本文關(guān)鍵詞：宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)與農(nóng)村“治理危機(jī)”——關(guān)于改革以來(lái)“三農(nóng)”與“三治”問(wèn)題相關(guān)性的實(shí)證分析，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)與農(nóng)村“治理危機(jī)”——關(guān)于改革以來(lái)“三農(nóng)”與“三治”問(wèn)題相關(guān)性的實(shí)證分析1

來(lái)源：中國(guó)選舉與治理網(wǎng)     作者：董筱丹,溫鐵軍    時(shí)間：2010年10月14日    瀏覽數(shù)：

摘要：經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)方面的“三農(nóng)”問(wèn)題與上層建筑方面的“三治（村治/鄉(xiāng)治/縣治）”問(wèn)題高度相關(guān)，構(gòu)成矛盾的對(duì)立統(tǒng)一。二者之間的相互作用關(guān)系隨宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)而時(shí)緊時(shí)緩；不同的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)制對(duì)于矛盾的演化也具有重要影響。本文認(rèn)為改革30年來(lái)隨著宏觀經(jīng)濟(jì)周期趨緊，中國(guó)農(nóng)村地區(qū)先后發(fā)生了三輪“治理危機(jī)”；到1990年代以后表現(xiàn)為大量的對(duì)抗性沖突。主要原因是違背了“上層建筑要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”這一馬克思主義基本原理所造成的制度成本--“去組織化”的個(gè)體小農(nóng)難以提供足夠的剩余來(lái)支撐與大包干伴生的“撤社建鄉(xiāng)、撤隊(duì)建村”之后逐步龐大、異化于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的農(nóng)村上層建筑。因此，越是現(xiàn)代化的農(nóng)村“上層建筑”就越是需要政府全額承擔(dān)制度成本。

    關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)周期；沖突管理；小農(nóng)經(jīng)濟(jì)；三治問(wèn)題

    一、“三農(nóng)”與“三治”相關(guān)--建立鄉(xiāng)土中國(guó)的問(wèn)題意識(shí) 

    （一）鄉(xiāng)土中國(guó)“三農(nóng)”與“三治”問(wèn)題的歷史背景與國(guó)情矛盾

    在人口與資源關(guān)系高度緊張的基本國(guó)情矛盾約束下，中國(guó)人不僅只能依托全球10%的耕地和5%的水資源維持20%人口的生存，而且是在不能如殖民主義向海外轉(zhuǎn)嫁矛盾的約束下完成了內(nèi)部化的原始積累實(shí)現(xiàn)了國(guó)家工業(yè)化。此期間的重大理論缺憾，在于鮮見(jiàn)制度變遷中不同主體之制度收益/成本的不對(duì)稱性研究：因極大地得益于通過(guò)農(nóng)業(yè)集體化為組織載體的集中體制向“三農(nóng)”轉(zhuǎn)移國(guó)家工業(yè)化的制度成本，而導(dǎo)致了人民公社解體之后幾無(wú)組織載體為條件卻仍然向“三農(nóng)”轉(zhuǎn)移工業(yè)化成本的“路徑依賴”（溫鐵軍，1996）。

    在農(nóng)村改革30年后的新世紀(jì)來(lái)臨時(shí)，制度演進(jìn)的資源“硬約束”--日益嚴(yán)峻的國(guó)情矛盾更加突出！不僅2億多農(nóng)戶8億多農(nóng)民人口分散經(jīng)營(yíng)“細(xì)碎化”土地大致如舊，而且人均和勞均耕地面積，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比，農(nóng)民收入相對(duì)增速都大幅度下降。如果技術(shù)進(jìn)步對(duì)生產(chǎn)力的實(shí)質(zhì)性促進(jìn)不足以緩解這種資源“硬約束”，則經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的矛盾，就只能愈益表現(xiàn)其本屬哲學(xué)意義的對(duì)抗性；雖然并非自始至終表現(xiàn)為緊張沖突狀態(tài)，但卻必然與外部環(huán)境變量高度相關(guān)：無(wú)論何種體制、何種意識(shí)形態(tài)，每次宏觀經(jīng)濟(jì)危機(jī)及其后的蕭條階段，都會(huì)加劇農(nóng)村中的經(jīng)濟(jì)關(guān)系緊張狀態(tài)。中國(guó)在大包干完成了去組織化的改革以后，這種宏觀波動(dòng)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)關(guān)系緊張，便缺乏緩沖地直接加劇了農(nóng)村的社會(huì)關(guān)系緊張。

