生命財產(chǎn)安全，促進城市經(jīng)濟社會的繁榮發(fā)展，就必須根據(jù)國內外關于風險社會、城市公共安全體制理論以及多中心治理理論的研究成果和實踐經(jīng)驗，厘清我國城市傳統(tǒng)公共安全體制的運行現(xiàn)狀，基于風險社會下傳統(tǒng)公共城市安全體制面臨的新挑戰(zhàn)與存在的問題，實現(xiàn)城市公共安全體制的創(chuàng)新。

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1.2研究思路與研究方法

1.2.1 研究思路

本論文根據(jù)國內外城市公共安全體制理論研究成果和實踐經(jīng)驗，厘清我國城市傳統(tǒng)公共安全體制的運行現(xiàn)狀，基于風險社會下城市傳統(tǒng)公共安全體制面臨的新挑戰(zhàn)與存在的問題，通過運用多中心治理理論，實現(xiàn)城市公共安全體制創(chuàng)新。

具體來說，本論文的研究思路如下：

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二、核心概念與理論基礎

2.1 概念界定

2.1.1 風險社會

2.1.1.1 風險社會的概念界定

學者們對于風險社會這一概念的認識存在分歧，大致有制度主義和生態(tài)主義兩大學派。筆者認為，由于我國傳統(tǒng)的城市公共安全體制在應對風險社會的挑戰(zhàn)上存在諸多問題與缺陷，因此本論文主要基于制度主義觀點來定義風險社會。

根據(jù)制度主義的觀點，風險社會的風險是人為風險，即風險是因為人類活動而產(chǎn)生的。隨著人類社會不斷進步，其改造自然以及人類社會本身的能力也不斷增強，這導致了人類社會面臨的主要風險由自然災害造成的風險逐漸轉變?yōu)槿藶橐蛩卦斐傻娘L險。另外，當代社會建立的各種制度為人類的安全提供了保護，然而制度這種人為產(chǎn)物本身也意味著，制度失靈或缺陷會帶來給人類帶來不利影響的風險因素，即所謂的制度風險。

我國學者將上述制度主義學派的觀點總結如下：第一，風險社會中的公共安全風險是人類的理性活動，更具體的說，是社會制度的產(chǎn)物。第二，風險社會的公共安全風險在時空兩個角度都影響深遠，從風險社會公共安全風險的作用范圍來看，公共安全風險是全球性風險，從其持續(xù)時間來看，公共安全風險的影響可以持續(xù)幾代人。第三，在風險社會中，人類可以通過各種防范和防御行為降低公共安全風險發(fā)生的可能。第四，風險社會的出路在于反思人類自身行為。綜合上述學者的觀點，結合本論文研究的實際需要，筆者認為，本論文所指的風險社會，特指當代城市所處的風險社會，這個社會面臨著人為制造的全球性風險的挑戰(zhàn)，當代城市的出路在于積極應對這一挑戰(zhàn)。

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2.2 研究的理論基礎

2.2.1 城市多中心公共安全治理理論

多中心理論被認為是治理理論最重要的理論支柱之一。多中心理論的精髓在于合作。多中心治理者認為，理性人并不完全是經(jīng)濟人，利己并不是人的理性的根本屬性，而人所特有的在公共事務中達成合作的能力，才是人的理性所在。在此基礎上，奧斯特羅姆夫婦提出，在城市公共安全管理中，如果能充分發(fā)揮民眾的原創(chuàng)力和自治能力，吸引民眾參與公共事務，從而分散治理的利益和風險，就能達到比政府單邊行動更好的效果。

文森特·奧斯特羅姆在他的著作《大城市地區(qū)的政府組織》中詳細闡述了多中心理論在洛杉磯地區(qū)城市公共安全管理中的實踐與經(jīng)驗。文森特認為，在城市公共安全治理中，只有在存在多個治理主體的情況下，多中心體制的優(yōu)勢才能發(fā)揮出來。在多中心的城市公共安全治理中，如果各個主體通過溝通與妥協(xié)達成合作，那么各個主體的共同行動就會產(chǎn)生比它們單獨行動更好的效果。另外，治理主體在妥協(xié)與合作的過程，會自發(fā)塑造多中心的城市公共安全治理的制度安排。

洛杉磯的布萊伍德計劃，充分展現(xiàn)了多中心的城市公共安全管理模式的可能：當?shù)卣M建警察服務包（其內容為巡邏的警車及輔助服務），確定每個警察服務包的價格，然后由私人通過競價來承包這些警察服務包，以此為市民提供多樣性的選擇，而在社區(qū)內，警察服務仍然作為公益品向社區(qū)提供。

城市多中心公共安全治理理念中，政府的角色是定價政策制定者和成本審計者，它的管制對象是市場。政府通過維持競爭關系，防止企業(yè)因為追求利潤而導致公共服務“市場化”（即公共服務變成純粹的商品），通過市場機制為民眾提供多樣性的城市公共安全選擇。民眾根據(jù)需求選擇自己所希望的公共服務水平，即通過民主決策回應市場。這樣就即保持了公共服務的靈活性，又通過競爭機制使公共安全的供給者保持效率壓力，并時刻需要回應民眾的需求，而政府也不必耗費巨額財政資金去建立眾多的基層城市公共安全執(zhí)行機構，從而導致行政資源的大量浪費。

