本文關(guān)鍵詞：生育保險(xiǎn)立法問(wèn)題研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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生育保險(xiǎn)立法問(wèn)題研究(2)

來(lái)源：論文庫(kù) 發(fā)布時(shí)間：2014-08-24

    （五）生育保險(xiǎn)基金運(yùn)作和管理中的風(fēng)險(xiǎn)較大
 
    現(xiàn)行的由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)回?fù)芙o企業(yè)，職工由企業(yè)領(lǐng)取的支付方式不盡合理，不利于對(duì)職工利益的保護(hù)。全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)化服務(wù)體系尚未建立，生育保險(xiǎn)難以續(xù)接。目前生育醫(yī)療費(fèi)用存在著兩種支付方式:實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)方式和一次性定額支付方式，但這兩種方式各有弊端，難以對(duì)婦女的生育費(fèi)用提供切實(shí)可行的保障。生育保險(xiǎn)基金與其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目不同，不強(qiáng)調(diào)留有過(guò)多的節(jié)余，其原因在于生育保險(xiǎn)支付的時(shí)期較短，可預(yù)計(jì)性強(qiáng)，發(fā)生大的波動(dòng)的概率較小，只要測(cè)算準(zhǔn)確，在略有節(jié)余的情況下就可以穩(wěn)定運(yùn)行。而我國(guó)目前的情況是一方面基金節(jié)余過(guò)多加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，另一方面對(duì)它管理不善，結(jié)果造成基金被蠶食、侵吞。如有些地方領(lǐng)導(dǎo)以基金保值增值為借口，將基金用于風(fēng)險(xiǎn)投資或挪作他用 [10] [10]。生育保險(xiǎn)基金的有效和安全運(yùn)作值得研究。
 
    （六）待遇標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，管理手段較落后
 
    由于各地生育保險(xiǎn)發(fā)展不平衡，在基金提取辦法、支付方式、享受條件、待遇水平等方面存在很大差異。如上海市生孩子可領(lǐng)取8500元，而有的省只領(lǐng)取1000元左右 [11] [11]。如一些地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期違反《城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》的規(guī)定，采取定額支付的方法，支付水平偏低，造成基金收大于支，積累過(guò)高，企業(yè)和女職工負(fù)擔(dān)加重，造成一些企業(yè)不愿參加生育保險(xiǎn)。同時(shí)，近幾年由于兩個(gè)確保和再就業(yè)工作任務(wù)繁重、艱巨，加上醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革進(jìn)入全面實(shí)施階段，相對(duì)而言，包括生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)方面的人員力量明顯不足，導(dǎo)致基礎(chǔ)管理比較薄弱，社會(huì)化管理程度低 [12] [12]。
 
    四、我國(guó)生育保險(xiǎn)立法的思路
 
    目前，作為各地實(shí)行生育保險(xiǎn)的主要依據(jù)的《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》以及各地方政府制定的地方性規(guī)章，由于行政法規(guī)和規(guī)章的法律效力低，缺乏剛性的法律強(qiáng)制力，各地在具體執(zhí)行過(guò)程中靈活性過(guò)大，造成各地生育保險(xiǎn)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各地執(zhí)行力度不一致，實(shí)施阻力大等狀況。因此，提高生育保險(xiǎn)的立法層次，增強(qiáng)其法律強(qiáng)制力，制定面向全國(guó)各個(gè)行業(yè)在職婦女均可適用的生育保險(xiǎn)法律勢(shì)在必行。只有通過(guò)法律形式，規(guī)范生育保險(xiǎn)管理的行為和職責(zé)，確立有效的管理制度，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)統(tǒng)籌生育保險(xiǎn)模式，做到一切行為有法可依，增強(qiáng)法律的強(qiáng)制性，才能有力地推動(dòng)和促進(jìn)生育保險(xiǎn)制度的不斷完善和發(fā)展 [13] [13]。這也是順應(yīng)國(guó)際立法趨勢(shì)和履行我國(guó)已加入國(guó)際公約的承諾義務(wù)，保障婦女合法權(quán)益的必然要求 [14] [14]。
 
