第 1 章 緒論

1.1 選題背景及目的意義

隨著國(guó)家對(duì)閑置土地的進(jìn)一步重視，對(duì)閑置土地查處過程中的規(guī)定也越來越嚴(yán)格和規(guī)范。國(guó)土資源部 2012 年發(fā)布新修訂的《閑置土地處置辦法》，并于 7月 1 日實(shí)施，2014 年 5 月 22 日又簽署第 61 號(hào)令《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》。國(guó)土資源主管部門越來越重視加強(qiáng)土地市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管，對(duì)建設(shè)用地批準(zhǔn)和供應(yīng)后的開發(fā)情況實(shí)行了全程監(jiān)管。進(jìn)入 2015 年，中央對(duì)地方政府部門基層工作中不作行為嚴(yán)厲問責(zé)，一批因閑置土地查處不力國(guó)土資源管理工作人員被行政處分，，例如《北京日?qǐng)?bào)》2015 年 10 月 9 日?qǐng)?bào)道北京市針對(duì)閑置土地問題，對(duì)市國(guó)土局、市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)、順義區(qū)政府的 3 名主管領(lǐng)導(dǎo)予以行政告誡，對(duì)市國(guó)土局土地利用處、市國(guó)土局順義分局、市國(guó)土局開發(fā)區(qū)分局主要領(lǐng)導(dǎo)給予了行政警告處分。

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1.2 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

對(duì)閑置土地的成因，國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者及國(guó)土資源管理系統(tǒng)相關(guān)的工作人員做出了許多探索。首先是對(duì)閑置土地的定義國(guó)內(nèi)外學(xué)者的有不同見解。Michael 和Bowmanl(2000)認(rèn)為，閑置土地不僅包括公有和私有的未利用或廢棄土地，還包括承載廢棄建筑的土地，查封、拋荒、部分破壞或夷平的土地。Gallagher（2008）認(rèn)為閑置土地不一定是被破壞的土地，它可以是由于陡峭的斜坡或洪水危險(xiǎn)等自然原因而造成實(shí)質(zhì)上不能建造的地塊，也可以是早期開發(fā)遺留下的小而形狀不規(guī)則的地塊。張素琴和嚴(yán)政(2004)的研究指出，在現(xiàn)實(shí)中相當(dāng)部分閑置浪費(fèi)的土地，并非完全表現(xiàn)為法律法規(guī)所規(guī)定的情形，而是表現(xiàn)為：雖已完成開發(fā)建設(shè)并投入使用，但又存在著相當(dāng)比例的處于閑置狀態(tài)或低效利用土地。葉曉敏（2009）的研究區(qū)別閑置土地、低效用地和空閑土地的不同特點(diǎn)，認(rèn)為閑置土地有廣義和狹義之分，廣義上除了《閑置土地處置辦法》定義的土地，還包括各種非法批地所造成的閑置狀態(tài)和荒蕪的耕地。

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第 2 章 相關(guān)概念和理論基礎(chǔ)

2.1 相關(guān)概念界定

許多學(xué)者認(rèn)為城市建設(shè)用地閑置具有廣義和狹義兩層涵義，狹義上閑置土地指依法取得土地使用權(quán)后，未按照土地使用出讓合同的約定的條款對(duì)土地開發(fā)利用，使土地處于未利用或者極低效利用的狀態(tài)；而廣義上閑置土地除了上述狹義上的范圍外，還應(yīng)包括經(jīng)批準(zhǔn)由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地用地，但政府為及時(shí)供應(yīng)造成的閑置土地和被撂荒的耕地。本研究中將廣義范圍定義為批而未供土地，不在研究范圍之內(nèi)。本研究所指閑置土地，是按照國(guó)土資源部第 53 號(hào)令《閑置土地處置辦法》規(guī)定，國(guó)有建設(shè)用地權(quán)利人超過土地出讓合同或劃撥決定書約定的開工日期滿 1年未進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的國(guó)有建設(shè)用地，以及雖已經(jīng)動(dòng)工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足 1/3，或已投資額占總投資額不足 25%，中止開發(fā)建設(shè)超過一年的國(guó)有建設(shè)用地。

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2.2 閑置土地研究相關(guān)理論基礎(chǔ)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，商品的市場(chǎng)供求規(guī)律決定了價(jià)格，土地資源作為一種特殊商品，其價(jià)格不僅受到市場(chǎng)供求規(guī)律的影響，土地位置的固定性和土地用途的變化都會(huì)對(duì)土地價(jià)格起到?jīng)Q定性的影響。土地市場(chǎng)的供求平衡是相對(duì)的，而宗地具有唯一性和稀缺性，土地區(qū)位對(duì)土地價(jià)格的影響很大，同時(shí)土地市場(chǎng)均衡受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和宏觀調(diào)控政策的影響很大，而一般情況下土地的供求關(guān)系是供不應(yīng)求，土地使用權(quán)人當(dāng)認(rèn)為某宗地未來預(yù)期收益巨大時(shí)，就會(huì)忽略土地閑置所需要付出的成本，而此時(shí)政府監(jiān)管的缺失就很容易縱容閑置土地的形成。

