1 緒論

1.1 研究背景與意義

1.1.1 研究的緣起

本研究的理論意義在于：本研究是以城市管理中實(shí)際存在的問題為基礎(chǔ)，對(duì)問題進(jìn)行分析研究，通過業(yè)務(wù)流程再造，控制協(xié)調(diào)過程中的影響因素和變量，來更加準(zhǔn)確地控制行政協(xié)調(diào)的效果，從而可以完善多部門協(xié)調(diào)管理理論的研究框架。為今后國(guó)內(nèi)城市多部門綜合管理提供有價(jià)值的理論參考。

本研究的實(shí)踐意義在于：建筑廢棄物管理在城市管理項(xiàng)目中地位日趨中心化，建筑廢棄物處置的有效管理是城市穩(wěn)定發(fā)展的保障，本研究將嘗試?yán)谜嗖块T協(xié)調(diào)綜合管理的理論構(gòu)建一個(gè)能夠?qū)ㄖ䦶U棄物處置流程優(yōu)化的模型，打破政府部門管理邊界對(duì)管理流程的限制，通過對(duì)流程的優(yōu)化以期達(dá)到提高城市建筑廢棄物處置管理的績(jī)效水平。

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1.2 相關(guān)概念界定

1.2.1 多部門

這里敘述的“多部門”，根據(jù)我國(guó)的行政體制可分為兩種性質(zhì)的部門，政府部門與非政府部門。這兩種性質(zhì)的部門有一個(gè)共同的目的，就是致力于公共資源合理有效開發(fā)利用。

政府部門又可以分為廣義和狹義的政府部門，從狹義來說，政府部門僅指法定的行政機(jī)關(guān)，執(zhí)行法定的行政職能。從廣義上說，政府部門是立法、司法、行政這三種機(jī)構(gòu)總稱。由于各國(guó)國(guó)情的不同，廣義上的政府部門各不相同，比如在我國(guó)，由于歷史的特殊性和時(shí)代的需求，我國(guó)的政府部門不僅涵蓋立法、司法與行政機(jī)關(guān)中的相關(guān)機(jī)構(gòu)，還包括執(zhí)政黨中國(guó)共產(chǎn)黨的相關(guān)部門機(jī)構(gòu)。在本文中，由于個(gè)案研究的原因，我們將研究論述中的“政府部門”定義為狹義的政府部門，，僅代指那些行使行政職能的政府機(jī)構(gòu)。

國(guó)內(nèi)外有很多關(guān)于非政府部門的定義。在我國(guó)，非政府部門通常指代非營(yíng)利組織，而這些組織具有公共服務(wù)的使命，必須在政府備案，并接受相關(guān)法令規(guī)章的約束。必須是一個(gè)非營(yíng)利性質(zhì)的組織機(jī)構(gòu)，經(jīng)營(yíng)所得只能用來維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)以及更好地提供服務(wù)，政府將按照相關(guān)法律法規(guī)降低其經(jīng)營(yíng)所得稅，非營(yíng)利組織在法律上享特別地位，所獲得的捐款全部列入免稅的范圍。李維安認(rèn)為，第三部門具備法人資格，以公共服務(wù)為使命，享有免稅優(yōu)待，不以營(yíng)利為目的，組織盈余不分配給內(nèi)部成員，并具有民間獨(dú)立性質(zhì)，根據(jù)國(guó)內(nèi)外學(xué)者的定義，第三部門是為公共利益服務(wù)的，非營(yíng)利的民間獨(dú)立的組織   。其中為公共利益服務(wù)是其使命，非營(yíng)利是區(qū)別于經(jīng)濟(jì)部門的性質(zhì)，民間獨(dú)立是區(qū)別于政府部門的性質(zhì)。

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2 廣州建筑廢棄物管理現(xiàn)狀

2.1 建筑廢棄物處置基本情況

放眼國(guó)外市場(chǎng)，建筑廢棄物循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)得到充分發(fā)展，一些發(fā)達(dá)國(guó)家升值將廢棄物作為 “城市礦產(chǎn)”資源加以開發(fā)利用作為國(guó)策。據(jù)統(tǒng)計(jì)，發(fā)達(dá)國(guó)家建筑廢棄物資源化利用率已達(dá) 60%-90%，例如日本將建筑廢棄物視為“建筑副產(chǎn)品”，再生利用率在 2000 年達(dá)到了 80%；美國(guó)在建筑廢棄物處理方面，形成了一系列完整、全面、有效的管理措施和政策、法規(guī)，甚至還把處理建筑廢棄物作為一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)來培育。相對(duì)而言，包括我國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家建筑廢棄物資源化利用率較低或基本沒有進(jìn)行循環(huán)利用。