    （一）立法模式選擇
 
    對(duì)于生育保險(xiǎn)的立法模式，理論界有兩種觀點(diǎn)，一是單獨(dú)立法，即根據(jù)當(dāng)前生育保險(xiǎn)的運(yùn)行情況和我國(guó)的現(xiàn)實(shí)，制定獨(dú)立的《生育保險(xiǎn)法》，中國(guó)社科院法學(xué)所研究員鄒海林認(rèn)為，如果統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)法不能為具體的保險(xiǎn)項(xiàng)目規(guī)定細(xì)密的規(guī)則，必然要制定諸多的實(shí)施條例和細(xì)則，他認(rèn)為目前已經(jīng)具備分別立法的條件 [15] [15]。一是綜合立法，即在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中，設(shè)立專(zhuān)門(mén)章節(jié)，對(duì)生育保險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)定 [16] [16]，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)的具體辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。 筆者同意將生育保險(xiǎn)放在社會(huì)保險(xiǎn)法中，設(shè)立專(zhuān)門(mén)一章的做法，因?yàn)槲覈?guó)的社會(huì)保險(xiǎn)涵蓋了養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)五大險(xiǎn)種，這五大險(xiǎn)種都是涉及到民生的重要制度，其對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋范圍、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收、社會(huì)保險(xiǎn)待遇的享受、社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理和運(yùn)營(yíng)、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職責(zé)、社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督以及法律責(zé)任等方面都存在著極大的共性，因而放在統(tǒng)一的《社會(huì)保險(xiǎn)法》中既利于相互協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理，也可以最大限度地節(jié)約立法資源。而單獨(dú)制定《生育保險(xiǎn)法》雖然能夠最大限度地提高生育保險(xiǎn)的法律層次，并最大限度地對(duì)生育保險(xiǎn)制度進(jìn)行詳盡規(guī)定，但不利于生育保險(xiǎn)與其他社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種的協(xié)調(diào)，影響生育保險(xiǎn)的實(shí)施。
 
    （二）基本制度
 
    不管是單獨(dú)立法，還是綜合立法、以單行條例相補(bǔ)充，立法者都需要綜合考慮如下因素，適時(shí)擴(kuò)大生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍，建立合理的基金籌集機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)生育保險(xiǎn)基金的管理，規(guī)范生育保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)。
 
