本文關(guān)鍵詞：我國農(nóng)村土地信托法律問題研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

原標(biāo)題：陳敦 張航：農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀分析與未來展望

　�。坳P(guān)鍵詞］土地信托；土地承包經(jīng)營權(quán)；不動產(chǎn)信托登記

　�。壑袌D分類號］D922.3［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1008-9314(2015)05-0094-05

　　［收稿日期］2015-08-22

　�。刍痦�(xiàng)目］北京市優(yōu)秀人才基金項(xiàng)目“我國農(nóng)村土地信托法律問題研究”（2013D005003000003）；國家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“不動產(chǎn)信托登記法律制度研究”（14SFB50032）

　　［作者簡介］陳敦（1975-），男，福建古田人，北京工商大學(xué)法學(xué)院副教授，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)、中鐵信托博士后創(chuàng)新實(shí)踐基地在站博士后；張航（1992-），女，北京工商大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

　　英國的信托制度源起于13世紀(jì)后出現(xiàn)的土地用益制度［1］，現(xiàn)今我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也因與信托機(jī)制的結(jié)合而一度在實(shí)務(wù)界“甚囂塵上”，“統(tǒng)御著大眾媒體的眼球”［2］。然則，我國信托制度“先天不足”，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況復(fù)雜，土地信托能否在新一輪農(nóng)村土地變革中發(fā)揮應(yīng)有作用，值得思考。

一、農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)項(xiàng)目概覽

　　2013年10月，中信信托與安徽省宿州市埇橋區(qū)政府合作，正式成立國內(nèi)第一單農(nóng)村土地信托計(jì)劃——“中信·農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計(jì)劃1301期”（以下簡稱“中信·安徽宿州項(xiàng)目”）。［3］據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在隨后的一年多時(shí)間里，中信信托、北京信托、興業(yè)信托、中建投信托等信托公司共計(jì)成立了13單農(nóng)村土地信托項(xiàng)目（詳見表1），涉及農(nóng)村土地達(dá)數(shù)十萬畝。［4］其中，北京信托在江蘇無錫發(fā)行的“北京信托·無錫陽山鎮(zhèn)桃園村農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計(jì)劃”（以下簡稱“北京·江蘇無錫項(xiàng)目”）采取“土地合作社”和“專業(yè)合作社”的“雙合作社”模式，是和“中信·安徽宿州項(xiàng)目”具有不同特色的土地信托模式，其他信托項(xiàng)目大多在這兩種模式基礎(chǔ)上改造而成，本文僅介紹這兩種模式。

　　表1　農(nóng)村土地信托項(xiàng)目一覽表(略)

　�。ㄒ唬┲行拧ぐ不账拗蓓�(xiàng)目

　　該項(xiàng)目信托期限為12年，采取結(jié)構(gòu)化受益權(quán)設(shè)計(jì)，流轉(zhuǎn)標(biāo)的土地5400畝，為自益信托，委托人即受益人。委托人分為A類、B類和T類。A類委托人為埇橋區(qū)人民政府，B類委托人與T類委托人為購買該信托產(chǎn)品的自然人以及合法成立的法人或其他組織。B類信托單位的募集資金全部用于土地整理投資，T類信托單位在信托計(jì)劃出現(xiàn)流動性資金缺口時(shí)，募集資金用于補(bǔ)充信托計(jì)劃兌付的流動性資金需求。從信托結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)來看，農(nóng)民并非該信托計(jì)劃的當(dāng)事人。農(nóng)民通過與所在村村委會簽訂《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)委托轉(zhuǎn)包合同》，將土地承包經(jīng)營權(quán)委托給當(dāng)?shù)卮逦瘯�，村委會再與鎮(zhèn)政府簽署土地承包經(jīng)營權(quán)委托管理合同，鎮(zhèn)政府最終與埇橋區(qū)政府簽署土地承包經(jīng)營權(quán)委托管理合同，使得土地承包經(jīng)營權(quán)最終流轉(zhuǎn)到區(qū)政府手中，再通過區(qū)政府交付給中信信托。受托人為中信信托。信托財(cái)產(chǎn)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。信托收益為受托人將受托土地租賃給農(nóng)業(yè)公司以及種植大戶后獲得的土地租金以及土地增值收益。受托人將收益分配給受益人區(qū)政府，再通過區(qū)政府向鎮(zhèn)政府、村委會分配，最終分配給農(nóng)民。農(nóng)民通過獲取土地固定租金方式收益，相當(dāng)于每年每畝1000斤小麥價(jià)格，此外還可取得地租增值部分70%的收益。［5］