    （二）“三治”問(wèn)題的歷史與國(guó)際比較：一個(gè)經(jīng)典理論的基本問(wèn)題

    中國(guó)2004~2006年取消農(nóng)業(yè)稅后，盡管隨著免除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，農(nóng)村上層建筑發(fā)生了重大“量變”--各地以大規(guī)模“撤鄉(xiāng)并村”為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)自發(fā)調(diào)整持續(xù)進(jìn)行，但人民公社解體以來(lái)存在了20多年的鄉(xiāng)村兩級(jí)治理體系如何進(jìn)一步“質(zhì)變”，亦即鄉(xiāng)村治理體系的實(shí)質(zhì)性改革，仍屬懸疑；并繼續(xù)發(fā)揮著其對(duì)于已經(jīng)到處發(fā)生的農(nóng)村對(duì)抗性沖突的“路徑依賴”作用--因農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重導(dǎo)致的對(duì)抗性沖突明顯減少，然而，30年來(lái)?xiàng)l塊分割政府體制下得以強(qiáng)化的各種涉農(nóng)利益集團(tuán)已經(jīng)形成，關(guān)系復(fù)雜，矛盾隨即浮現(xiàn)。因此，2004年執(zhí)政黨十六屆四中全會(huì)提出“構(gòu)建和諧社會(huì)”，表明預(yù)防、管理、轉(zhuǎn)化農(nóng)村對(duì)抗性沖突的復(fù)雜性與艱巨性自不待言；而這，也正是本研究的重大現(xiàn)實(shí)意義之所在。

    倘若斗膽豎看歷史，自清末民初以來(lái)建之于小農(nóng)村社制內(nèi)部的鄉(xiāng)村自治在百年工業(yè)化、城市化進(jìn)程中逐漸衰變，迄今為止的國(guó)家政權(quán)建設(shè)②過(guò)程中，對(duì)“三農(nóng)”與“三治”（縣治/鄉(xiāng)治/村治）問(wèn)題向無(wú)良策，遂使長(zhǎng)期困擾中國(guó)精神文明和政治文明進(jìn)程。

    如果睜眼縱覽全球，凡屬“后發(fā)內(nèi)生型”追求工業(yè)化的發(fā)展中國(guó)家，客觀地由于既不再具有向海外轉(zhuǎn)嫁矛盾的條件，又都要從“三農(nóng)”提取剩余才能進(jìn)入原始積累。于是明眼人會(huì)清楚看到，越是上層建筑方面自由化程度高的后發(fā)國(guó)家，就越是不得不在與傳統(tǒng)小農(nóng)之間交易成本過(guò)高造成的負(fù)外部性制度陷阱中痛苦地難以自拔；無(wú)論其理念相對(duì)于其國(guó)情是否具有普世價(jià)值③。

    有鑒于此，中國(guó)農(nóng)村“三治”問(wèn)題才既是近代以來(lái)的百年難題，也與其他大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)關(guān)系高度緊張具有一定程度的本質(zhì)不同。任何在鄉(xiāng)土中國(guó)構(gòu)建制度的努力，都必須考慮上下層文化，即制度與鄉(xiāng)土文化之間，怎樣才能最大相容或最小沖突；也因此，在數(shù)千年的小農(nóng)村社制的灌溉農(nóng)業(yè)文明之中內(nèi)生的“中央化”集中體制④，概由低成本地維持鄉(xiāng)村自治才得以形成“穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)”基礎(chǔ)，這一改革之初被認(rèn)為是負(fù)面的制度經(jīng)驗(yàn)今天或許值得重新審視。

