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生育保險立法問題研究(2)

來源：論文庫 發(fā)布時間：2014-08-24

    （五）生育保險基金運作和管理中的風(fēng)險較大
 
    現(xiàn)行的由社保經(jīng)辦機構(gòu)回撥給企業(yè)，職工由企業(yè)領(lǐng)取的支付方式不盡合理，不利于對職工利益的保護。全國統(tǒng)一的社會化服務(wù)體系尚未建立，生育保險難以續(xù)接。目前生育醫(yī)療費用存在著兩種支付方式:實報實銷方式和一次性定額支付方式，但這兩種方式各有弊端，難以對婦女的生育費用提供切實可行的保障。生育保險基金與其他社會保險項目不同，不強調(diào)留有過多的節(jié)余，其原因在于生育保險支付的時期較短，可預(yù)計性強，發(fā)生大的波動的概率較小，只要測算準(zhǔn)確，在略有節(jié)余的情況下就可以穩(wěn)定運行。而我國目前的情況是一方面基金節(jié)余過多加重了企業(yè)的負擔(dān)，另一方面對它管理不善，結(jié)果造成基金被蠶食、侵吞。如有些地方領(lǐng)導(dǎo)以基金保值增值為借口，將基金用于風(fēng)險投資或挪作他用 [10] [10]。生育保險基金的有效和安全運作值得研究。
 
    （六）待遇標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，管理手段較落后
 
    由于各地生育保險發(fā)展不平衡，在基金提取辦法、支付方式、享受條件、待遇水平等方面存在很大差異。如上海市生孩子可領(lǐng)取8500元，而有的省只領(lǐng)取1000元左右 [11] [11]。如一些地區(qū)社會保險經(jīng)辦機構(gòu)長期違反《城鎮(zhèn)職工生育保險試行辦法》的規(guī)定，采取定額支付的方法，支付水平偏低，造成基金收大于支，積累過高，企業(yè)和女職工負擔(dān)加重，造成一些企業(yè)不愿參加生育保險。同時，近幾年由于兩個確保和再就業(yè)工作任務(wù)繁重、艱巨，加上醫(yī)療保險制度改革進入全面實施階段，相對而言，包括生育保險、工傷保險方面的人員力量明顯不足，導(dǎo)致基礎(chǔ)管理比較薄弱，社會化管理程度低 [12] [12]。
 
    四、我國生育保險立法的思路
 
    目前，作為各地實行生育保險的主要依據(jù)的《企業(yè)職工生育保險試行辦法》以及各地方政府制定的地方性規(guī)章，由于行政法規(guī)和規(guī)章的法律效力低，缺乏剛性的法律強制力，各地在具體執(zhí)行過程中靈活性過大，造成各地生育保險執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各地執(zhí)行力度不一致，實施阻力大等狀況。因此，提高生育保險的立法層次，增強其法律強制力，制定面向全國各個行業(yè)在職婦女均可適用的生育保險法律勢在必行。只有通過法律形式，規(guī)范生育保險管理的行為和職責(zé)，確立有效的管理制度，建立與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的社會統(tǒng)籌生育保險模式，做到一切行為有法可依，增強法律的強制性，才能有力地推動和促進生育保險制度的不斷完善和發(fā)展 [13] [13]。這也是順應(yīng)國際立法趨勢和履行我國已加入國際公約的承諾義務(wù)，保障婦女合法權(quán)益的必然要求 [14] [14]。
 
    （一）立法模式選擇
 
    對于生育保險的立法模式，理論界有兩種觀點，一是單獨立法，即根據(jù)當(dāng)前生育保險的運行情況和我國的現(xiàn)實，制定獨立的《生育保險法》，中國社科院法學(xué)所研究員鄒海林認為，如果統(tǒng)一的社會保險法不能為具體的保險項目規(guī)定細密的規(guī)則，必然要制定諸多的實施條例和細則，他認為目前已經(jīng)具備分別立法的條件 [15] [15]。一是綜合立法，即在《社會保險法》中，設(shè)立專門章節(jié)，對生育保險進行規(guī)定 [16] [16]，社會養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定。 筆者同意將生育保險放在社會保險法中，設(shè)立專門一章的做法，因為我國的社會保險涵蓋了養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險五大險種，這五大險種都是涉及到民生的重要制度，其對社會保險的覆蓋范圍、社會保險費征收、社會保險待遇的享受、社會保險基金的管理和運營、社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的職責(zé)、社會保險監(jiān)督以及法律責(zé)任等方面都存在著極大的共性，因而放在統(tǒng)一的《社會保險法》中既利于相互協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理，也可以最大限度地節(jié)約立法資源。而單獨制定《生育保險法》雖然能夠最大限度地提高生育保險的法律層次，并最大限度地對生育保險制度進行詳盡規(guī)定，但不利于生育保險與其他社會保險險種的協(xié)調(diào)，影響生育保險的實施。
 
