本文關(guān)鍵詞：我國生育保險(xiǎn)制度的演變與政府責(zé)任，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

我國生育保險(xiǎn)制度的演變與政府責(zé)任 投稿：馮籓籔

 

 

一、問題的提出生育保險(xiǎn)制度是針對生育行為的特殊性，在生育事件發(fā)生期間對生育責(zé)任承擔(dān)者給予收入補(bǔ)償、醫(yī)療服務(wù)和生育休假的一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度[1]。我國的生育保險(xiǎn)制度，從新中國建立伊始，就存在于第一部全國統(tǒng)一的社會(huì)保障法規(guī)(《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》)…

春衫猶是，小蠻針線，曾濕西湖雨。宋代詞人姚進(jìn)道如是這般地描繪出宋人手工制作布衣、漫步杭州西湖邊的情境。旖旎動(dòng)人之姿，仿佛飄飄欲醉。當(dāng)然，現(xiàn)在讓我們?nèi)ナ止ぶ谱饕患路�，也太難為人了。然而，手工針織活卻在茶人間火速地流轉(zhuǎn)開來。想想，品茗聚首時(shí)，您掏出一個(gè)…

一、社會(huì)保障地區(qū)差異從1978年到2008年，中國社會(huì)保障制度幾經(jīng)變革，統(tǒng)計(jì)口徑也不一。目前學(xué)界關(guān)于社會(huì)保障支出的統(tǒng)計(jì)口徑并不統(tǒng)一，甚至有些混亂。而且與國外按照風(fēng)險(xiǎn)或者需要來劃分社會(huì)保障項(xiàng)目的做法不同，中國是按照保障的形式來劃分的[1]。本文中社會(huì)保…

 

作者：覃成菊張一名

中國軟科學(xué) 2011年12期

 

　　一、問題的提出

 

 

　　生育保險(xiǎn)制度是針對生育行為的特殊性，在生育事件發(fā)生期間對生育責(zé)任承擔(dān)者給予收入補(bǔ)償、醫(yī)療服務(wù)和生育休假的一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度[1]。我國的生育保險(xiǎn)制度，從新中國建立伊始，就存在于第一部全國統(tǒng)一的社會(huì)保障法規(guī)(《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》)之中。但是，直至今天，其他的社會(huì)保障制度，如養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度和失業(yè)保險(xiǎn)制度等，在我國已獲得長足的發(fā)展，而生育保險(xiǎn)制度卻裹足不前，甚至沒有一部國家級的法規(guī)。對于一項(xiàng)涉及幾乎一半人口的社會(huì)保障制度，為什么卻長期沒有得到相應(yīng)的發(fā)展，，這是一個(gè)值得人們深思的問題。這其中，政府又應(yīng)該扮演什么樣的角色，具有什么責(zé)任呢？

 

 

　　本文擬在前人研究的基礎(chǔ)上，首先分析我國生育保險(xiǎn)制度的演變過程。以此為分析基礎(chǔ)，分階段對政府在生育保險(xiǎn)制度演變中的責(zé)任進(jìn)行分析，重點(diǎn)發(fā)現(xiàn)政府在生育保險(xiǎn)制度建立和變化中的責(zé)任問題，進(jìn)而提出相關(guān)的政策建議。

 

 

　　二、我國生育保險(xiǎn)制度的演變過程

 

 

　　我國生育保險(xiǎn)制度的演變與經(jīng)濟(jì)體制變遷密切相關(guān)，其過程大致可分為三個(gè)階段，即新中國初期的生育保險(xiǎn)、“社會(huì)主義改造”和“文化大革命”時(shí)期的生育保險(xiǎn)以及經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期的生育保險(xiǎn)。此外，計(jì)劃生育也是我國生育保險(xiǎn)制度的一部分[2]。

 

 

　　(一)新中國初期的生育保險(xiǎn)制度

 

 

