第一章 緒論

第一節(jié) 選題背景

黨的十八大提出了“兩個(gè)百年”奮斗目標(biāo)，為此我國必將加快城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入力度，增強(qiáng)城市對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長的承載能力，有效預(yù)防和治理“城市病”，建設(shè)和諧宜居、充滿活力的現(xiàn)代化城市。

長期以來，國家及地方財(cái)政是城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)主體，負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資、建設(shè)和經(jīng)營，然而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期投資大、回報(bào)周期長、投資收益率低的特征不斷凸顯，在國家及地方財(cái)政日益趨緊的形勢(shì)下，部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目因資金問題落地難、推進(jìn)慢，不少城市的基礎(chǔ)設(shè)施整體建設(shè)步伐遲緩，難以滿足人民群眾不斷增長的生產(chǎn)生活要求。

PPP 模式泛指政府部門與私營部門通過簽訂長期合作協(xié)議，由政府部門授權(quán)私營部門建設(shè)、運(yùn)營公共基礎(chǔ)設(shè)施，并向社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。從 2013 年起，中國財(cái)政部開始大力推廣 PPP 模式，以帶動(dòng)更多社會(huì)資本投入，放大財(cái)政資金的使用效益。PPP 模式應(yīng)用于在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，克服了傳統(tǒng)融資模式政府部門資金不足、耗時(shí)較長、管理效益低下以及風(fēng)險(xiǎn)較大的缺點(diǎn)，開創(chuàng)公私雙方合作受益的局面。

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第二節(jié) 研究意義

一、理論意義

近年來，我國的部分專家學(xué)者在 PPP 模式的理論研究方面進(jìn)行了大膽探索，但是，很多研究無法結(jié)合實(shí)際案例觸及理論實(shí)質(zhì)，大多也只是將 PPP 模式看做是一種新型的項(xiàng)目融資形式，僅對(duì)概念進(jìn)行了淺顯的分析，缺乏理論深度。本文通過集合各種文獻(xiàn)對(duì) PPP 模式的不同觀點(diǎn)，并以 S 污水處理廠為例，討論新形勢(shì)下 PPP 模式的應(yīng)用，豐富了理論內(nèi)涵和應(yīng)用案例。

二、現(xiàn)實(shí)意義

從實(shí)際案例可以看出，PPP 模式的應(yīng)用一方面能夠加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，另一方面能夠提升公共服務(wù)質(zhì)量，滿足社會(huì)公眾的要求。同時(shí)，PPP 模式將私人資本引入社會(huì)建設(shè)，能夠使私營投資者與政府部門共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，增強(qiáng)社會(huì)黏性。但是，我國對(duì)于 PPP 模式的研究和實(shí)踐還處于初步探索階段，尤其是在中小城市，成功案例較少，公私雙方缺乏合作經(jīng)驗(yàn)。本文從 PPP 模式的分類及運(yùn)行形式入手，分析 PPP 模式運(yùn)行的優(yōu)缺點(diǎn)，并以 S 污水處理廠為案例進(jìn)行分析，找出問題，提出改進(jìn)策略和保障措施，旨在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以幫助更多的基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 項(xiàng)目加快實(shí)施，盡快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

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第二章 PPP 模式及相關(guān)基本理論

第一節(jié) PPP 模式的基本理論

一、PPP 模式的概念

PPP 通常是指政府與私營投資者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，構(gòu)建合作關(guān)系，這種合作關(guān)系是基于公私雙方合作共建某項(xiàng)公共基礎(chǔ)設(shè)施或者供給某種公共物品和服務(wù)。在成為合作伙伴之后，公私雙方通過簽訂合同，用以明確各自的權(quán)利和義務(wù)，保證項(xiàng)目的落實(shí)，進(jìn)而使項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生預(yù)期效果。

PPP 模式是以特定的項(xiàng)目為主體進(jìn)行的一種創(chuàng)新型的融資方式，所涉及的項(xiàng)目通常都是公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，融資過程中鼓勵(lì)更多的民營資本積極參與。通過雙方合作，一方面，私人部門得到了利用有限公共資源的機(jī)會(huì)，能夠結(jié)合固有的優(yōu)勢(shì)，高效率地提供公共產(chǎn)品以及公共服務(wù)。另一方面，由于可以對(duì)項(xiàng)目的使用者進(jìn)行收費(fèi)，存在現(xiàn)金流入機(jī)制，再加上能夠獲得政府給予的相應(yīng)政策扶持，私人部門也能獲得期望的利益。

二、PPP 模式的特征

（一）平等協(xié)商原則下的伙伴關(guān)系

伙伴關(guān)系是 PPP 模式的首要特征，表現(xiàn)為一種以項(xiàng)目為主體全過程的合作參與，從某個(gè)具體項(xiàng)目的立項(xiàng)到建成投產(chǎn)的整個(gè)過程中，政府部門與私營部門一直力求構(gòu)建伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)合作共贏。這種伙伴關(guān)系要求公私雙方都要具有法律意義上的“契約精神”，在這種思想的指導(dǎo)下，政府部門和私營部門受法律保護(hù)，以平等民事主體的身份協(xié)商簽訂協(xié)議，明確雙方的權(quán)力和義務(wù)，使私營部門的資金優(yōu)勢(shì)和運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)在項(xiàng)目實(shí)施過程中得到充分發(fā)揮，從而進(jìn)一步提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量和公共服務(wù)的水平。