    綜上，本文討論的很可能是在鄉(xiāng)土中國(guó)語(yǔ)境中理解馬克思主義基本理論的最大難點(diǎn)：在高度分散、剩余過(guò)少的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)短期內(nèi)難以根本上有效改變的制約條件下，到底是“低成本”地重新構(gòu)建農(nóng)村上層建筑，還是繼續(xù)維持運(yùn)行成本和交易費(fèi)用已經(jīng)過(guò)高的上層建筑？

    無(wú)論是否認(rèn)同馬克思主義，面對(duì)當(dāng)前沖突迭起的農(nóng)村治理局面都不能再局限于理論問(wèn)題的爭(zhēng)論，而更要直面現(xiàn)實(shí)中的“世紀(jì)難題”--包括政府在內(nèi)的任何外部主體都遇到與分散農(nóng)民之間交易費(fèi)用過(guò)高所導(dǎo)致的制度成本問(wèn)題，由此產(chǎn)生的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜“負(fù)外部性”遺留至今且不斷惡化！

    如果本文在理論上有所創(chuàng)新，也僅僅在于構(gòu)建了一種具有一定解釋力的邏輯相關(guān)--通過(guò)對(duì)近30年中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)與鄉(xiāng)村治理危機(jī)之間的相關(guān)關(guān)系的分析，揭示了外部環(huán)境對(duì)于鄉(xiāng)村治理的影響；進(jìn)而得出對(duì)于化解農(nóng)村“治理危機(jī)”的初步認(rèn)識(shí)：要為鄉(xiāng)村良性治理的回歸營(yíng)造良好的外部條件，關(guān)鍵在于如何辯證地處理上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)的問(wèn)題。

    二、近三十年來(lái)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)下的“三農(nóng)”與“三治”對(duì)立統(tǒng)一

    （一）市場(chǎng)化改革與宏觀經(jīng)濟(jì)危機(jī)應(yīng)對(duì)方式的變化及其對(duì)農(nóng)村治理的影響

    改革之前30年是國(guó)家工業(yè)化初期階段的資本原始積累時(shí)期；農(nóng)村集體化作為農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷和財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支等國(guó)家積累制度的組織載體，與服務(wù)于政府集中進(jìn)行工業(yè)化建設(shè)的一整套制度中的其他重要方面互相依存。盡管每一次經(jīng)濟(jì)波動(dòng)都對(duì)上述體制平穩(wěn)運(yùn)行構(gòu)成威脅，但每次都得以化解。其重要條件，主要是政府依靠意識(shí)形態(tài)化的政治動(dòng)員以及其他非常規(guī)手段將城市經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)時(shí)的大規(guī)模失業(yè)等問(wèn)題向“三農(nóng)”轉(zhuǎn)嫁；直觀表現(xiàn)即為1960年以后的3次知青下鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)⑤。

    到1970年代末，隨著政治結(jié)構(gòu)和國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的重大變化，處于權(quán)力實(shí)質(zhì)性更替時(shí)期的執(zhí)政者礙難沿用原來(lái)的意識(shí)形態(tài)或運(yùn)動(dòng)手段向“三農(nóng)”轉(zhuǎn)嫁失業(yè)人口來(lái)緩解城市經(jīng)濟(jì)危機(jī)，農(nóng)業(yè)也由于相對(duì)愈發(fā)不經(jīng)濟(jì)而被財(cái)政率先“甩包袱”--農(nóng)村改革的客觀結(jié)果，是政府這個(gè)“經(jīng)濟(jì)主體”在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域退出，并且沿用“打補(bǔ)丁”政策在農(nóng)村構(gòu)建了自收自支的基層政府的治理體系。

    這一客觀條件下主觀順勢(shì)引致的制度變遷的收益已經(jīng)得到高度評(píng)價(jià)⑥，而其打破了人民公社體制下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的相互約束的對(duì)立統(tǒng)一機(jī)制帶來(lái)的制度成本至今缺乏分析。本文認(rèn)為，主要在于其后的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑按各自邏輯分別運(yùn)行的結(jié)果恰恰是這一哲學(xué)意義上的矛盾的對(duì)抗性加劇，并在外部環(huán)境的影響下演變成為農(nóng)村治理危機(jī)。

