本文關(guān)鍵詞：社會政策，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

原標題：創(chuàng)新社會政策與治理，促進包容性人類發(fā)展

聯(lián)合國開發(fā)計劃署《2016中國人類發(fā)展報告》顯示，中國的人類發(fā)展指數(shù)列世界第90位，已進入高人類發(fā)展水平國家組（0.700-0.799），但仍面臨發(fā)展不平衡等諸多挑戰(zhàn)

近日，聯(lián)合國開發(fā)計劃署在京發(fā)布了《2016中國人類發(fā)展報告》（下稱《報告》）�！秷蟾妗芬浴巴ㄟ^社會創(chuàng)新促進包容性的人類發(fā)展”為主題，探討了中國日益突出的發(fā)展不平衡問題，并建議通過社會政策和社會治理領(lǐng)域的創(chuàng)新來解決中國面臨的發(fā)展挑戰(zhàn)。

該《報告》是聯(lián)合國開發(fā)計劃署主持開發(fā)的系列研究報告，由中國和國際專家共同撰寫而成，國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部、公共管理與人力資源研究所提供了研究支持�！秷蟾妗分赋�，中國的人類發(fā)展取得了巨大進步，與此同時，今后中國必須進一步深化改革，促進社會創(chuàng)新，以確保包容性的人類發(fā)展能夠惠及全體人民。

因地制宜政策促中國包容性人類發(fā)展

“人類發(fā)展指數(shù)”（HDI）由聯(lián)合國開發(fā)計劃署于1990年創(chuàng)立，該指數(shù)由經(jīng)濟收入、健康狀況、受教育水平三方面內(nèi)容組成，是衡量人類發(fā)展水平的重要指標。自發(fā)布以來，其在指導發(fā)展中國家制定相應(yīng)發(fā)展戰(zhàn)略方面發(fā)揮了重要作用。

過去30多年，中國經(jīng)濟保持了高速增長，目前已成為世界第二大經(jīng)濟體。根據(jù)《報告》，2014年，中國的人類發(fā)展指數(shù)達到0.727，在188個國家（地區(qū)）中列第90位，已進入高人類發(fā)展水平國家組（0.700-0.799）。在1990年處于低人類發(fā)展水平組（低于0.550）的47個國家中，中國是目前唯一躋身高人類發(fā)展水平組的國家。從1978年到2010年，中國政府成功幫助6.6億人擺脫貧困，學齡兒童凈入學率在過去10年持續(xù)穩(wěn)定在99%以上。此外，中國人均預期壽命也從1980年的67.9歲提高到了2010年的74.8歲。

《報告》稱，近幾十年來，中國采取靈活、因地制宜的政策促進包容性人類發(fā)展。自1978年改革開放以來，中國成功實施了一系列社會政策的改革，如土地制度改革、教育體制改革、醫(yī)保制度改革和村民自治等，在促進包容性人類發(fā)展方面取得了重要進步。同時，中國政府采取了多元政策舉措，因人因地施策，減貧成效顯著。近年來，精準扶貧與特色產(chǎn)業(yè)扶貧政策推動了貧困地區(qū)的包容性發(fā)展。此外，引導社會組織積極參與社會公共事業(yè)，廣泛動員社會各方力量共同參與社會治理。

聯(lián)合國開發(fā)計劃署代理駐華代表兼國別主任文靄潔在發(fā)言中指出，中國人類發(fā)展的巨大進步，主要得益于中國經(jīng)濟的快速增長與社會政策的進步。但中國人類發(fā)展的進步遠不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟增長方面。進入21世紀后，中國的社會政策對促進人類發(fā)展發(fā)揮了更加積極的作用。以教育為例，教育指數(shù)對中國人類發(fā)展指數(shù)的貢獻率已經(jīng)從1980年－1990年的24.47%上升到2000年－2010年的44.16%。健康指數(shù)排名自2000年以來也有明顯進步。

“詳細闡述中國人類發(fā)展狀況非常重要，有助于中國向其他發(fā)展中國家分享在減貧、教育普及、社會保障等方面的寶貴經(jīng)驗。中國人類發(fā)展的進展不僅反映在收入的增長、扶貧、健康和教育方面，也體現(xiàn)在中國非常龐大的公共參與體系，參與經(jīng)濟、社會和政治生活�！甭�(lián)合國助理秘書長、聯(lián)合國開發(fā)計劃署助理署長兼亞太局局長徐浩良表示，希望《報告》今后能成為分析中國人類發(fā)展的經(jīng)驗和挑戰(zhàn)的重要工具，同時也可以作為其他發(fā)展中國家社會實踐的一項基本參考資料，助力我們更準確地分析社會創(chuàng)新與包容性人類發(fā)展之間的關(guān)系。