　　新中國初期的生育保險(xiǎn)制度并沒有單獨(dú)的立法，主要體現(xiàn)在相關(guān)的勞動(dòng)保險(xiǎn)條例中。這一階段的生育保險(xiǎn)具有一定的社會(huì)統(tǒng)籌性，主要包括：1)生育保險(xiǎn)金。具體包括在勞動(dòng)保險(xiǎn)金之內(nèi)，實(shí)行全國統(tǒng)籌與企業(yè)留存相結(jié)合的基金管理制度。2)生育假期及津貼。生育休假包括產(chǎn)前產(chǎn)后一共56天。產(chǎn)假期間，工資照發(fā)。3)生育補(bǔ)助。生育補(bǔ)助費(fèi)為4元，由勞動(dòng)保險(xiǎn)基金支付。4)醫(yī)療服務(wù)。孕產(chǎn)期間發(fā)生的檢查費(fèi)和接生費(fèi)由企業(yè)行政或財(cái)政(機(jī)關(guān)事業(yè)單位)支付。5)女性臨時(shí)工、季節(jié)工或試用工孕產(chǎn)期間的檢查費(fèi)、接生費(fèi)、生育補(bǔ)助費(fèi)和生育假期與一般正式女員工相同，產(chǎn)假期間的工資為本人工資的60%。

 

 

　　(二)“社會(huì)主義改造”和“文化大革命”時(shí)期的生育保險(xiǎn)制度

 

 

　　20世紀(jì)60年代初，隨著社會(huì)主義改造的完成，我國經(jīng)濟(jì)成為單一所有制經(jīng)濟(jì)——國營經(jīng)濟(jì)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的勞動(dòng)者“單位所有制”已經(jīng)形成。這一階段的生育保險(xiǎn)制度發(fā)生了顯著的變化，生育保險(xiǎn)制度從國家統(tǒng)籌變?yōu)槠髽I(yè)保障。自1969年起，各企業(yè)僅對本單位的女工負(fù)責(zé)；生育保險(xiǎn)的覆蓋對象縮小，生育保險(xiǎn)從適合多種用工制度轉(zhuǎn)變?yōu)橹贿m合單一的用工制度。這種生育保險(xiǎn)制度一直延續(xù)到1987年。

 

 

　　(三)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期的生育保險(xiǎn)制度

 

 

　　隨著經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐漸向市場經(jīng)濟(jì)過渡，企業(yè)成為自負(fù)盈虧的實(shí)體。企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)“利潤最大化”，減少使用女工或不落實(shí)生育保險(xiǎn)的規(guī)定，女性的公平就業(yè)權(quán)利受到侵害。為了實(shí)現(xiàn)公平競爭的市場環(huán)境和女性的平等就業(yè)權(quán)利，避免雇傭女性的企業(yè)在競爭中處于不利地位和降低女性的用工成本，生育保險(xiǎn)由企業(yè)保障向社會(huì)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變，生育保險(xiǎn)基金的社會(huì)統(tǒng)籌成為中國生育保險(xiǎn)的改革方向。

 

 

　　1.生育保險(xiǎn)制度的探索改革

 

 

　　1988年，國務(wù)院頒布《女職工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定》，女性生育保險(xiǎn)的待遇有所變化，其中產(chǎn)假從原來的56天增加為90天，廢止了以往法令中有關(guān)生育待遇的規(guī)定，正式明確生育保險(xiǎn)由企業(yè)保障。但是，市場經(jīng)濟(jì)體制下政企分開的體制使企業(yè)不愿意承擔(dān)生育保險(xiǎn)這塊包袱，生育保險(xiǎn)走向社會(huì)統(tǒng)籌成為一種趨勢。在國家沒有統(tǒng)一的新政策下，各地的生育保險(xiǎn)制度開始了改革探索。歸納起來，當(dāng)時(shí)各地的生育保險(xiǎn)制度改革措施主要有兩種：一是生育費(fèi)用由夫妻雙方共同負(fù)擔(dān)；二是企業(yè)按照工資總額的一定比例繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)，建立生育保險(xiǎn)基金[3]。生育保險(xiǎn)制度的改革探索在一定程度上減輕了企業(yè)生育保險(xiǎn)費(fèi)用的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了婦女就業(yè)。但是，由于地方法規(guī)的非權(quán)威性和操作上的復(fù)雜性，基金的收繳存在困難，尤其對于男職工較多的企業(yè)。同時(shí)，各地的辦法不統(tǒng)一，也增加了管理與監(jiān)督上的難度。

 

 

　　2.生育保險(xiǎn)制度的社會(huì)統(tǒng)籌

 

 