    以1978年為起點(diǎn)的30年改革中，進(jìn)入“工業(yè)化中期階段”的中國(guó)先后發(fā)生了三次較大的宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，對(duì)應(yīng)著也發(fā)生了農(nóng)村中三次治亂循環(huán)⑦。

    （二）20世紀(jì)70年代末的宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)與農(nóng)村治理危機(jī)

    1.20世紀(jì)70年代末的城市經(jīng)濟(jì)危機(jī)

    隨著中國(guó)1972年開(kāi)始再度對(duì)歐美日開(kāi)放引進(jìn)外資，宏觀經(jīng)濟(jì)旋即進(jìn)入高漲；到1978年基本建設(shè)支出和經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)分別達(dá)到451.92億元和718.98億元，分別比上年增長(zhǎng)50.20%和45.62%，相應(yīng)地，承擔(dān)基建開(kāi)支并以其為主要內(nèi)容的國(guó)家財(cái)政支出也達(dá)到1122.09億元，比上年增長(zhǎng)了1/3.投資慣性（如對(duì)初始投資追加配套投資等）必然要求財(cái)政在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的支出繼續(xù)增加，但財(cái)政卻出現(xiàn)高額赤字：1979年赤字達(dá)135.41億元，1980年宏觀緊縮赤字仍達(dá)68.90億元，兩年赤字累積超過(guò)200億元，相當(dāng)于1980年的財(cái)政收入1159.93億元的17.61%⑧。

    為了應(yīng)對(duì)危機(jī)，1980年實(shí)行“關(guān)停并轉(zhuǎn)”后中國(guó)經(jīng)濟(jì)事實(shí)上進(jìn)入了蕭條階段。盡管這只是建國(guó)30年來(lái)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)中的一次（見(jiàn)圖1），但由于政府不可能再延用以往動(dòng)員城市待、就業(yè)青年“上山下鄉(xiāng)”的做法讓“三農(nóng)”承接這次國(guó)家對(duì)外開(kāi)放加快工業(yè)化造成的社會(huì)矛盾，同時(shí)還要兼顧第二、三批回城大齡知青的就業(yè)問(wèn)題⑨，因此遇到的挑戰(zhàn)空前嚴(yán)峻。值得今人加深理解的一個(gè)重要規(guī)律現(xiàn)象是：當(dāng)制度成本不能轉(zhuǎn)嫁時(shí)，矛盾在城市集中爆發(fā)--1979年起社會(huì)犯罪率以每10萬(wàn)人10起以上的速度遞增，1981年社會(huì)犯罪率達(dá)到89.4件/10萬(wàn)人，趨近新中國(guó)成立初期1950年的數(shù)值（93.02件/10萬(wàn)人），并且是1951年經(jīng)濟(jì)恢復(fù)以來(lái)的最高峰⑩。

    2.應(yīng)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)危機(jī)的“甩包袱”政策及對(duì)農(nóng)村的直接影響

    為了恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)就業(yè)[11]，1980年，負(fù)責(zé)中央經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)同志提出：“工業(yè)、農(nóng)業(yè)都要甩掉一些包袱……甘肅、內(nèi)蒙古、貴州、云南等省，中央調(diào)給他們糧食很多，是國(guó)家很大的負(fù)擔(dān)�？刹豢梢钥紤]，……地廣人稀、經(jīng)濟(jì)落后、生活窮困的地區(qū)，索性實(shí)行包產(chǎn)到戶之類的辦法。讓他們自己多想辦法，減少國(guó)家的負(fù)擔(dān)”[12].

    此處，借鑒制度學(xué)派的理論可知，包產(chǎn)到戶作為一種制度安排，是急于擺脫財(cái)政危機(jī)的政府在農(nóng)業(yè)相對(duì)于城市工業(yè)而言日益顯得“不經(jīng)濟(jì)”[13]的條件下，通過(guò)向村社集體和農(nóng)民在土地和其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料所有權(quán)上的讓步，甩出農(nóng)村集體管理和農(nóng)民福利保障的一項(xiàng)制度交易。而從那時(shí)的農(nóng)村政策當(dāng)事人對(duì)中央文件的詞語(yǔ)統(tǒng)計(jì)中可知：1982年起政府連續(xù)發(fā)出的5個(gè)“一號(hào)文件”共有三十幾個(gè)“允許允許又允許”和“可以可以也可以”；表達(dá)出前所未有的讓步政策。