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三、 城市傳統(tǒng)公共安全體制的總體狀況構成及運行現(xiàn)狀..............21

3.1 城市傳統(tǒng)公共安全體制建立的社會歷史背景 ................21

3.2 城市傳統(tǒng)公共安全體制的責任主體 ....................22

四、 風險社會的特征及對城市公共安全提出的新挑戰(zhàn).......................28

4.1 風險社會下城市公共安全風險的形成原因及表現(xiàn) ...................28

4.2 風險社會對城市傳統(tǒng)公共安全體制提出的挑戰(zhàn) ......................33

五、 西方國家城市公共安全體制架構與經(jīng)驗借鑒...................37

5.1 風險社會下西方國家的城市公共安全體制 ...................37

5.2 風險社會下西方國家城市公共安全體制的借鑒與反思 ......................39

五、西方國家城市公共安全體制架構與經(jīng)驗借鑒

5.1 風險社會下西方國家的城市公共安全體制

5.1.1 澳大利亞應對風險社會的城市公共安全體制

澳大利亞實行一種名為“綜合公共安全管理系統(tǒng)”的城市公共安全體制以應對風險社會的挑戰(zhàn)，其核心理念是所有社會成員共同分擔公共安全責任。即在實行全危險方法的基礎上，在公共安全周期的任何一個階段，政府、市場、企業(yè)、自治團體、家庭等等所有公共安全責任主體，共同參與城市治理，共享城市公共安全權利與資源，在此基礎上，為自己的公共安全行為負責。具體來說，這一理念的具體內容又可以劃分為：

構建中央政府與城市政府、社區(qū)之間的城市合作治理。為保證各級政府以及自治社區(qū)的“靈活性”，賦予其相應的權力，從而實現(xiàn)公共安全目標，實行全危險方法。中央政府對基層社區(qū)、各級政府、自治團體的管理體現(xiàn)在尊重地方自主的基礎上，整合其公共安全體制。

總結基層社區(qū)和地方政府公共安全實踐中的經(jīng)驗成果，并將那些具有普適性的經(jīng)驗成果歸納總結形成理論，推廣到其他地方與其他部門。

如果說有準備的社區(qū)理論構建了社區(qū)這個城市的微觀單元內各成員間的多中心治理，那么綜合公共安全管理系統(tǒng)實質是在城市公共安全體制這一宏觀層面，通過城市所有責任主體間的共享與合作，分擔城市公共安全責任，分散城市公共安全風險，共享城市公共安全資源，這一實踐的內涵與治理理論的內涵高度一致，我們甚至可以將其看成多中心治理理論在公共安全實踐中的具體化。澳大利亞的城市公共安全理論、體制與有關實踐也說明，面對風險社會的挑戰(zhàn)，多中心治理理論深刻塑造并廣泛實踐于西方城市公共安全體制。因此，將多中心治理理論引入我國城市公共安全體制穿心，有著強大的實踐經(jīng)驗支撐。

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六、城市多中心公共安全體制創(chuàng)新的理念與政策建議

在風險社會中，我國城市傳統(tǒng)公共安全體制面臨著政府單一責任主體、以城市公共安全事件為核心等不足導致的困境。由于城市公共安全風險是由當代城市社會自身所塑造的，城市公共安全風險的不確定性意味著城市公共安全體制需要提供多種可能的選擇，城市公共安全風險的突發(fā)性意味著城市公共安全體制需要通過共同行動機制迅速而高效的處理危機事件，城市系統(tǒng)運行的脆弱性則意味著風險社會的城市公共安全體制必須以城市成員的信任與合作為基礎，意味著城市公共安全體制絕不是一個單一的政府主導體制，上述種種無疑與多中心治理的精神暗合：面對風險社會對我國城市傳統(tǒng)公共安全體制的挑戰(zhàn)，政府、市場及社會應是相互合作互補的。正如艾莉諾·奧斯特羅姆所說，在城市治理中，如果能充分發(fā)揮市民的創(chuàng)造力和積極性，吸引市民參與城市公共管理，從而分散治理的風險，就能達到比政府單邊行動更好的效果。筆者認為，這正是面對風險社會對城市公共安全體制的挑戰(zhàn)，西方國家廣泛采用多中心治理型城市公共安全體制的原因。在城市公共安全治理中，只有讓城市最廣泛和重要的主體——廣大市民真正參與到城市公共安全體制中來，才能有效解決我國城市傳統(tǒng)公共安全體制存在的不足，才能有效應對當代風險社會對于我國城市公共安全的挑戰(zhàn)。

據(jù)此，本論文根據(jù)風險社會對城市傳統(tǒng)公共安全體制帶來的挑戰(zhàn)，參考借鑒西方國家的城市多中心公共安全體制治理經(jīng)驗，從城市公共安全體制的理念取向、組織構架、社會組織嵌入機制、社區(qū)治理等角度提出了一系列城市公共安全體制創(chuàng)新的政策建議。從而有效地應對風險社會下我國面臨的種種城市公共安全問題，促進政府治理能力現(xiàn)代化，維護城市居民的生命財產(chǎn)安全，促進城市經(jīng)濟社會的繁榮發(fā)展。

參考文獻（略）