　　1994年勞動(dòng)部發(fā)布《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》，規(guī)定企業(yè)按不超過工資總額1%資金向勞動(dòng)部門所屬的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)，職工個(gè)人不繳費(fèi)；產(chǎn)假工資改為生育津貼，按照本企業(yè)上年度月平均基本工資計(jì)發(fā)，由生育保險(xiǎn)基金支付；與生育有關(guān)的醫(yī)護(hù)費(fèi)用和管理費(fèi)也由生育保險(xiǎn)基金支付。1995年，國務(wù)院發(fā)布《中國婦女發(fā)展綱要(1995-2000)》，生育保險(xiǎn)的目標(biāo)為20世紀(jì)末在全國城市基本實(shí)現(xiàn)女職工生育費(fèi)用的社會(huì)統(tǒng)籌。1995年和1996年勞動(dòng)部相繼發(fā)布兩個(gè)通知，要求擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，到20世紀(jì)末全國80%的左右的縣市都實(shí)現(xiàn)生育保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌。2001年5月，國務(wù)院再次頒布《中國婦女發(fā)展綱要(2001-2010年)》，提出2010年生育保險(xiǎn)的覆蓋面要達(dá)到90%�？偟膩砜矗镀髽I(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期試圖與企業(yè)制度相適應(yīng)的第一個(gè)全國性法規(guī)，《中國婦女發(fā)展綱要》和勞動(dòng)部的兩個(gè)通知明確了生育保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌的走向，推動(dòng)了全國各地區(qū)生育保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌工作。

 

 

　　三、轉(zhuǎn)型期之前我國生育保險(xiǎn)制度演變中的政府責(zé)任變化

 

 

　　(一)生育保險(xiǎn)制度初期階段的政府責(zé)任

 

 

　　在建國初期，生育保險(xiǎn)制度屬于國家社會(huì)保障制度的一部分，實(shí)行國家統(tǒng)籌模式，由企業(yè)繳費(fèi)和支付，中華全國總工會(huì)管理，個(gè)人不負(fù)擔(dān)任何費(fèi)用。保險(xiǎn)的覆蓋面廣，不僅包括機(jī)關(guān)事業(yè)和城鎮(zhèn)企業(yè)的正式女職工，還包括女性臨時(shí)工、季節(jié)工和試用工。這一時(shí)期的政府責(zé)任，主要是規(guī)范和監(jiān)管，政府并沒有投入財(cái)力。

 

 

　　(二)生育保險(xiǎn)制度第二階段的政府責(zé)任

 

 

　　在生育保險(xiǎn)制度演變的第二階段，國有經(jīng)濟(jì)“一統(tǒng)天下”。由于體制上的原因，生育保險(xiǎn)成為企業(yè)內(nèi)部事務(wù)，由企業(yè)保障。企業(yè)不僅負(fù)擔(dān)生育保險(xiǎn)基金的籌集，還負(fù)責(zé)管理和具體實(shí)施。生育保險(xiǎn)的覆蓋對象縮小，僅包括女性正式職工。這一時(shí)期，形式上政府責(zé)任迅速縮小，企業(yè)責(zé)任得到無限擴(kuò)張，但實(shí)質(zhì)上，由于政企不分，政府的責(zé)任依然很大。

 

 

　　(三)生育保險(xiǎn)制度前兩階段政府責(zé)任的弊端和改革的必要性

 

 

　　在生育保險(xiǎn)制度發(fā)展的前兩階段，中國實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國有企業(yè)不是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，因此，企業(yè)不能算作真正意義上的責(zé)任主體，只能是國家的一個(gè)組成部分。從整體來看，生育保險(xiǎn)制度發(fā)展的前兩個(gè)階段中政府和企業(yè)的責(zé)任劃分實(shí)際上屬于一個(gè)責(zé)任主體內(nèi)的具體分配形式，政府是“無所不包”。盡管這種國家—單位模式和當(dāng)時(shí)的就業(yè)政策(政府通過強(qiáng)制性的行政安排手段保證男女平等就業(yè)的完全保障性政策)對保障女性權(quán)益做過巨大貢獻(xiàn)，但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的變化，生育保險(xiǎn)制度的弊端也日益暴露出來。由于主要由企業(yè)對本單位的女性職工實(shí)行生育保障，保險(xiǎn)的互助救濟(jì)功能喪失，各個(gè)企業(yè)因雇傭的女職工不同，生育保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)不均。女職工多的企業(yè)，生育保險(xiǎn)的支出大，造成企業(yè)負(fù)擔(dān)很重；女職工少的企業(yè)，生育保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)小。在當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)的負(fù)擔(dān)又勢必全部轉(zhuǎn)嫁到政府身上，增加政府的財(cái)政責(zé)任。另外，生育保險(xiǎn)制度的企業(yè)保障，只適合單一的國有企業(yè)固定工制度，保險(xiǎn)的覆蓋面縮小，生育保險(xiǎn)的靈活性消失。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，新的社會(huì)組織和經(jīng)濟(jì)組織不斷出現(xiàn)，就業(yè)政策發(fā)生變化，新的就業(yè)形式不斷涌現(xiàn)，生育保險(xiǎn)的企業(yè)保障已經(jīng)不能保護(hù)女性權(quán)益，必須進(jìn)行改革。