    但由于傳統(tǒng)體制和意識(shí)形態(tài)的約束，各地仍然不能短期就形成全國(guó)一風(fēng)吹地甩掉財(cái)政包袱的局面，某些機(jī)械化作業(yè)面積較大的省和地區(qū)（如黑龍江和山東的煙臺(tái)地區(qū)）的地方領(lǐng)導(dǎo)干部甚至拒不執(zhí)行大包干政策。這使得1984年由中央直接出面在全國(guó)以政治形式徹底推進(jìn)大包干[14].隨之，農(nóng)村財(cái)產(chǎn)關(guān)系全面調(diào)整，，使農(nóng)村利益主體由過(guò)去的約70萬(wàn)個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)480萬(wàn)個(gè)生產(chǎn)隊(duì)變成了2億多個(gè)農(nóng)戶，對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)起到重要作用。

    3.改革之后的農(nóng)村第一輪治理危機(jī)

    任何事物都有兩面性：分散小農(nóng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)含的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)復(fù)雜性與多樣性與過(guò)去不可同日而語(yǔ)，加之政策推進(jìn)力度大、轉(zhuǎn)變快，許多具體問(wèn)題在國(guó)家政策上并沒(méi)有給出明確指示，農(nóng)村矛盾生長(zhǎng)點(diǎn)大量產(chǎn)生。同期，原先的公社和大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)干部賴以發(fā)揮職能的組織制度基礎(chǔ)不復(fù)存在（見(jiàn)專欄1），因自身利益受損或權(quán)力喪失而消極抵抗，也導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)矛盾和財(cái)產(chǎn)損失大量增加，甚至發(fā)生沖突。

    專欄1.大包干以來(lái)的第一輪治理危機(jī)：農(nóng)村組織系統(tǒng)的變遷與服務(wù)體系的失靈

    農(nóng)村改革以后，農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)主體地位確立的過(guò)程同時(shí)也是生產(chǎn)隊(duì)瓦解的過(guò)程。在大多數(shù)地區(qū)，生產(chǎn)隊(duì)多半已經(jīng)名存實(shí)亡，基本不起作用。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，安徽353340個(gè)村民小組（原生產(chǎn)隊(duì)）中，目前還有“統(tǒng)”職能的只有22000個(gè)，占6.2%……由于生產(chǎn)隊(duì)是人民公社制度的基礎(chǔ)，所以上述事實(shí)便成為農(nóng)村組織系統(tǒng)微觀構(gòu)造解體的根本標(biāo)志。隨著包干到戶的推行和農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)政策的改革，以部門(mén)為依托的計(jì)劃管理體制在工作對(duì)象、工作方式、工作環(huán)境上遇到了很大的變化，部門(mén)結(jié)構(gòu)滿足不了變化了的新需要，從而發(fā)生了解體現(xiàn)象。如植保部門(mén)，原來(lái)中央設(shè)植保局，省設(shè)植保處，地區(qū)設(shè)植保科，縣設(shè)植保股、公社設(shè)植保站、大隊(duì)設(shè)植保員，形成一套體系；農(nóng)村變革后，這套體系基本癱瘓了，估計(jì)有一半以上的縣植保股已解散或名存實(shí)亡，有三分之二以上的村撤消了植保員。又如畜牧獸醫(yī)部門(mén)，全國(guó)共有省、地、縣、鄉(xiāng)四級(jí)畜牧獸醫(yī)站56000個(gè)、人數(shù)40萬(wàn)，其中鄉(xiāng)站5.3萬(wàn)個(gè)、人數(shù)30萬(wàn)。三中全會(huì)后全國(guó)有三分之一的鄉(xiāng)站瓦解，有牌子沒(méi)有人員，畜牧獸醫(yī)系統(tǒng)半癱瘓狀態(tài)。隨著農(nóng)村改革的深入和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)步，農(nóng)戶對(duì)各個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)部門(mén)的要求越來(lái)越高。目前農(nóng)民抱怨最多、呼聲最強(qiáng)烈的問(wèn)題，如“水老虎”、“電老虎”、“亂攤亂派”、“單邊合同”、“買(mǎi)難賣(mài)難”等等，幾乎都與部門(mén)的工作直接相關(guān)。