國務(wù)院發(fā)展研究中心主任李偉在《報告》序言部分指出，發(fā)展問題一直是世界各國普遍關(guān)注的問題，也是當今世界研究最豐富、內(nèi)容最復雜、爭議最普遍的問題之一�！秷蟾妗方梃b了人類發(fā)展指數(shù)的分析框架，從民生保障和社會治理兩個角度，對新中國建國以來，特別是改革開放以來的人類發(fā)展歷程和經(jīng)驗做了全面回顧分析和系統(tǒng)總結(jié)，并對進一步提升中國人類發(fā)展的公平性和包容性提出了政策思路和建議。“《報告》對中國發(fā)展歷程和經(jīng)驗的梳理，不僅有助于世界各國更好地了解中國，也有助于中國更加全面客觀地認識自身的發(fā)展過程。中國人類發(fā)展的經(jīng)驗是人類共同發(fā)展探索的重要組成部分，也是全球人類發(fā)展的共同財富，我們期望，以此為世界其他國家未來的人類發(fā)展提供有益借鑒，為全球的包容性發(fā)展做出更加積極的貢獻。”

教育部教育發(fā)展研究中心副主任楊銀付則在發(fā)言中強調(diào)了《報告》具有三個鮮明特點：第一，《報告》充分反映出中國政府治國理政的新戰(zhàn)略、新思想、新理念，表明中國現(xiàn)在追求的正是包容性人類發(fā)展。第二，《報告》對于我國在通過社會創(chuàng)新促進包容性人類發(fā)展方面，進行了扎實的實證考察。比如在教育領(lǐng)域，《報告》明確，通過優(yōu)質(zhì)高中招生指標分配，通過義務(wù)教育階段的教師、校長交流，通過貧困生的定向招生計劃等，促進教育機會的均等。這充分體現(xiàn)了我國希望通過教育政策創(chuàng)新，以促進包容性教育發(fā)展的目標和方向。第三，《報告》不回避問題，在分析問題的基礎(chǔ)上提出政策建議。“我注意到《報告》中的兩個關(guān)鍵詞：社會投資型的社會政策與復合型的社會治理體系，這將是未來我國發(fā)展的重點。教育領(lǐng)域也需加以努力，作為社會投資型社會政策的一部分，今后需更加重視教育的優(yōu)先發(fā)展。”

清華大學公共管理學院教授、國情研究院院長胡鞍鋼也同樣對《報告》給予了充分肯定與高度評價。他在發(fā)言中強調(diào)，此份《報告》反映了我國在學習國外知識領(lǐng)域經(jīng)歷了一個先開放、學習，再將其本地化和中國化的過程，是向全球介紹中國實踐、中國經(jīng)驗和中國奇跡的有力材料。在他看來，中國的人類發(fā)展正在產(chǎn)生極大的外溢性，未來，中國將憑借自身的人類發(fā)展奇跡創(chuàng)造出更多世界人類發(fā)展奇跡。

對此，《報告》總結(jié)性地指出，包括中國在內(nèi)的新興工業(yè)國家都經(jīng)歷了前景可期的經(jīng)濟繁榮，并面臨一些相似的挑戰(zhàn)，未來中國有機會引領(lǐng)世界，實現(xiàn)包容性人類發(fā)展，為各國提供切實的案例經(jīng)驗。

包容性人類發(fā)展應(yīng)側(cè)重國家治理觸角的延伸

對于如何通過社會創(chuàng)新，實現(xiàn)包容性的人類發(fā)展，《報告》主作者、國務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所所長貢森指出，需從人類發(fā)展、包容性、社會創(chuàng)新、社會政策和社會治理五個方面來看。

在發(fā)言中，貢森從兩個階段梳理和分析了中國過去60年人類發(fā)展指數(shù)與國家基本社會制度構(gòu)建方面的建設(shè)情況與進展。

在新中國成立后的前30年，即計劃經(jīng)濟時期的人類發(fā)展，《報告》顯示，在有人類發(fā)展完整數(shù)據(jù)的124個國家中，1980年中國的人類發(fā)展指數(shù)排在第92位，收入、健康和教育指數(shù)分別排在第122位、第52位和第73位�！敖】抵笖�(shù)和教育指數(shù)的排位遠高于收入指數(shù)，為改革開放后的人類發(fā)展，尤其是經(jīng)濟的快速增長奠定了重要基礎(chǔ)。與此同時，也使得社會主體的創(chuàng)造力以及個人遷徙自由和政治自由都受到很大限制。”貢森表示。