　　圖1　中信·安徽宿州項(xiàng)目信托結(jié)構(gòu)圖(略)

　�。ǘ┍本そK無錫項(xiàng)目

　　該項(xiàng)目信托期限不短于15年，信托結(jié)構(gòu)采取“雙合作社”模式，即首先由農(nóng)民自愿將土地承包經(jīng)營權(quán)入股當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地股份合作社，由該合作社作為委托人將土地承包經(jīng)營權(quán)委托給北京信托，簽訂信托合同。同時(shí)桃園村成立由種植能手組成的水蜜桃種植專業(yè)合作社，北京信托將受托的土地租賃給合作社，讓合作社的村民自己經(jīng)營土地。從信托計(jì)劃可以看出，委托人為農(nóng)村土地服務(wù)合作社，受益人分A類、B類和C類。A類受益人為信托成立時(shí)登記為無錫市惠山區(qū)陽山鎮(zhèn)桃園村戶籍的自然人，B類受益人為桃園村村民委員會，C類受益人為委托人（包括財(cái)產(chǎn)委托人以及資金委托人）。A類為優(yōu)先級受益人，B類和C類為劣后級受益人。受托人為北京信托。信托財(cái)產(chǎn)為土地承包經(jīng)營權(quán)。信托利益包括租金收益和其他經(jīng)營收益，前7年中僅村民能夠享有1700元/畝/年的租金收益，其他受益人不參與分配，從第7年開始，村民、村委會、土地合作社按照專業(yè)合作社年經(jīng)營凈收益20%、4%和1%的比例獲得浮動收益。［6］

　　圖2　北京·江蘇無錫項(xiàng)目信托結(jié)構(gòu)圖(略)

二、農(nóng)村土地信托運(yùn)行中存在的問題

　　（一）信托財(cái)產(chǎn)難以真正轉(zhuǎn)移給受托人

　　信托是以財(cái)產(chǎn)為前提的一種制度安排，無財(cái)產(chǎn)便無信托。［7］信托關(guān)系正是基于信托財(cái)產(chǎn)管理運(yùn)用而產(chǎn)生的法律關(guān)系，農(nóng)村土地信托亦不例外。然而，農(nóng)村土地信托究竟以何為信托財(cái)產(chǎn)卻是理論與實(shí)踐中爭論較大的問題之一。理論上，有四種主要觀點(diǎn)：一是以集體土地所有權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)［8］，二是以土地使用權(quán)或土地經(jīng)營權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)［9］，三是以土地承包經(jīng)營權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)［10］，四是以農(nóng)地租賃權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)［11］。實(shí)踐中，信托財(cái)產(chǎn)主要有土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)（或土地使用權(quán)），尚不存在集體土地所有權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)的項(xiàng)目（詳見表2）。

　　表2　農(nóng)村土地信托項(xiàng)目中信托財(cái)產(chǎn)一覽表(略)

