第 1 章 緒論

1.1 選題背景及目的意義

隨著國家對閑置土地的進一步重視，對閑置土地查處過程中的規(guī)定也越來越嚴格和規(guī)范。國土資源部 2012 年發(fā)布新修訂的《閑置土地處置辦法》，并于 7月 1 日實施，2014 年 5 月 22 日又簽署第 61 號令《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》。國土資源主管部門越來越重視加強土地市場的動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管，對建設用地批準和供應后的開發(fā)情況實行了全程監(jiān)管。進入 2015 年，中央對地方政府部門基層工作中不作行為嚴厲問責，一批因閑置土地查處不力國土資源管理工作人員被行政處分，，例如《北京日報》2015 年 10 月 9 日報道北京市針對閑置土地問題，對市國土局、市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管委會、順義區(qū)政府的 3 名主管領導予以行政告誡，對市國土局土地利用處、市國土局順義分局、市國土局開發(fā)區(qū)分局主要領導給予了行政警告處分。

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1.2 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

對閑置土地的成因，國內(nèi)外專家學者及國土資源管理系統(tǒng)相關的工作人員做出了許多探索。首先是對閑置土地的定義國內(nèi)外學者的有不同見解。Michael 和Bowmanl(2000)認為，閑置土地不僅包括公有和私有的未利用或廢棄土地，還包括承載廢棄建筑的土地，查封、拋荒、部分破壞或夷平的土地。Gallagher（2008）認為閑置土地不一定是被破壞的土地，它可以是由于陡峭的斜坡或洪水危險等自然原因而造成實質上不能建造的地塊，也可以是早期開發(fā)遺留下的小而形狀不規(guī)則的地塊。張素琴和嚴政(2004)的研究指出，在現(xiàn)實中相當部分閑置浪費的土地，并非完全表現(xiàn)為法律法規(guī)所規(guī)定的情形，而是表現(xiàn)為：雖已完成開發(fā)建設并投入使用，但又存在著相當比例的處于閑置狀態(tài)或低效利用土地。葉曉敏（2009）的研究區(qū)別閑置土地、低效用地和空閑土地的不同特點，認為閑置土地有廣義和狹義之分，廣義上除了《閑置土地處置辦法》定義的土地，還包括各種非法批地所造成的閑置狀態(tài)和荒蕪的耕地。

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第 2 章 相關概念和理論基礎

2.1 相關概念界定

許多學者認為城市建設用地閑置具有廣義和狹義兩層涵義，狹義上閑置土地指依法取得土地使用權后，未按照土地使用出讓合同的約定的條款對土地開發(fā)利用，使土地處于未利用或者極低效利用的狀態(tài)；而廣義上閑置土地除了上述狹義上的范圍外，還應包括經(jīng)批準由農(nóng)用地轉為建設用地用地，但政府為及時供應造成的閑置土地和被撂荒的耕地。本研究中將廣義范圍定義為批而未供土地，不在研究范圍之內(nèi)。本研究所指閑置土地，是按照國土資源部第 53 號令《閑置土地處置辦法》規(guī)定，國有建設用地權利人超過土地出讓合同或劃撥決定書約定的開工日期滿 1年未進行開發(fā)建設的國有建設用地，以及雖已經(jīng)動工開發(fā)但開發(fā)建設用地面積占應動工開發(fā)建設用地總面積不足 1/3，或已投資額占總投資額不足 25%，中止開發(fā)建設超過一年的國有建設用地。

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2.2 閑置土地研究相關理論基礎

在市場經(jīng)濟環(huán)境下，商品的市場供求規(guī)律決定了價格，土地資源作為一種特殊商品，其價格不僅受到市場供求規(guī)律的影響，土地位置的固定性和土地用途的變化都會對土地價格起到?jīng)Q定性的影響。土地市場的供求平衡是相對的，而宗地具有唯一性和稀缺性，土地區(qū)位對土地價格的影響很大，同時土地市場均衡受社會經(jīng)濟發(fā)展和宏觀調控政策的影響很大，而一般情況下土地的供求關系是供不應求，土地使用權人當認為某宗地未來預期收益巨大時，就會忽略土地閑置所需要付出的成本，而此時政府監(jiān)管的缺失就很容易縱容閑置土地的形成。

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第 3 章 盤錦市土地閑置現(xiàn)狀分析...............14