（二）共同投入原則下的利益共享

PPP 項(xiàng)目的建設(shè)資金通常由政府部門和私營部門共同承擔(dān)，政府部門在保證自己擁有最終所有權(quán)的前提下，以特許協(xié)議的形式，將建設(shè)和運(yùn)營的權(quán)力移交給私營部門，并建立政府部門和私營部門之間的利益分配機(jī)制，保證私營部門的利益，避免項(xiàng)目運(yùn)營中出現(xiàn)問題，造成公私雙方無法實(shí)現(xiàn)投資預(yù)期。PPP 項(xiàng)目具有收益穩(wěn)定性、長期合同關(guān)系清晰明了的特征，公共部門和私營部門在合作投資的基礎(chǔ)上共同分享收益，可以減少政府的財(cái)政支出，減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)效益最大化的“帕雷托”效應(yīng)；另一方面，也可以使私營部門規(guī)避納稅風(fēng)險(xiǎn)，降低資本開銷，獲得了更多商業(yè)投資機(jī)會(huì)。

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第二節(jié) PPP 模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的理論基礎(chǔ)

一、公私合作理論

公私合作理論源自于 20 世紀(jì) 90 年代英國提出的公私伙伴關(guān)系思想，是指為了實(shí)現(xiàn)某一特定的目標(biāo)，以政府為代表的公部門和以私營投資者為代表的私部門相互合作的一種機(jī)制總稱，又被稱為公私合作辦理或公私合力，目前已經(jīng)被美國、德國、法國、加拿大以及中國等發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家廣泛響應(yīng)。但是由于各國的經(jīng)濟(jì)文化、傳統(tǒng)習(xí)俗的差異，對(duì)公私合作理論的理解不盡相同，美國薩瓦斯綜合各種因素，得出獨(dú)特見解，得到廣泛認(rèn)同，他認(rèn)為公私合作可歸結(jié)為三個(gè)層次：一是指公共部門和私營部門共同生產(chǎn)和提供服務(wù)的人力、物力和安排；二是指某些形式復(fù)雜的，參與方眾多，并且被民營化了的項(xiàng)目，尤其是城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；三是指政府部門、私營部門和社會(huì)公眾為了改善城市生產(chǎn)、生活狀況而進(jìn)行的一種正式的合作形式。公私合作是在現(xiàn)代行政向給付行政或福利行政逐步過渡的過程中，行政任務(wù)大量增長的形勢(shì)下，政府部門為了改變以往公共部門或私營部門獨(dú)自完成行政任務(wù)，彼此之間沒有相互合作的情況，而引入的一種全新的合作形式。在這種形式下，公私雙方相互合作，共同完成某項(xiàng)目標(biāo)。

二、資金價(jià)值理論

資金價(jià)值理論也被稱為物有所值理論。PPP 模式之所以選擇資金價(jià)值理論，是為了對(duì) PPP 項(xiàng)目的價(jià)值進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，以此得出精準(zhǔn)可靠的結(jié)論，供政府部門和私營部門決策使用。按照這種理論，通常要計(jì)算 PPP 模式下項(xiàng)目的全部成本，然后與傳統(tǒng)模式下政府組織建設(shè)經(jīng)營的總成本進(jìn)行比較，得出價(jià)值增值，目的是實(shí)現(xiàn)資源利用最大化和資金使用價(jià)值最優(yōu)化。在項(xiàng)目全生命周期，政府部門和私營部門共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這就迫使公私雙方不斷加強(qiáng)運(yùn)營管理，采取各種措施降低成本，以期獲得最大的收益，即以最小的投入獲得最大的價(jià)值。因此，政府部門往往需要制定相關(guān)政策，激勵(lì)私營部門在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營維護(hù)和維修保養(yǎng)的全過程中不斷合理論證、優(yōu)化方案、創(chuàng)新技術(shù)，從而降低成本，減少風(fēng)險(xiǎn)，提高效率，最終全面實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是通過公開招投標(biāo)，控制項(xiàng)目前期階段的成本；二是充分發(fā)揮私營部門的專業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理能力，制定激勵(lì)政策提高服務(wù)的質(zhì)量和效率；三是政府部門和私營部門搭建科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移框架，倒逼公私雙方對(duì)成本進(jìn)行有效控制，進(jìn)而提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

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第三章 S 污水處理廠 PPP 模式的應(yīng)用現(xiàn)狀分析....................17