　　雖然實(shí)踐中多有以土地承包經(jīng)營權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)，理論上也多有觀點(diǎn)支持，然而，以土地承包經(jīng)營權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)的，存在信托公司是否為合格的土地承包經(jīng)營權(quán)受讓人的問題。根據(jù)我國現(xiàn)行法律，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方應(yīng)當(dāng)是農(nóng)戶或者其他經(jīng)有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織和個(gè)人，且受讓方須具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力。信托公司作為非銀行金融機(jī)構(gòu)，其作為土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓主體存在一定的法律障礙，這導(dǎo)致實(shí)踐中作為信托財(cái)產(chǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)往往難以完成真正的權(quán)利轉(zhuǎn)移。對于以土地經(jīng)營權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)的，因現(xiàn)行《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》并未賦予土地經(jīng)營權(quán)獨(dú)立的物權(quán)性質(zhì)，導(dǎo)致該權(quán)利法律地位十分尷尬。有學(xué)者指出，把土地承包經(jīng)營權(quán)分解為“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”“并無法理依據(jù)”，，其實(shí)質(zhì)“不過是承包地的租賃經(jīng)營方式”［12］。換言之，以土地經(jīng)營權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)者，其實(shí)質(zhì)不過是以土地租賃權(quán)，而非土地的用益物權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)營權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離而來，應(yīng)將其確立為次生性用益物權(quán)，從而得以入股、設(shè)置擔(dān)保或信托。［13］準(zhǔn)確認(rèn)識此問題，既不能脫離現(xiàn)行法律規(guī)定，也不能忽略農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的時(shí)代背景。土地使用權(quán)系《土地管理法》中所用的概念，內(nèi)容上涵蓋了建設(shè)用地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)。此概念在《物權(quán)法》頒布之后不宜籠統(tǒng)使用，而應(yīng)明確其為建設(shè)用地使用權(quán)，抑或土地承包經(jīng)營權(quán)。由于實(shí)踐中信托財(cái)產(chǎn)認(rèn)識上存在的問題，加之缺乏土地信托登記制度，導(dǎo)致以農(nóng)村土地權(quán)利為信托財(cái)產(chǎn)的信托項(xiàng)目，大多存在信托財(cái)產(chǎn)事實(shí)上無法實(shí)際轉(zhuǎn)移給受托人的問題。

　　（二）委托人與受益人的設(shè)計(jì)不利于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)

　　現(xiàn)有的信托項(xiàng)目中，委托人包括農(nóng)民專業(yè)合作社、區(qū)政府、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或者村委會，以及集體資產(chǎn)經(jīng)營管理中心（詳見表3）。多數(shù)信托項(xiàng)目是自益信托，因此，委托人即為受益人。如“中信·安徽宿州項(xiàng)目”的受益人即為區(qū)政府，而農(nóng)民獲得收益則要通過對信托收益的再分配程序。有的項(xiàng)目將提供土地的農(nóng)戶設(shè)定為優(yōu)先級受益人，如“北京·江蘇無錫項(xiàng)目”。有些項(xiàng)目采取“財(cái)產(chǎn)權(quán)信托＋資金信托”的雙信托模式，則受益人不僅包括提供財(cái)產(chǎn)權(quán)的委托人，還包括提供資金的投資者。如“北京·江蘇無錫項(xiàng)目”、“中信·安徽宿州項(xiàng)目”等。

　　表3　農(nóng)村土地信托項(xiàng)目中委托人一覽表(略)

　　實(shí)踐中尚不存在以農(nóng)戶為委托人的信托項(xiàng)目，這可以從商業(yè)成本角度得到解釋。然而，農(nóng)戶提供了土地，通過信托方式流轉(zhuǎn)給受托人，卻并非信托關(guān)系的當(dāng)事人，雖有部分項(xiàng)目明確農(nóng)戶為受益人，然而更多的項(xiàng)目中，農(nóng)戶的利益需要通過其他法律途徑獲得保護(hù)。在所謂“二次代理”關(guān)系中，農(nóng)戶被認(rèn)為是承受信托行為法律后果的被代理人，［14］然而，讓農(nóng)戶突破其與村委會簽訂的《委托轉(zhuǎn)包合同》，村委會與鎮(zhèn)政府簽訂的《委托管理協(xié)議》以及鎮(zhèn)政府與區(qū)政府簽訂的《委托管理協(xié)議》，［15］去主張其在區(qū)政府與信托公司簽訂的《信托合同》中的權(quán)利，顯然并非易事。因此，農(nóng)戶在土地信托關(guān)系中的權(quán)利保護(hù)應(yīng)是土地信托健康流轉(zhuǎn)的重要保障。［16］

　　（三）信托流轉(zhuǎn)土地用途存在非糧化傾向

　　目前信托公司在受托的土地上主要從事糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物種植，但不同信托公司的思路亦有所區(qū)別。中信信托在土地使用上兼顧糧食作物與經(jīng)濟(jì)作物的循環(huán)發(fā)展，除“中信·山東濰坊項(xiàng)目”重在建設(shè)果樹和蔬菜示范園，“中信·河南濟(jì)源項(xiàng)目”針對環(huán)境治理以苗木種植為主外，其余項(xiàng)目都擬建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)園、經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)示范區(qū)等，在保障糧食作物種植同時(shí)發(fā)展現(xiàn)代循環(huán)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。北京信托、興業(yè)信托、中建投信托所開展項(xiàng)目則以種植經(jīng)濟(jì)作物為主（詳見表4）�？梢姡喈�(dāng)部分的土地信托項(xiàng)目以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)等為經(jīng)營目標(biāo)，其中包含了生態(tài)農(nóng)業(yè)和環(huán)境保護(hù)的概念，但也有部分項(xiàng)目在土地用途上存在非糧化傾向，值得注意。