    （二）基本制度
 
    不管是單獨立法，還是綜合立法、以單行條例相補充，立法者都需要綜合考慮如下因素，適時擴大生育保險的覆蓋范圍，建立合理的基金籌集機制，加強對生育保險基金的管理，規(guī)范生育保險待遇標(biāo)準(zhǔn)。
 
    1、擴大生育保險的覆蓋范圍
 
    目前，生育保險覆蓋范圍窄、覆蓋率低是生育保險制度的主要問題，大多數(shù)從業(yè)婦女得不到生育保險的救濟和保護，使其處于競爭的劣勢，從而影響婦女平等就業(yè)權(quán)的實現(xiàn)。在制定《社會保險法》時，應(yīng)據(jù)我國社會和經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實，將生育保險的主體由“職工”擴大到全社會婦女，以避免將《社會保險法》異化為“勞動保險法” [17] [17]。在《社會保險法》生育保險一章中，對以下幾種人還應(yīng)當(dāng)作出特殊規(guī)定：（1）農(nóng)村婦女勞動者。我國是典型的二元社會，，加上嚴格的戶籍制度，勞動者被劃分為鄉(xiāng)村勞動者和城鎮(zhèn)勞動者，城鄉(xiāng)勞動者之間存在著難以逾越的森嚴界限。農(nóng)村婦女勞動者作為國家婦女勞動者的重要組成部分，生育保險制度體系長期將其排除在外，顯然有失公平。因此，國家應(yīng)加快推進生育保險社會統(tǒng)籌的覆蓋面，通過立法的形式建立全國統(tǒng)一的生育保險制度。從目前農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平來看，需要國家給于一定的政策傾向，在資金籌措上可以本著責(zé)任分擔(dān)的原則，農(nóng)民所在的經(jīng)濟組織出一點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出一點，縣政府出一點，三方共同出資，形成一個農(nóng)村生育保險基金。中央財政承擔(dān)農(nóng)民生育保障財政的兜底的責(zé)任，當(dāng)農(nóng)村生育保障基金不足以支付生育費用的時候，中央財政給予補貼。（2）城鎮(zhèn)非職業(yè)婦女者。城鎮(zhèn)非職業(yè)婦女因為沒有工作單位，雖然也是工作在城鎮(zhèn)的女性勞動者，卻也排除在生育保險的覆蓋范圍之外。這些城鎮(zhèn)的女性勞動者主要有:下崗失業(yè)女工、無業(yè)婦女、個體戶、家庭保姆、鐘點工和家庭婦女。這個群體的婦女盡管沒有直接參加工作或者沒有工作，但她們?nèi)匀怀袚?dān)著勞動力再生產(chǎn)的重任，從本質(zhì)上講，這也是對社會的貢獻，社會應(yīng)當(dāng)給她們必要的補償。對于這部分婦女，建議通過下列方式解決：第一，城鎮(zhèn)非職業(yè)婦女的配偶一方有工作單位并參加了生育保險的，其有權(quán)享受生育保險待遇；第二，城鎮(zhèn)非職業(yè)婦女的配偶在農(nóng)村勞動的，其生育保險按農(nóng)村婦女享受生育保險待遇；第三，個體戶可視為用人單位參與生育保險，經(jīng)營者享受生育保險待遇，其雇工工作達一定年限的，也可享受生育保險待遇；第四，城鎮(zhèn)非職業(yè)婦女的配偶沒有就業(yè)單位的，只要其中一方參加基本醫(yī)療保險的，生育醫(yī)療費用通過醫(yī)療保險基金支付。（3）男職工。社會性別理論認為由女性主要承擔(dān)的生育行為并不意味著有女性來承擔(dān)全部的生育責(zé)任。生育責(zé)任主要是哺育和照顧子女 [18] [18]。生育不但是國家的大事，而且也是一個家庭的大事，因此，生育期間給予男職工一定假期照顧自己的妻子已經(jīng)成為一種立法趨勢。目前，全世界約有36個國家規(guī)定了“父親育兒假” [19] [19]。我國在實踐中并未排除婦女勞動者的配偶基于該婦女的生育而享有的一定的待遇。有些地方，如內(nèi)蒙古，已經(jīng)在地方立法中明確給予丈夫一定期限的有薪假，以照顧生育后的妻子。但由于無全國性的立法規(guī)定，大多數(shù)省市都無此規(guī)定 [20] [20]。因而建議，在生育保險待遇中增加父親育兒假的內(nèi)容。
 