    1、擴(kuò)大生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍
 
    目前，生育保險(xiǎn)覆蓋范圍窄、覆蓋率低是生育保險(xiǎn)制度的主要問(wèn)題，大多數(shù)從業(yè)婦女得不到生育保險(xiǎn)的救濟(jì)和保護(hù)，使其處于競(jìng)爭(zhēng)的劣勢(shì)，從而影響婦女平等就業(yè)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》時(shí)，應(yīng)據(jù)我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，將生育保險(xiǎn)的主體由“職工”擴(kuò)大到全社會(huì)婦女，以避免將《社會(huì)保險(xiǎn)法》異化為“勞動(dòng)保險(xiǎn)法” [17] [17]。在《社會(huì)保險(xiǎn)法》生育保險(xiǎn)一章中，對(duì)以下幾種人還應(yīng)當(dāng)作出特殊規(guī)定：（1）農(nóng)村婦女勞動(dòng)者。我國(guó)是典型的二元社會(huì)，，加上嚴(yán)格的戶(hù)籍制度，勞動(dòng)者被劃分為鄉(xiāng)村勞動(dòng)者和城鎮(zhèn)勞動(dòng)者，城鄉(xiāng)勞動(dòng)者之間存在著難以逾越的森嚴(yán)界限。農(nóng)村婦女勞動(dòng)者作為國(guó)家婦女勞動(dòng)者的重要組成部分，生育保險(xiǎn)制度體系長(zhǎng)期將其排除在外，顯然有失公平。因此，國(guó)家應(yīng)加快推進(jìn)生育保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌的覆蓋面，通過(guò)立法的形式建立全國(guó)統(tǒng)一的生育保險(xiǎn)制度。從目前農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)看，需要國(guó)家給于一定的政策傾向，在資金籌措上可以本著責(zé)任分擔(dān)的原則，農(nóng)民所在的經(jīng)濟(jì)組織出一點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出一點(diǎn)，縣政府出一點(diǎn)，三方共同出資，形成一個(gè)農(nóng)村生育保險(xiǎn)基金。中央財(cái)政承擔(dān)農(nóng)民生育保障財(cái)政的兜底的責(zé)任，當(dāng)農(nóng)村生育保障基金不足以支付生育費(fèi)用的時(shí)候，中央財(cái)政給予補(bǔ)貼。（2）城鎮(zhèn)非職業(yè)婦女者。城鎮(zhèn)非職業(yè)婦女因?yàn)闆](méi)有工作單位，雖然也是工作在城鎮(zhèn)的女性勞動(dòng)者，卻也排除在生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍之外。這些城鎮(zhèn)的女性勞動(dòng)者主要有:下崗失業(yè)女工、無(wú)業(yè)婦女、個(gè)體戶(hù)、家庭保姆、鐘點(diǎn)工和家庭婦女。這個(gè)群體的婦女盡管沒(méi)有直接參加工作或者沒(méi)有工作，但她們?nèi)匀怀袚?dān)著勞動(dòng)力再生產(chǎn)的重任，從本質(zhì)上講，這也是對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)，社會(huì)應(yīng)當(dāng)給她們必要的補(bǔ)償。對(duì)于這部分婦女，建議通過(guò)下列方式解決：第一，城鎮(zhèn)非職業(yè)婦女的配偶一方有工作單位并參加了生育保險(xiǎn)的，其有權(quán)享受生育保險(xiǎn)待遇；第二，城鎮(zhèn)非職業(yè)婦女的配偶在農(nóng)村勞動(dòng)的，其生育保險(xiǎn)按農(nóng)村婦女享受生育保險(xiǎn)待遇；第三，個(gè)體戶(hù)可視為用人單位參與生育保險(xiǎn)，經(jīng)營(yíng)者享受生育保險(xiǎn)待遇，其雇工工作達(dá)一定年限的，也可享受生育保險(xiǎn)待遇；第四，城鎮(zhèn)非職業(yè)婦女的配偶沒(méi)有就業(yè)單位的，只要其中一方參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的，生育醫(yī)療費(fèi)用通過(guò)醫(yī)療保險(xiǎn)基金支付。（3）男職工。社會(huì)性別理論認(rèn)為由女性主要承擔(dān)的生育行為并不意味著有女性來(lái)承擔(dān)全部的生育責(zé)任。生育責(zé)任主要是哺育和照顧子女 [18] [18]。生育不但是國(guó)家的大事，而且也是一個(gè)家庭的大事，因此，生育期間給予男職工一定假期照顧自己的妻子已經(jīng)成為一種立法趨勢(shì)。目前，全世界約有36個(gè)國(guó)家規(guī)定了“父親育兒假” [19] [19]。我國(guó)在實(shí)踐中并未排除婦女勞動(dòng)者的配偶基于該婦女的生育而享有的一定的待遇。有些地方，如內(nèi)蒙古，已經(jīng)在地方立法中明確給予丈夫一定期限的有薪假，以照顧生育后的妻子。但由于無(wú)全國(guó)性的立法規(guī)定，大多數(shù)省市都無(wú)此規(guī)定 [20] [20]。因而建議，在生育保險(xiǎn)待遇中增加父親育兒假的內(nèi)容。
 