第一節(jié) S 污水處理廠簡介 ...........................17

一、工程概況.....................17

二、建設(shè)背景及必要性....................17

第四章 S 污水處理廠 PPP 模式的改進(jìn)策略 .......................27

第一節(jié) S 污水處理廠 PPP 模式的改進(jìn)措施......................27

一、合作機(jī)制的改進(jìn)......................27

二、推進(jìn)機(jī)制的改進(jìn).................27

第五章 結(jié)論.........................35

第一節(jié) 研究主要結(jié)論.................35

第二節(jié) 研究不足和展望..........................35

第四章 S 污水處理廠 PPP 模式的改進(jìn)策略

第一節(jié) S 污水處理廠 PPP 模式的改進(jìn)措施

一、合作機(jī)制的改進(jìn)

企業(yè)是以盈利為目的進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營的組織，私營部門參與 PPP 項(xiàng)目的最終目的就是為了盈利，在 S 污水處理廠 PPP 項(xiàng)目的實(shí)施過程中，私營部門負(fù)責(zé)從項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段到移交階段的各項(xiàng)工作，對(duì)項(xiàng)目的成敗意義重大。因此，S 市政府可以從以下幾個(gè)方面來考慮，制定一些對(duì)私營部門有利的政策，吸引更多私營部門參與到項(xiàng)目的競標(biāo)中，并以此來促進(jìn)公私雙方加強(qiáng)合作。

1、享受當(dāng)?shù)卣猩桃Y優(yōu)惠政策。近年來，S 市貫徹落實(shí)國家及省有關(guān)政策文件精神，加快產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移，制定了符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的招商引資政策，S 市政府可以爭取將 S 污水處理廠建設(shè)項(xiàng)目納入市招商引資范圍，使 A 公司能夠享受當(dāng)?shù)氐恼猩桃Y優(yōu)惠政策。

2、給予適當(dāng)補(bǔ)貼以及政策傾斜。由于污水處理廠具有公益性，，運(yùn)營收入給私營部門帶來的利潤，可能難以滿足私營部門對(duì)利潤的追求，致使服務(wù)水平下降。S 市政府可以采用適當(dāng)補(bǔ)貼的方式，以彌補(bǔ)私營部門的投入成本。同時(shí)，還可以對(duì)私營部門參與其他項(xiàng)目提供一些政策傾斜，允許在相同條件下優(yōu)先考慮參與 S 污水處理廠 PPP項(xiàng)目建設(shè)的私營部門。

3、做好公共服務(wù)節(jié)約機(jī)會(huì)成本。在 PPP 項(xiàng)目合同簽署后，S 市政府要主動(dòng)加強(qiáng)服務(wù)，積極幫助私營部門推進(jìn)規(guī)劃選址、用地預(yù)審、環(huán)評(píng)審查等前期工作。簡化辦理手續(xù)，優(yōu)化辦理流程，幫助私營部門盡快落實(shí)建設(shè)條件，確保項(xiàng)目按時(shí)開工、按時(shí)投產(chǎn)，早出效益。同時(shí)要根據(jù)有關(guān)文件要求，依法依規(guī)配置土地資源，通過投資補(bǔ)助、貸款貼息、擔(dān)保補(bǔ)貼等多種形式，優(yōu)先支持項(xiàng)目實(shí)施。在項(xiàng)目推進(jìn)過程中，密切與規(guī)劃、投資、價(jià)格、土地、金融等部門配合，形成合力，保障 S 污水處理廠 PPP 項(xiàng)目積極穩(wěn)妥推進(jìn)。

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第五章 結(jié)論

第一節(jié) 研究主要結(jié)論

本文以 S 污水處理廠 PPP 項(xiàng)目為例，在對(duì) PPP 模式的理論進(jìn)行回顧的基礎(chǔ)上，分析 S 污水處理廠 PPP 模式的運(yùn)行機(jī)制，提出合作機(jī)制、推進(jìn)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、論證機(jī)制四個(gè)方面的不足和問題，提出改進(jìn)策略、保障措施以及對(duì)企業(yè)、政府的管理建議，總的來說，研究達(dá)到了預(yù)期的目的。

1、本文所提出的項(xiàng)目改進(jìn)措施是針對(duì) S 污水處理廠 PPP 項(xiàng)目提出的，S 污水處理廠是 S 市政府運(yùn)用 PPP 模式完善城市基礎(chǔ)設(shè)施的一次創(chuàng)新性嘗試，由于缺乏相應(yīng)經(jīng)驗(yàn)，S 污水處理廠建設(shè)并非一帆風(fēng)順。因此本文對(duì) S 污水處理廠 PPP 模式的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了深入分析，結(jié)合實(shí)際，提出項(xiàng)目合作機(jī)制、推進(jìn)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、論證機(jī)制四個(gè)方面的改進(jìn)措施及外部保障措施。

2、PPP 項(xiàng)目的順利實(shí)施，不僅要靠公私雙方的通力合作，更需要良好的大環(huán)境，目前，中國經(jīng)濟(jì)增長方式由高速轉(zhuǎn)為中高速，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)。面對(duì)新常態(tài)，筆者嘗試從企業(yè)和政府兩個(gè)方面提出管理建議，以期對(duì) PPP 模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上的科學(xué)應(yīng)用和廣泛推行提供參考。

參考文獻(xiàn)（略）