    資料來(lái)源：周其仁等：《改革面臨制度創(chuàng)新》，三聯(lián)書(shū)店出版社，1988年。

    最早提及的農(nóng)村資源糾紛是在1986年的最高人民法院工作報(bào)告中，從側(cè)面反映了20世紀(jì)80年代中期農(nóng)村民事糾紛大量增加；1985年，全國(guó)各級(jí)人民法院共受理一審民事案件84.6萬(wàn)多件，比上年略有增加。由于生產(chǎn)關(guān)系的某些調(diào)整和財(cái)產(chǎn)關(guān)系的某些變化，爭(zhēng)土地、山林、水利等生產(chǎn)資料的糾紛，比上年上升了12.7%.1986年，全國(guó)各級(jí)人民法院受理民事案件98.9萬(wàn)多件，比上年增加16.9%；財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛，特別是債務(wù)、賠償、房屋糾紛以及土地、山林、水利糾紛案件則成倍地或大幅度地上升，已占民事案件總數(shù)的50%以上。1988~1992年，全國(guó)法院共審結(jié)土地、山林、水利糾紛等案件166234件，這些案件多發(fā)生在農(nóng)村[15].

    由此可以認(rèn)為，家庭承包制導(dǎo)致農(nóng)村財(cái)產(chǎn)關(guān)系變化與治理結(jié)構(gòu)的互動(dòng)演變成了農(nóng)村改革以來(lái)的第一輪治理危機(jī)。

    4.農(nóng)村第一步行政管理體制改革及“放權(quán)讓利”的制度安排

    出于應(yīng)對(duì)農(nóng)村基層干部對(duì)大包干消極反抗或“行政不作為”的狀態(tài)的需要，1984~1986年全國(guó)完成了“撤社建鄉(xiāng)，撤隊(duì)建村”的第一步農(nóng)村行政管理體制改革，逐漸填補(bǔ)了大包干后農(nóng)村的治理空白[16].

    在赤字財(cái)政的壓力下施行的農(nóng)村“政治改革”，其客觀后果卻是史無(wú)前例地構(gòu)建了中國(guó)歷史上人員數(shù)量最龐大的農(nóng)村基層政府。而且，與之最不對(duì)應(yīng)的是國(guó)家沒(méi)有相應(yīng)安排必要的財(cái)政資源--1986年財(cái)政部下發(fā)《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政管理試行辦法》，雖然名義上將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)決算正式納為國(guó)家統(tǒng)一管理，但卻要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行“統(tǒng)籌”.這也可以看作政府通過(guò)向農(nóng)村基層政府下放收費(fèi)權(quán)，甩出維持基層政權(quán)運(yùn)行的財(cái)政負(fù)擔(dān)的一項(xiàng)制度交易。

    這種在30年改革中經(jīng)常產(chǎn)生于上下博弈的“放權(quán)讓利”的制度安排，在中國(guó)的積極作用另當(dāng)別論[17]；對(duì)于農(nóng)村治理的實(shí)際影響是，這不僅讓鄉(xiāng)級(jí)政府和事業(yè)單位從此按照城市體制吃上“皇糧”，連本來(lái)應(yīng)該歸于自治體制的村級(jí)干部，也成了享受由上級(jí)決定的“補(bǔ)貼工資”的“準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人口”.不過(guò)，當(dāng)時(shí)新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織的自我膨脹尚未開(kāi)始，又正值農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金時(shí)期，尚可承擔(dān)其運(yùn)行成本。但其后的事實(shí)表明，正是這一制度安排，成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的濫觴。

  本文關(guān)鍵詞：宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)與農(nóng)村“治理危機(jī)”——關(guān)于改革以來(lái)“三農(nóng)”與“三治”問(wèn)題相關(guān)性的實(shí)證分析，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。