　　表4　農(nóng)村土地信托項(xiàng)目土地用途一覽表(略)

三、我國農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的未來展望

　　（一）在農(nóng)村土地的總體規(guī)劃下開展

　　十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》開啟的新一輪土地改革，改革的亮點(diǎn)在于，“通過有效利用集體與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)自身的增值功能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入的持續(xù)增長”。［17］農(nóng)村土地信托是農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地權(quán)利的一種方式，也是農(nóng)戶獲得財(cái)產(chǎn)性收入的重要途徑。鼓勵(lì)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)規(guī)范運(yùn)行，并為農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)提供制度支撐，應(yīng)當(dāng)納入農(nóng)村土地制度變革的工作之中。

　　通過信托方式將農(nóng)村土地予以規(guī)�；�(jīng)營的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)落實(shí)國家保護(hù)耕地的要求，避免以信托名義行改變土地用途之實(shí)，確保農(nóng)地用于農(nóng)業(yè)用途。

　　（二）明確得為信托財(cái)產(chǎn)的土地權(quán)利

　　土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)和土地租賃權(quán)皆可作為信托財(cái)產(chǎn)，但有各自不同的構(gòu)造路徑。

　　從現(xiàn)行法規(guī)定來看，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，可以作為信托財(cái)產(chǎn)，［18］但由于現(xiàn)行法律對土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓人進(jìn)行了限制，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)際上難以轉(zhuǎn)移到信托公司名下。實(shí)踐中采取了以土地使用權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)的規(guī)避之道。理論上也提出以土地承租權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)以為應(yīng)對之策。［19］于此，有兩個(gè)途徑可以突破現(xiàn)實(shí)的困境：一是限定作為農(nóng)村土地信托受托人的資格，二是給土地實(shí)際經(jīng)營的權(quán)利“去身份化”。對于第一條途徑，可以通過立法明確農(nóng)村土地信托受托人應(yīng)為專業(yè)的農(nóng)業(yè)信托公司，或?yàn)槿〉棉r(nóng)業(yè)經(jīng)營資格的信托公司。前者可以通過改造現(xiàn)有的農(nóng)村信托服務(wù)公司來實(shí)現(xiàn)，后者則可對現(xiàn)有信托公司頒發(fā)農(nóng)業(yè)經(jīng)營資格來達(dá)成。對于第二條路徑，根據(jù)本輪農(nóng)村土地制度變革的要求，要“落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”，“形成所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的格局”。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，正是農(nóng)地使用權(quán)“去身份化”這種大趨勢、大方向的體現(xiàn)。［20］由此，承包權(quán)作為農(nóng)民社員權(quán)的組成部分，而與承包權(quán)分離后的經(jīng)營權(quán)，則是對土地經(jīng)營的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，得更加自由的讓與，包括入股、設(shè)置擔(dān)保和信托。在此制度背景下，土地經(jīng)營權(quán)可以作為信托財(cái)產(chǎn)。在條件成熟時(shí)通過構(gòu)建社員權(quán)制度來解決農(nóng)民在集體中的資格權(quán)利問題，同時(shí)通過立法明確土地經(jīng)營權(quán)所具有的物權(quán)性，再輔之以土地經(jīng)營權(quán)登記制度，則可以解決土地經(jīng)營上的權(quán)利困惑。土地租賃權(quán)作為民法上成熟的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，得為信托財(cái)產(chǎn)自不待言。