“廣州市建筑廢棄物的矛盾由來已久，并非突然爆發(fā)的問題，2009 年以來，隨著迎亞運(yùn)工程、‘三舊改造’、以及地鐵建設(shè)等項(xiàng)目的開展，帶來了廣州市建筑廢棄物的產(chǎn)生量急劇增長(zhǎng)。同時(shí)，廣州市城市建設(shè)迅猛發(fā)展，人民生活水平不斷提高，各類建設(shè)工程、修繕裝修工程產(chǎn)生的建筑廢棄物也相應(yīng)大幅度增加，這種嚴(yán)峻的形勢(shì)還會(huì)長(zhǎng)期的存在下去，必須盡快找到結(jié)局建筑廢棄物排放與處置矛盾的出路�！保ㄔL談資料：20150411A）

廣州市每年施工產(chǎn)生的余泥渣土就達(dá)到了4000萬噸，新建住宅、舊城改造、拆遷以及裝修產(chǎn)生的建筑廢棄物也有將近500萬噸。據(jù)廣州市環(huán)衛(wèi)部門統(tǒng)計(jì)資料，廣州市 2011 年建筑廢棄物產(chǎn)生量已經(jīng)達(dá)到將近2400萬立方米。

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2.2 建筑廢棄物管理現(xiàn)狀

目前，廣州市建筑廢棄物管理活動(dòng)由市人民政府直接指導(dǎo)進(jìn)行，下設(shè)固體廢棄物辦公室統(tǒng)籌規(guī)劃整體工作，辦公室人員主要來自相關(guān)市級(jí)行政部門領(lǐng)導(dǎo)人，涵蓋了市城管委、市發(fā)展改革委、經(jīng)貿(mào)委、城鄉(xiāng)建委、財(cái)政局、國(guó)稅局、地稅局、國(guó)土房管局、規(guī)劃局、水務(wù)局、環(huán)保局、林業(yè)和園林局、質(zhì)監(jiān)局，廣州港務(wù)局、廣州海事局，各區(qū)（縣級(jí)市）城管局（建環(huán)局、建設(shè)局）等。辦公室日常辦公及會(huì)議常設(shè)市城管委，而具體的建筑廢棄物管理工作由市城管委下屬部門廣州市余泥渣土管理處直接負(fù)責(zé)執(zhí)行，并會(huì)同公安、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通等行政管理部門進(jìn)行聯(lián)合管理。將建筑廢棄物處置流程分為分類、運(yùn)輸、處置、利用四個(gè)流程進(jìn)行管理，便于協(xié)調(diào)不同的部門配合工作。

廣州市現(xiàn)行的建筑廢棄物排放政策，施工單位和個(gè)人若有排放建筑廢棄物的需求，需向主管部門申請(qǐng)并獲批建筑廢棄物排放證，才能進(jìn)行相關(guān)的排放作業(yè)。考慮到如果是排放量小的個(gè)人排放，這種繁瑣的程序會(huì)增加行政成本，因此規(guī)定在告知區(qū)或街、鎮(zhèn)余泥渣土管理機(jī)構(gòu)組織的前提下進(jìn)行有償清運(yùn)，不需辦理排放證。另外，建設(shè)建筑廢棄物受納場(chǎng)的企業(yè)或個(gè)人，需向當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)管理部門申領(lǐng)受納證。自相關(guān)管理機(jī)構(gòu)收到申請(qǐng)之日起進(jìn)行相關(guān)審批手續(xù)，其結(jié)果應(yīng)當(dāng)在 5 個(gè)工作日內(nèi)通知申請(qǐng)人。對(duì)各類工程，核查其手續(xù)，一旦發(fā)現(xiàn)違法排放或者手續(xù)不齊全的，城市綜合執(zhí)法部門將嚴(yán)肅予以停工取締，并聯(lián)系規(guī)劃部門備案，即使竣工后也不能通過規(guī)劃驗(yàn)收。

根據(jù)工作方案的規(guī)劃，余泥渣土管理處工作職責(zé)主要有：完成建筑廢棄物處置利用各項(xiàng)工作目標(biāo)，指導(dǎo)和考核各區(qū)（縣級(jí)市）推進(jìn)消納場(chǎng)建設(shè)工作，制定建筑廢棄物處置利用中長(zhǎng)期專項(xiàng)規(guī)劃;組織開展建筑廢棄物資源化利用工藝和技術(shù)研發(fā)，協(xié)調(diào)、配合相關(guān)部門制定生產(chǎn)、銷售、使用建筑廢棄物資源化利用產(chǎn)品優(yōu)惠相關(guān)辦法和推廣使用建筑廢棄物資源化利用產(chǎn)品相關(guān)辦法。

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3 廣州建筑廢棄物管理流程存在的問題與原因分析............................25