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第 3 章 盤錦市土地閑置現(xiàn)狀分析...............14

3.1 盤錦市土地利用情況 ...............14

3.2 盤錦市土地閑置現(xiàn)狀情況 ...............19

第 4 章 影響盤錦市土地閑置形成的因素分析...............24

4.1 年度土地供應(yīng)計(jì)劃執(zhí)行不到位................24

4.2 城市規(guī)劃調(diào)整 ...............26

第 5 章 基于現(xiàn)行法規(guī)的閑置土地處置與處理分析...............32

5.1 閑置土地處置難點(diǎn)分析...............32

5.2 對(duì)存量閑置土地臨時(shí)開發(fā)利用的方案...............36

第 6 章 土地閑置預(yù)防對(duì)策建議

6.1 探索以“多規(guī)合一”完善規(guī)劃體系

以往粗放式的城市發(fā)展方式難以持續(xù)，探索集約型、可持續(xù)的“多規(guī)合一”是建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。“多規(guī)合一”的探索有利于各個(gè)城市制定一個(gè)綜合性的指導(dǎo)性規(guī)劃，統(tǒng)領(lǐng)發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃以及人口和環(huán)境規(guī)劃等內(nèi)容。與此同時(shí)，將打破各部門規(guī)劃過濫又各自為政的現(xiàn)象，逐步形成現(xiàn)代化的規(guī)劃行政體系和規(guī)劃法律體系，這將有助于避免城市規(guī)劃的盲目與混亂，讓中國(guó)的城市真正發(fā)揮應(yīng)有的功能，積極推進(jìn)基礎(chǔ)規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一張藍(lán)圖、一本規(guī)劃，并以此為基礎(chǔ)，把一張圖干到底。所謂“多規(guī)合一”并非指只有一個(gè)規(guī)劃，而是指在一個(gè)空間內(nèi)，在規(guī)劃安排上互相統(tǒng)一，同時(shí)加強(qiáng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系、規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制、規(guī)劃編制體系等方面的制度建設(shè)，強(qiáng)化規(guī)劃的實(shí)施和管理，使規(guī)劃真正成為建設(shè)和管理的依據(jù)和龍頭。

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6.2 探索以用地預(yù)申請(qǐng)制度加強(qiáng)凈地供應(yīng)

“凈地”是指擬出讓宗地必須是征收（拆遷）安置補(bǔ)償落實(shí)到位、沒有法律經(jīng)濟(jì)糾紛、土地權(quán)利清晰并已注銷原土地使用證、規(guī)劃設(shè)計(jì)條件明確、具備動(dòng)工開發(fā)基本條件（道路通達(dá)擬出讓地塊，施工用水、用電到達(dá)宗地外）的土地。國(guó)家三令五申要落實(shí)凈地出讓條件，《閑置土地處置辦法》以部門規(guī)章的形式明確了凈地出讓的法律責(zé)任，市縣需要做的就是嚴(yán)格落實(shí)，對(duì)不具備“凈地”條件的宗地，一律不得出讓。嚴(yán)格實(shí)行凈地出讓對(duì)土地供后建設(shè)具有積極作用。落實(shí)凈地出讓政策有利用開發(fā)單位及時(shí)利用土地。政府在將宗地推入土地以及市場(chǎng)前做好通平工作，企業(yè)在競(jìng)得宗地后可以盡快的施工建設(shè)，從而節(jié)約時(shí)間，節(jié)省成本，獲得更大更穩(wěn)定的收益，從而激活資本的流動(dòng)性，創(chuàng)造更大的社會(huì)價(jià)值。落實(shí)凈地出讓有利于提高土地利用效率，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用。落實(shí)凈地出讓有利于土地出讓金收支兩條線管理，還可以預(yù)防涉地問題權(quán)力尋租。

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結(jié)論

土地管理的核心問題是土地有效利用問題，土地利用的現(xiàn)狀卻是新增建設(shè)用地嚴(yán)重不足和土地閑置浪費(fèi)并存，隨著國(guó)家對(duì)閑置土地的進(jìn)一步重視，對(duì)閑置土地查處過程中的規(guī)定也越來越嚴(yán)格和規(guī)范。閑置土地問題體現(xiàn)在在土地管理“批供用補(bǔ)查”五個(gè)環(huán)節(jié)的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，是所有涉地矛盾的最終體現(xiàn)。在推動(dòng)閑置土地處置上，國(guó)家層面出臺(tái)了一系列的規(guī)定，這些規(guī)定指導(dǎo)了已形成閑置的土地處理，然而處罰和處理并不是最終目的，要將有限定土地合理集約利用起來。本文使用文獻(xiàn)閱讀方法對(duì)我國(guó)閑置土地的形勢(shì)和閑置土地的處置的現(xiàn)狀進(jìn)行了一定的研究，闡明做好閑置土地處置和再利用的重要意義。對(duì)國(guó)內(nèi)外學(xué)者和從業(yè)人員的研究進(jìn)行了分析總結(jié)，對(duì)閑置土地的成因、處置和再利用都進(jìn)行了研究，并總結(jié)歸納了國(guó)內(nèi)外研究的現(xiàn)狀。

參考文獻(xiàn)（略）