 

 

　　四、轉(zhuǎn)型期生育保險(xiǎn)制度中政府責(zé)任的變化

 

 

　　(一)政府責(zé)任的變化特點(diǎn)

 

 

　　在生育保險(xiǎn)發(fā)展的第三階段，我國對生育保險(xiǎn)制度進(jìn)行了改革，由企業(yè)保障走向社會(huì)統(tǒng)籌，政府責(zé)任從“無所不包”向“有限”的方向轉(zhuǎn)化。

 

 

　　在生育保險(xiǎn)制度的改革探索階段，政府責(zé)任迅速下降。在這階段，中央政府沒有制定全國統(tǒng)一的新政策，而是沿用老政策(生育保險(xiǎn)的企業(yè)保障)的同時(shí)，默許地方政府的各種生育保險(xiǎn)改革嘗試。在制度設(shè)計(jì)和規(guī)范中，政府責(zé)任存在缺位。同時(shí)，由于各地方的辦法不一致，中央政府在管理和監(jiān)管上也存在困難。而地方政府因?yàn)榈胤秸叩姆菣?quán)威性，在基金的收繳上存在困難，對于不參加生育保險(xiǎn)的企業(yè)不能采取強(qiáng)制性的措施進(jìn)行處罰。

 

 

　　在生育保險(xiǎn)制度的社會(huì)統(tǒng)籌階段，政府責(zé)任逐漸回歸，建立了以“生育保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌”為主要保障方式的城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)體系。勞動(dòng)部于1994年頒發(fā)的《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》是我國生育保障發(fā)展史的一個(gè)里程碑，它標(biāo)志著全國生育保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌方向的確立，是我國推進(jìn)生育保險(xiǎn)制度改革的主要政策依據(jù)。其后，根據(jù)生育保險(xiǎn)制度在地方的執(zhí)行情況，國務(wù)院和勞動(dòng)部還分別于1997年和2004年召開工作會(huì)議，推進(jìn)生育保險(xiǎn)制度的建設(shè)。同時(shí)，生育保險(xiǎn)制度也納入國家婦女事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以進(jìn)一步保障婦女合法權(quán)益。生育保險(xiǎn)的擴(kuò)面指標(biāo)被納入婦女發(fā)展規(guī)劃，生育保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌成為生育保障事業(yè)發(fā)展的主要方式。另外，生育保障制度的配套政策也進(jìn)一步得到完善。相關(guān)部門針對生育保險(xiǎn)待遇的稅務(wù)問題、生育保險(xiǎn)醫(yī)療服務(wù)問題和計(jì)劃生育手術(shù)費(fèi)用問題相繼制定政策予以規(guī)范，城鎮(zhèn)職工的生育保險(xiǎn)體系逐步完善。農(nóng)村的生育保障制度也開始建立，以2003年的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度為標(biāo)志，農(nóng)村婦女住院分娩得到國家保障。

 

 

　　(二)政府責(zé)任的具體分析

 

 

　　社會(huì)保障的特性決定了政府是建立和實(shí)施社會(huì)保障制度的主體[4]，生育保險(xiǎn)制度作為社會(huì)保障體系中的組成部分，政府對其建立和實(shí)施負(fù)有十分重要的責(zé)任。政府作為社會(huì)保障的責(zé)任主體，在社會(huì)保險(xiǎn)中承擔(dān)的責(zé)任具體可分為設(shè)計(jì)和規(guī)范責(zé)任、財(cái)政責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任和實(shí)施責(zé)任等[5]。生育保險(xiǎn)屬于社會(huì)保險(xiǎn)的范疇，因此，政府在生育保險(xiǎn)中承擔(dān)的責(zé)任也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)同樣的責(zé)任。轉(zhuǎn)型期以來，政府責(zé)任在生育保險(xiǎn)制度發(fā)展的不同階段有所調(diào)整，具體分析如下。