    2、建立合理的基金籌集機制
 
    建立政府、企業(yè)、個人共擔(dān)生育保險資金的籌資機制，實現(xiàn)生育費用共擔(dān)。生育保險資金由個人、企業(yè)(用人單位)及政府三方籌資及費用分擔(dān)的機制是國際生育保險的基本特征。我國的生育保險資金籌措從形式上看實現(xiàn)了社會統(tǒng)籌，但實際上生育保險的基本費用還是由用人單位一家負擔(dān)。市場經(jīng)濟發(fā)展到了今天，我國仍未擺脫企業(yè)主要是國有企業(yè)辦生育保險的傳統(tǒng)模式。在我國國有企業(yè)經(jīng)營效益沒有明顯好轉(zhuǎn)的情況下，國有企業(yè)辦生育保險就進一步加重了企業(yè)的資金負擔(dān)，以致使國有企業(yè)的經(jīng)營進入一種惡性循環(huán)，生育資金的籌資難度進一步加大。而非國有企業(yè)和個人隨著市場經(jīng)濟體制的建立已經(jīng)獲得了很大發(fā)展，在這樣的時代背景下，建立政府、用人單位、個人共擔(dān)費用的生育保險資金籌措和分擔(dān)機制，強化個人和用人單位的出資責(zé)任與義務(wù)就十分重要。因為在西方生育保險制度發(fā)達的國家或地區(qū)，生育保險資金主要是由個人和企業(yè)負擔(dān)的，政府只是進行必要的補貼和支付，并對保險資金的籌措和運用進行監(jiān)督和管理 [21] [21]。
 
    3、加強對生育保險基金的管理
 
    加強科學(xué)化管理是建立一個高效的生育保險基金管理體制的必然選擇。生育保險本身的特點決定了生育保險資金在略有節(jié)余的前提下實行現(xiàn)收現(xiàn)付制是一種可行的方式，《社會保險法》應(yīng)當(dāng)予以確認；同時，《社會保險法》應(yīng)明確規(guī)定生育保險基金的社會統(tǒng)籌，不斷提高統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)生育保險基金的統(tǒng)一征收、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一支付，平衡用人單位的負擔(dān)，保護婦女的合法權(quán)益。還要規(guī)定明確的基金管理機構(gòu)和完善的監(jiān)督體系，國家通過各種社會機構(gòu)對生育保險事務(wù)進行管理，實現(xiàn)公開、公正和高效。
 
    4、規(guī)范生育保險待遇標(biāo)準(zhǔn)
 
    為了更好的保障女職工的權(quán)益，使其依法享受生育保險待遇，《社會保險法》立法中應(yīng)當(dāng)在生育保險一章中：第一，明確規(guī)范生育保險待遇的支付標(biāo)準(zhǔn)，明確生育婦女應(yīng)該享受的具體內(nèi)容；第二，明確生育保險費用結(jié)算辦法，控制生育醫(yī)療費用的不合理開支；第三，制定符合實際的生育津貼支付的標(biāo)準(zhǔn)，保障生育職工的基本生活；第四，明確規(guī)定生育婦女的法定產(chǎn)假、計劃生育手術(shù)休假以及父親育兒假，避免用人單位隨意確定產(chǎn)假，損害生育保險主體的合法權(quán)益；第五，應(yīng)明確規(guī)定生育醫(yī)療費用包括的具體內(nèi)容，如，生育的醫(yī)療費用、計劃生育的醫(yī)療費用等；同時還應(yīng)規(guī)定享受生育津貼的法定情形，如婦女生育按照國家規(guī)定享受產(chǎn)假期間、按照國家規(guī)定享受計劃生育手術(shù)休假期間的等等。綜上所述，加強生育保險立法，是促進男女的實質(zhì)平等、保障勞動力的再生產(chǎn)、維護社會和諧的重要保證。提高生育保險的立法層次，擴大生育保險的覆蓋范圍，建立合理的基金籌集機制，加強對生育保險基金的管理，規(guī)范生育保險待遇標(biāo)準(zhǔn)是生育保險立法中的當(dāng)務(wù)之急。
 
 
 
注釋:
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