    2、建立合理的基金籌集機(jī)制
 
    建立政府、企業(yè)、個(gè)人共擔(dān)生育保險(xiǎn)資金的籌資機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生育費(fèi)用共擔(dān)。生育保險(xiǎn)資金由個(gè)人、企業(yè)(用人單位)及政府三方籌資及費(fèi)用分擔(dān)的機(jī)制是國(guó)際生育保險(xiǎn)的基本特征。我國(guó)的生育保險(xiǎn)資金籌措從形式上看實(shí)現(xiàn)了社會(huì)統(tǒng)籌，但實(shí)際上生育保險(xiǎn)的基本費(fèi)用還是由用人單位一家負(fù)擔(dān)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了今天，我國(guó)仍未擺脫企業(yè)主要是國(guó)有企業(yè)辦生育保險(xiǎn)的傳統(tǒng)模式。在我國(guó)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益沒(méi)有明顯好轉(zhuǎn)的情況下，國(guó)有企業(yè)辦生育保險(xiǎn)就進(jìn)一步加重了企業(yè)的資金負(fù)擔(dān)，以致使國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)進(jìn)入一種惡性循環(huán)，生育資金的籌資難度進(jìn)一步加大。而非國(guó)有企業(yè)和個(gè)人隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立已經(jīng)獲得了很大發(fā)展，在這樣的時(shí)代背景下，建立政府、用人單位、個(gè)人共擔(dān)費(fèi)用的生育保險(xiǎn)資金籌措和分擔(dān)機(jī)制，強(qiáng)化個(gè)人和用人單位的出資責(zé)任與義務(wù)就十分重要。因?yàn)樵谖鞣缴ｋU(xiǎn)制度發(fā)達(dá)的國(guó)家或地區(qū)，生育保險(xiǎn)資金主要是由個(gè)人和企業(yè)負(fù)擔(dān)的，政府只是進(jìn)行必要的補(bǔ)貼和支付，并對(duì)保險(xiǎn)資金的籌措和運(yùn)用進(jìn)行監(jiān)督和管理 [21] [21]。
 
    3、加強(qiáng)對(duì)生育保險(xiǎn)基金的管理
 
    加強(qiáng)科學(xué)化管理是建立一個(gè)高效的生育保險(xiǎn)基金管理體制的必然選擇。生育保險(xiǎn)本身的特點(diǎn)決定了生育保險(xiǎn)資金在略有節(jié)余的前提下實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制是一種可行的方式，《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)當(dāng)予以確認(rèn)；同時(shí)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)明確規(guī)定生育保險(xiǎn)基金的社會(huì)統(tǒng)籌，不斷提高統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)生育保險(xiǎn)基金的統(tǒng)一征收、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一支付，平衡用人單位的負(fù)擔(dān)，保護(hù)婦女的合法權(quán)益。還要規(guī)定明確的基金管理機(jī)構(gòu)和完善的監(jiān)督體系，國(guó)家通過(guò)各種社會(huì)機(jī)構(gòu)對(duì)生育保險(xiǎn)事務(wù)進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、公正和高效。
 
    4、規(guī)范生育保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)
 
    為了更好的保障女職工的權(quán)益，使其依法享受生育保險(xiǎn)待遇，《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法中應(yīng)當(dāng)在生育保險(xiǎn)一章中：第一，明確規(guī)范生育保險(xiǎn)待遇的支付標(biāo)準(zhǔn)，明確生育婦女應(yīng)該享受的具體內(nèi)容；第二，明確生育保險(xiǎn)費(fèi)用結(jié)算辦法，控制生育醫(yī)療費(fèi)用的不合理開(kāi)支；第三，制定符合實(shí)際的生育津貼支付的標(biāo)準(zhǔn)，保障生育職工的基本生活；第四，明確規(guī)定生育婦女的法定產(chǎn)假、計(jì)劃生育手術(shù)休假以及父親育兒假，避免用人單位隨意確定產(chǎn)假，損害生育保險(xiǎn)主體的合法權(quán)益；第五，應(yīng)明確規(guī)定生育醫(yī)療費(fèi)用包括的具體內(nèi)容，如，生育的醫(yī)療費(fèi)用、計(jì)劃生育的醫(yī)療費(fèi)用等；同時(shí)還應(yīng)規(guī)定享受生育津貼的法定情形，如婦女生育按照國(guó)家規(guī)定享受產(chǎn)假期間、按照國(guó)家規(guī)定享受計(jì)劃生育手術(shù)休假期間的等等。綜上所述，加強(qiáng)生育保險(xiǎn)立法，是促進(jìn)男女的實(shí)質(zhì)平等、保障勞動(dòng)力的再生產(chǎn)、維護(hù)社會(huì)和諧的重要保證。提高生育保險(xiǎn)的立法層次，擴(kuò)大生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍，建立合理的基金籌集機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)生育保險(xiǎn)基金的管理，規(guī)范生育保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)是生育保險(xiǎn)立法中的當(dāng)務(wù)之急。
 
 
 
注釋:
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