 

 

　　1.政府的設(shè)計(jì)和規(guī)范責(zé)任分析

 

 

　　生育保險(xiǎn)作為一項(xiàng)強(qiáng)制性的國民收入分配和再分配制度，其建立和實(shí)施都是由政府倡導(dǎo)和推動(dòng)的。生育保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)和轉(zhuǎn)型進(jìn)度、實(shí)施都是由政府規(guī)定的，政府對生育保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)和規(guī)范是地方推行生育保險(xiǎn)制度改革的主要政策依據(jù)。

 

 

　　(1)生育保險(xiǎn)制度改革探索階段政府設(shè)計(jì)和規(guī)范責(zé)任缺位

 

 

　　在生育保險(xiǎn)制度改革的探索階段，正值中國經(jīng)濟(jì)體制改革初期。國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)發(fā)生巨大變化，企業(yè)逐步成為具有自主經(jīng)營權(quán)的獨(dú)立實(shí)體。自負(fù)盈虧是企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中的競爭法則。面對這種變化，政府沒有及時(shí)出臺(tái)新的生育保險(xiǎn)政策，而是一方面沿用舊的政策，另一方面對于地方在生育保險(xiǎn)制度上的改革采取默認(rèn)的態(tài)度。政府在制度設(shè)計(jì)和規(guī)范上的缺位，造成企業(yè)競爭環(huán)境的不公平和女性就業(yè)的弱勢地位出現(xiàn)。

 

 

　　企業(yè)競爭環(huán)境的不公平表現(xiàn)在由于執(zhí)行不同的生育保險(xiǎn)政策而導(dǎo)致的企業(yè)負(fù)擔(dān)不均。在繼續(xù)沿用企業(yè)保障生育保險(xiǎn)政策的地區(qū)，企業(yè)因?yàn)楣蛡虻呐月毠げ煌袚?dān)不同的生育保險(xiǎn)費(fèi)用。女職工多的企業(yè)，企業(yè)承擔(dān)的生育費(fèi)用負(fù)擔(dān)重；女職工少的企業(yè)，企業(yè)的生育費(fèi)用支出少。在實(shí)行生育保險(xiǎn)制度改革的地區(qū)，也因?yàn)檎叩牟煌筒僮鞣椒ǖ牟唤y(tǒng)一，企業(yè)各自的生育保險(xiǎn)費(fèi)用負(fù)擔(dān)不均。這種政策與同時(shí)期的企業(yè)改革不適應(yīng)。生育保險(xiǎn)政策的不統(tǒng)一造成企業(yè)的負(fù)擔(dān)畸輕畸重，企業(yè)之間的競爭不在同一起跑線上，競爭環(huán)境不公平[6]。

 

 

　　女性就業(yè)的弱勢地位表現(xiàn)在女性就業(yè)機(jī)會(huì)低于男性。在體制轉(zhuǎn)軌過程中，“完全保障性”的就業(yè)政策開始發(fā)生變化。20世紀(jì)80年代中期，我國開始在全民所有制企業(yè)新職工中實(shí)行勞動(dòng)合同制，并在招工時(shí)實(shí)行“雙向選擇”政策。與此同時(shí)，大學(xué)生就業(yè)制度也開始實(shí)行改革，實(shí)行“雙向選擇”試點(diǎn)。市場競爭機(jī)制下，國有企業(yè)對利潤的追求必然造成對承擔(dān)生育保險(xiǎn)費(fèi)用的排斥，而就業(yè)政策變化給企業(yè)授予的用人自主權(quán)使他們能夠在用工選擇上有性別偏好，女性的就業(yè)弱勢地位開始顯現(xiàn)。1985年中共中央辦公廳的38號文就是在這種背景下出臺(tái)，要求糾正就業(yè)中的女性歧視現(xiàn)象。隨后，國家又出臺(tái)了一系列保證女性權(quán)益的法律、部門規(guī)章、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，如國務(wù)院1988年出臺(tái)的《女職工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定》、1992年的《婦女權(quán)益保障法》、以及《上海市女職工勞動(dòng)保護(hù)辦法》(1990)等地方性法規(guī)。這些法規(guī)和條例都是為了解決經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中女性遇到的各種就業(yè)問題。