貢森指出，縱觀我國在計劃經(jīng)濟階段人類發(fā)展相關(guān)的制度和政策構(gòu)建，總體來看，在短時期內(nèi)，我國建立了人人可及的、低水平的、多項目的社會政策框架。其中成效尤為明顯的包括：通過初級衛(wèi)生保健和愛國衛(wèi)生運動，迅速提高了人民健康水平；通過掃盲運動和普及義務(wù)教育，迅速提高了國民的識字率和受教育水平�！叭欢鐣母叨冉M織化，加上普遍使用的意識形態(tài)工具和嚴格執(zhí)行的戶籍制度，對社會實施了管控。這種治理模式在掃除社會不良風氣、恢復和重建社會秩序方面，發(fā)揮了重要作用，但也極大地限制了個人的實質(zhì)自由�！�

改革開放30多年來，中國的人類發(fā)展可謂取得了巨大進步。與計劃經(jīng)濟時期不同，目前，中國的人類發(fā)展指數(shù)排位已經(jīng)與人均國民收入指數(shù)排位大體相當。快速的經(jīng)濟增長對中國的人類發(fā)展進步起到了非常重要的作用。貢森進一步指出，改革開放30多年來，我國適應(yīng)了經(jīng)濟改革和發(fā)展需要，并逐步完善相關(guān)社會政策。具體包括：有序推進戶籍制度改革，促進勞動力流動；實行了相對靈活的勞動力市場制度，保持經(jīng)濟競爭力，同時創(chuàng)造和分享就業(yè)機會，實現(xiàn)更多家庭脫貧；完善就業(yè)支持和社會保護政策，拉動內(nèi)需，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型�！疤貏e是進入21世紀以來，社會政策的獨立作用日益受到重視，包括對教育、衛(wèi)生、社會保障的政府投入不斷加大，社會政策制度體系更加完善，民生保障范圍和水平不斷提高，有針對性地對弱勢群體、落后地區(qū)、薄弱領(lǐng)域進行重點支持等�！�

在我國社會創(chuàng)新領(lǐng)域的基本理念層面，貢森呼吁，今后我國須在社會領(lǐng)域出臺更多基本政策，提升基本能力，從而調(diào)動起全社會的積極性，實現(xiàn)中國人類發(fā)展的更大進步，爭取盡快進入極高人類發(fā)展國家組。

貢森介紹，《報告》中就此明確了六方面建議。第一，保持經(jīng)濟增長、機會公平和社會協(xié)同共同驅(qū)動下的包容性發(fā)展。國家、市場、社會（包括公民個人和家庭等）之間應(yīng)建立有制約的、可持續(xù)的責任分擔機制。社會政策要形成有機的體系，政策目標要從單純強調(diào)社會保護走向社會保護與個人努力相結(jié)合。要增強社會自主性，同時防范政治風險，對公民和組織的授權(quán)賦能，通過多種手段加強引導和管理。

第二，在社會政策領(lǐng)域，建立以投資性民生項目為主體的社會政策體系�！靶骂I(lǐng)導集體的民生工作思路是‘守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論’�！必暽M一步表示，“重點”是社會投資性社會政策，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、托兒服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)�！暗拙�”是社會消費性社會政策，包括低保、養(yǎng)老保險等。

第三，要保證教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，推進教育現(xiàn)代化。提高教育質(zhì)量，探索“適切性”教育，培養(yǎng)學生解決中國及全球可持續(xù)發(fā)展問題的意愿和能力，特別是精英人才的社會責任感和擔當精神。

第四，在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，切實解決宏觀效率和公平性較差的問題，促進健康中國。要建立具有正確激勵的醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)人員薪酬制度；要增強基層吸引力，推進分級醫(yī)療；要將新增資源主要放在預防保健和健康管理，引領(lǐng)全球慢性病防控工作；要促進醫(yī)療保障體系的整合與銜接。

第五，在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，要大力發(fā)展立足于居家和社區(qū)的就地養(yǎng)老。要調(diào)整社會養(yǎng)老服務(wù)的政策目標，從幫助老年人安享晚年，，轉(zhuǎn)向幫助老年人盡可能自主生活，減少機構(gòu)依賴。淡化社會養(yǎng)老床位建設(shè)目標及相關(guān)考核。要建立“少老人”照顧“老老人”的激勵機制。

第六，構(gòu)建復合治理體系，延伸國家治理觸角，提升國家治理能力。一要向地方放權(quán)、向社會組織放權(quán)、向基層和社區(qū)放權(quán)。二要加強事中、事后的管理。三要強化公共事務(wù)管理中的公眾參與，積極推進政務(wù)公開、財務(wù)公開，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。四要支持和管理并重的社會組織自主發(fā)展，通過購買服務(wù)等支持政策鼓勵社會組織發(fā)展，激發(fā)社會組織活力，同時通過法治、人事、信息技術(shù)等手段加強管理。五要普遍推行基層和社區(qū)“參與式預算”，將決策方式從自上而下轉(zhuǎn)變?yōu)檎笇碌淖韵露�，并將轉(zhuǎn)移支付方式從專項轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合。