3.1 廣州建筑廢棄物管理流程存在的問題.........................25

3.2 管理流程產(chǎn)生相關(guān)問題的原因分析.................................38

4 廣州建筑廢棄物管理總體框架和流程優(yōu)化...............38

4.1 廣州建筑廢棄物管理總體框架優(yōu)化.........................38

4.2 部門管理業(yè)務(wù)流程優(yōu)化...................................45

5 結(jié)論與討論...................... 56

4 廣州建筑廢棄物管理總體框架和流程優(yōu)化

4.1 廣州建筑廢棄物管理總體框架優(yōu)化

當(dāng)前，廢棄物處理事宜與民眾生活切實(shí)相關(guān)，深刻影響著廣州的城市生活質(zhì)量，也衡量著廣州的城市管理水平，從而成為了廣州市政府重抓、狠抓的工作事項(xiàng)。廢棄物處理工作是否開展得當(dāng)、進(jìn)展順利、落實(shí)到位也是檢驗(yàn)廣州市政府執(zhí)政能力建設(shè)成效的一個(gè)重要指標(biāo)和良好契機(jī)。廣州市城管委 W 主任就這個(gè)問題在年度工作匯報(bào)上做了指導(dǎo)：

“我們要掌握建筑廢棄物的處置主動(dòng)權(quán)，不能等到出現(xiàn)了無法控制的問題，采取想辦法解決，我覺得既然國(guó)外已經(jīng)有了很好的經(jīng)驗(yàn)，我們就應(yīng)該拿來學(xué)習(xí)，在明確掌握‘減量化、資源化、產(chǎn)業(yè)化、無害化’這四項(xiàng)基本原則的前提下，深刻考慮部門、技術(shù)、市場(chǎng)這三大要素，研究建筑廢棄物的處置新方式與新途徑。”（訪談資料：20150411D）

建筑廢棄物源頭減量化。最根本的問題就是要最大程度的限制建筑廢棄物的產(chǎn)生，因此，在進(jìn)行建筑施工管理活動(dòng)中，應(yīng)從建筑物全壽命周期來進(jìn)行考慮，力求在建筑的項(xiàng)目可行性研究、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、維修、拆遷各個(gè)階段提前進(jìn)行詳細(xì)的論證，仔細(xì)的探討，盡量杜絕圖紙更改、返工等一系列行為，力求減少建筑廢棄物的產(chǎn)生。

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5 結(jié)論與討論

無論是多部門協(xié)同，還是業(yè)務(wù)流程再造，管理領(lǐng)域的任何理論都不能作為萬能理論應(yīng)用到實(shí)際案例中。不同的應(yīng)用方式會(huì)產(chǎn)生不一樣的結(jié)果，協(xié)同的效率、行政的績(jī)效，都是我們要實(shí)際考察的指標(biāo)。因而要構(gòu)建真正有效的建筑廢棄物管理平臺(tái)，應(yīng)從業(yè)務(wù)流程、部門內(nèi)部協(xié)調(diào)和外部協(xié)同討論、公眾參與渠道設(shè)置等方面進(jìn)行補(bǔ)充和完善。

本文采用的主要研究方法是深度訪談法和實(shí)地調(diào)查法，兩種研究方法或多或少都有不足的地方。其中，深度訪談法的對(duì)象為政府官員和代表政府智囊的專家學(xué)者，沒能夠采訪到建筑廢棄物管理中涉及的企業(yè)負(fù)責(zé)人，也沒能采訪建筑廢棄物處置建設(shè)項(xiàng)目周邊的居民，因利益群體的訪談資料不足而有可能導(dǎo)致分析上的偏頗。另外，實(shí)地調(diào)查法選取政府部門為調(diào)查對(duì)象，參與部門的日常工作及會(huì)議，能夠得到較詳細(xì)的政府部門工作記錄，但缺少企業(yè)的實(shí)地調(diào)查，對(duì)企業(yè)需求所知甚少。

然而，目前廣州市建筑廢棄物管理出現(xiàn)的重大問題在于頂層設(shè)計(jì)方面，許多運(yùn)作中的項(xiàng)目存在的問題大部分由于管理的缺陷而導(dǎo)致建筑廢棄物處置活動(dòng)的混亂，因而對(duì)于行政流程的完善是當(dāng)務(wù)之急，不斷實(shí)踐改進(jìn)政府部門的管理模式，對(duì)帶動(dòng)社會(huì)力量加入建筑廢棄物處置是具有積極推動(dòng)作用的。因此，如能在研究廣州市建筑廢棄物管理的基礎(chǔ)上構(gòu)建一個(gè)“城市礦產(chǎn)”管理平臺(tái)的建筑廢棄物管理模式，或具有復(fù)制性，將來進(jìn)一步全國(guó)范圍推廣也未可知，可進(jìn)一步探討。“城市礦產(chǎn)”管理平臺(tái)是否有效需要經(jīng)過更長(zhǎng)一段時(shí)間的驗(yàn)證，由于時(shí)間的限制，本論文只能研究至此，期望這個(gè)案例研究能夠成為當(dāng)前我國(guó)建筑廢棄物管理研究的一個(gè)有價(jià)值的參考素材，甚至為公共管理領(lǐng)域提供一個(gè)更為普適性研究素材。

參考文獻(xiàn)（略）