3.1 盤錦市土地利用情況 ...............14

3.2 盤錦市土地閑置現(xiàn)狀情況 ...............19

第 4 章 影響盤錦市土地閑置形成的因素分析...............24

4.1 年度土地供應計劃執(zhí)行不到位................24

4.2 城市規(guī)劃調整 ...............26

第 5 章 基于現(xiàn)行法規(guī)的閑置土地處置與處理分析...............32

5.1 閑置土地處置難點分析...............32

5.2 對存量閑置土地臨時開發(fā)利用的方案...............36

第 6 章 土地閑置預防對策建議

6.1 探索以“多規(guī)合一”完善規(guī)劃體系

以往粗放式的城市發(fā)展方式難以持續(xù)，探索集約型、可持續(xù)的“多規(guī)合一”是建設新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。“多規(guī)合一”的探索有利于各個城市制定一個綜合性的指導性規(guī)劃，統(tǒng)領發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃以及人口和環(huán)境規(guī)劃等內(nèi)容。與此同時，將打破各部門規(guī)劃過濫又各自為政的現(xiàn)象，逐步形成現(xiàn)代化的規(guī)劃行政體系和規(guī)劃法律體系，這將有助于避免城市規(guī)劃的盲目與混亂，讓中國的城市真正發(fā)揮應有的功能，積極推進基礎規(guī)劃體制改革，探索能夠實現(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實現(xiàn)一個市縣一張藍圖、一本規(guī)劃，并以此為基礎，把一張圖干到底。所謂“多規(guī)合一”并非指只有一個規(guī)劃，而是指在一個空間內(nèi)，在規(guī)劃安排上互相統(tǒng)一，同時加強規(guī)劃標準體系、規(guī)劃協(xié)調機制、規(guī)劃編制體系等方面的制度建設，強化規(guī)劃的實施和管理，使規(guī)劃真正成為建設和管理的依據(jù)和龍頭。

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6.2 探索以用地預申請制度加強凈地供應

“凈地”是指擬出讓宗地必須是征收（拆遷）安置補償落實到位、沒有法律經(jīng)濟糾紛、土地權利清晰并已注銷原土地使用證、規(guī)劃設計條件明確、具備動工開發(fā)基本條件（道路通達擬出讓地塊，施工用水、用電到達宗地外）的土地。國家三令五申要落實凈地出讓條件，《閑置土地處置辦法》以部門規(guī)章的形式明確了凈地出讓的法律責任，市縣需要做的就是嚴格落實，對不具備“凈地”條件的宗地，一律不得出讓。嚴格實行凈地出讓對土地供后建設具有積極作用。落實凈地出讓政策有利用開發(fā)單位及時利用土地。政府在將宗地推入土地以及市場前做好通平工作，企業(yè)在競得宗地后可以盡快的施工建設，從而節(jié)約時間，節(jié)省成本，獲得更大更穩(wěn)定的收益，從而激活資本的流動性，創(chuàng)造更大的社會價值。落實凈地出讓有利于提高土地利用效率，推進土地節(jié)約集約利用。落實凈地出讓有利于土地出讓金收支兩條線管理，還可以預防涉地問題權力尋租。

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結論

土地管理的核心問題是土地有效利用問題，土地利用的現(xiàn)狀卻是新增建設用地嚴重不足和土地閑置浪費并存，隨著國家對閑置土地的進一步重視，對閑置土地查處過程中的規(guī)定也越來越嚴格和規(guī)范。閑置土地問題體現(xiàn)在在土地管理“批供用補查”五個環(huán)節(jié)的最后一個環(huán)節(jié)，是所有涉地矛盾的最終體現(xiàn)。在推動閑置土地處置上，國家層面出臺了一系列的規(guī)定，這些規(guī)定指導了已形成閑置的土地處理，然而處罰和處理并不是最終目的，要將有限定土地合理集約利用起來。本文使用文獻閱讀方法對我國閑置土地的形勢和閑置土地的處置的現(xiàn)狀進行了一定的研究，闡明做好閑置土地處置和再利用的重要意義。對國內(nèi)外學者和從業(yè)人員的研究進行了分析總結，對閑置土地的成因、處置和再利用都進行了研究，并總結歸納了國內(nèi)外研究的現(xiàn)狀。

參考文獻（略）