“今后，我們應(yīng)堅持分析視角創(chuàng)新和理論框架創(chuàng)新這兩個創(chuàng)新點�！必暽赋�，分析視角創(chuàng)新是要將國際視角與國內(nèi)視角相結(jié)合，理論框架創(chuàng)新則是從社會政策和社會治理兩個維度，分析和研究國家構(gòu)建與包容性人類發(fā)展的互動關(guān)系。他強調(diào)，社會政策視角的包容性人類發(fā)展，應(yīng)側(cè)重制度構(gòu)建、整合和可持續(xù)發(fā)展，將民生項目區(qū)分為消費性和投資性，提出投資性社會政策體系。而社會治理視角的包容性人類發(fā)展，應(yīng)側(cè)重國家治理觸角的延伸和能力的提升，將公眾參與區(qū)分為國家主導型和社會主導型，提出復合治理模式。

中國須繼續(xù)調(diào)整社會政策 積極應(yīng)對挑戰(zhàn)

改革開放以來，中國在人類發(fā)展領(lǐng)域取得的成就在很大程度上受益于經(jīng)濟增長。隨著經(jīng)濟增長，中國的收入差距迅速擴大，基尼系數(shù)（應(yīng)用最為普遍的不平等衡量指數(shù)）長期較高�！秷蟾妗分赋觯壳爸袊黄降葐栴}依然十分突出。中國的社會與經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)，收入差距加大，醫(yī)療、教育機會分配不均等，不同地區(qū)間的人均壽命差距較大，如上海達到80.26歲，而西藏則是68.17歲；此外，青海、貴州的高中毛入學率遠遠低于全國平均水平。

“盡管近年來，中國的人類發(fā)展情況取得了極大進展，包括教育、健康和公共參與等各領(lǐng)域。但正如《報告》所預測，在今后一個時期，中國的包容性人類發(fā)展還將面臨一系列新的困難與挑戰(zhàn)。如人口結(jié)構(gòu)變化特別是老齡化、經(jīng)濟增速趨緩、大規(guī)模人口流動、公眾預期提高與數(shù)字鴻溝等�！毙旌屏急硎�，中國人類發(fā)展的局限性主要體現(xiàn)為兩方面：一是中國的經(jīng)濟增長雖令世人矚目，但在社會進步、平等、文化繁榮方面進展卻有限。二是對于廣大的農(nóng)民工群體而言，城市化所帶來的效應(yīng)始終未能被他們充分享受到。

“這些局限性呼吁我們，今后我國需要實現(xiàn)更加具有包容性的人類發(fā)展。如今，中國的人口結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化，人口老齡化現(xiàn)象日益突出，經(jīng)濟下行壓力加大，公眾的期望值也越來越高，在農(nóng)村與城市之間出現(xiàn)了日益加大的數(shù)字鴻溝。挑戰(zhàn)是艱巨的，我們時間非常有限，必須要抓住機遇，積極應(yīng)對。”徐浩良如是說。

文藹潔建議，要解決中國現(xiàn)存的不平等問題首先要進行改革。她指出，中國政府須轉(zhuǎn)變社會政策，從擴張向融合轉(zhuǎn)變，平衡社會福利，讓人們獲得更好的健康、教育服務(wù)，并針對不同的群體采取不同的政策措施。

《報告》呼吁，未來中國應(yīng)繼續(xù)積極采取社會創(chuàng)新，促進包容性發(fā)展。包容性發(fā)展強調(diào)，不僅要重視人類發(fā)展平均水平的提高，更要追求更加平等的人類發(fā)展，縮小不同地區(qū)和不同群體間的人類發(fā)展差距。此外，社會政策要更具針對性，重點關(guān)注社會保障的包容性，提高社會參與度。《報告》指出，經(jīng)濟增長、機會公平、社會協(xié)同將是中國未來實現(xiàn)包容性人類發(fā)展的三大主要推動力。

國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部部長葛延風在作會議總結(jié)時指出，一方面，中國確實在人類發(fā)展包容性方面取得了巨大成就，并已經(jīng)形成了眾多優(yōu)質(zhì)經(jīng)驗。我們既有義務(wù)也有責任將這些優(yōu)質(zhì)經(jīng)驗和做法向其他發(fā)展中國家推介，以實現(xiàn)共同發(fā)展。另一方面，我們?nèi)杂胁簧賳栴}與挑戰(zhàn)須加以應(yīng)對。在過去的發(fā)展過程中，我們著實在一些領(lǐng)域走了不少彎路。今后我國需在認真總結(jié)和吸取經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，更加積極地應(yīng)對挑戰(zhàn)。（記者 張倪）

（來源：中國發(fā)展觀察雜志）

  本文關(guān)鍵詞：社會政策，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。