　　（三）委托人及受益人應(yīng)以農(nóng)戶為主

　　現(xiàn)有信托模式中，農(nóng)民被層層委托關(guān)系排除在了信托關(guān)系之外，而在《信托法》上享有諸多權(quán)利的委托人卻實(shí)際上并無履職的激勵(lì)和責(zé)任，背離了農(nóng)村土地信托制度的初衷和目的。在現(xiàn)有制度環(huán)境下，應(yīng)當(dāng)賦予委托人履職的激勵(lì)，同時(shí)追究其怠于履職的責(zé)任，方可防免農(nóng)民利益受損。［21］。雖然通過代理制度或者合同制度亦可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶利益保護(hù)，然這畢竟不是最終解決問題的辦法。唯有明確農(nóng)村土地信托的委托人主要為農(nóng)戶，由農(nóng)戶直接以委托人身份與受托人形成信托法律關(guān)系，才能既消除由集體組織代理行為所產(chǎn)生的代理成本，又得讓農(nóng)戶通過信托關(guān)系當(dāng)事人的權(quán)利來維護(hù)自身利益，實(shí)現(xiàn)增加其財(cái)產(chǎn)性收入的制度目的。對于現(xiàn)有以農(nóng)民專業(yè)合作社或集體組織作為委托人的實(shí)踐做法，則應(yīng)當(dāng)專門對集體組織委托模式的成本及效益進(jìn)行研究，以明其利弊。對于鎮(zhèn)政府或區(qū)政府等政府機(jī)構(gòu)，則應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其作為農(nóng)村土地信托引導(dǎo)人的作用，做好及時(shí)發(fā)布農(nóng)村土地信托信息和產(chǎn)業(yè)發(fā)展信息等服務(wù)工作，并對信托公司的農(nóng)業(yè)經(jīng)營行為進(jìn)行外部監(jiān)督，以使農(nóng)村土地信托預(yù)期目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。一旦委托人限定為農(nóng)戶或者農(nóng)民專業(yè)合作社等集體組織，則受益人自然為農(nóng)戶或者農(nóng)民專業(yè)合作社。對于通過資金信托而成為農(nóng)村土地信托受益人的社會投資者，應(yīng)可享有其約定的信托收益。

　　（四）構(gòu)建不動產(chǎn)信托登記制度，促進(jìn)土地信托

　　我國農(nóng)村土地信托于信托財(cái)產(chǎn)上存在的問題，也與我國尚未建立信托財(cái)產(chǎn)登記制度有關(guān)。《信托法》第10條第1款規(guī)定：“設(shè)立信托，對于信托財(cái)產(chǎn)，有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理登記手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)依法辦理信托登記�！痹摋l規(guī)定過于原則，對于信托登記的主體、范圍、如何登記、登記機(jī)關(guān)等均未明確，導(dǎo)致信托登記實(shí)踐陷入“有法可依，無法操作”的窘境。［22］值得探討的是，本條中所謂“法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)該辦理登記手續(xù)”的財(cái)產(chǎn)，是僅指物權(quán)變動采登記生效主義的財(cái)產(chǎn)，還是包括采登記對抗主義的財(cái)產(chǎn)？從我國《物權(quán)法》規(guī)定來看，建設(shè)用地使用權(quán)變動采登記生效主義，而土地承包經(jīng)營權(quán)的變動則采登記對抗主義，則以土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立信托是否應(yīng)當(dāng)辦理登記？有觀點(diǎn)認(rèn)為，《信托法》所謂“應(yīng)當(dāng)”辦理登記手續(xù)的情形，是登記生效要件的登記，不包括登記對抗要件的登記，因土地承包經(jīng)營權(quán)的登記僅為對抗要件，不進(jìn)行信托登記不會影響信托的效力。［23］從現(xiàn)有法律規(guī)定來看，采登記制度的不動產(chǎn)權(quán)利設(shè)立信托者，均應(yīng)依該條辦理登記，毫無疑問，在現(xiàn)有農(nóng)地“三權(quán)分置”改革背景下，有必要通過立法明確土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，同時(shí)給予土地經(jīng)營權(quán)登記造冊，屆時(shí)，以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定信托者，應(yīng)當(dāng)按照信托登記之規(guī)定辦理登記，以公示信托關(guān)系，維護(hù)當(dāng)事人權(quán)利和交易安全。在此過程中，針對不動產(chǎn)信托登記而應(yīng)設(shè)置的程序性規(guī)定以及與相關(guān)實(shí)體法之間的關(guān)系等問題皆應(yīng)予以深入研究，構(gòu)建完備的不動產(chǎn)信托登記制度以促進(jìn)農(nóng)村土地信托制度的發(fā)展。

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  本文關(guān)鍵詞：我國農(nóng)村土地信托法律問題研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。