 

 

　　(2)生育保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌階段政府設(shè)計(jì)和規(guī)范責(zé)任存在缺陷

 

 

　　第一，規(guī)范層次低，效力差。目前，我國尚無一部全國性的生育保險(xiǎn)法律，生育保障的內(nèi)容散見于各種形式的文件中，這些文件大多是為解決生育保障改革執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，且多以《通知》、《辦法》和《指導(dǎo)意見》的形式出現(xiàn)，規(guī)范的效力差，層次低，導(dǎo)致其后的監(jiān)管和實(shí)施出現(xiàn)問題。各省市級政府對于把生育保險(xiǎn)具體化為地方法規(guī)和規(guī)章的態(tài)度出現(xiàn)差異，上海和北京分別于2001年和2005年才開始實(shí)行生育保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌[7]。另外，各省市區(qū)的生育保險(xiǎn)法規(guī)在形式上也存在差異，安徽、甘肅、云南、浙江、陜西、黑龍江、重慶的生育保險(xiǎn)是以“暫行辦法”或“試行辦法”的形式出臺(tái)的，這種形式的法規(guī)意味著穩(wěn)定性差，對企業(yè)的執(zhí)行沒有強(qiáng)制性，對不執(zhí)行的企業(yè)和違規(guī)企業(yè)也沒有制裁措施，影響企業(yè)參保的積極性�？梢�，在生育保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)和規(guī)范方面，政府需要提高和完善，建立全國統(tǒng)一的生育保險(xiǎn)法律，規(guī)范地方的生育保險(xiǎn)法規(guī)。

 

 

　　第二，制度設(shè)計(jì)存在失誤。生育保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)上存在諸多失誤，導(dǎo)致了實(shí)施中許多困難出現(xiàn)。這些失誤包括：1)生育保險(xiǎn)的覆蓋對象為城鎮(zhèn)企業(yè)職工，覆蓋面窄。這是由于改革初期強(qiáng)調(diào)為國有企業(yè)改革服務(wù)，導(dǎo)致對國有企業(yè)之外的其他所有制形式企業(yè)職工以及企業(yè)的其他用工，如臨時(shí)工、合同工沒有包括進(jìn)來，對于機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職工，也沒有做出明確規(guī)定。2)生育保險(xiǎn)的費(fèi)率過高，基金結(jié)余多。生育保險(xiǎn)的原則是“以支定收，收支基本平衡”，但是在“企業(yè)繳費(fèi)一般不應(yīng)超過企業(yè)工資總額1%”規(guī)定以及認(rèn)為基金結(jié)余越多越好的觀點(diǎn)影響下，生育保險(xiǎn)基金的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出支出，2002-2008年期間，當(dāng)期的結(jié)余率都超出了35%，累計(jì)結(jié)余168億元[8]，說明當(dāng)前的保費(fèi)率偏高，企業(yè)的負(fù)擔(dān)重。3)待遇支付標(biāo)準(zhǔn)過于原則，執(zhí)行的隨意性大。例如關(guān)于“因生育引起疾病的醫(yī)療費(fèi)，由生育保險(xiǎn)基金支付”，但問題是目前國家并未制定哪些病種屬于生育引起的[9]，這導(dǎo)致操作中出現(xiàn)困難，各地做法不能統(tǒng)一，加大了生育保險(xiǎn)社會(huì)化的難度。

 

 

　　2.政府的財(cái)政責(zé)任分析

 

 

　　生育保險(xiǎn)制度是我國城鎮(zhèn)生育保障制度的主要組成部分，它以社會(huì)統(tǒng)籌互濟(jì)為核心特點(diǎn)，代表我國城市生育保障制度的發(fā)展方向。在資金籌措方面，主要由參加統(tǒng)籌的企業(yè)，按照規(guī)定比例上繳生育保險(xiǎn)費(fèi)，職工個(gè)人不繳費(fèi)。生育保險(xiǎn)資金的籌措方式又因用人單位的性質(zhì)存在這樣兩種情況：一是企業(yè)參保，資金主要來源于企業(yè)；二是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位參保，資金主要來源于財(cái)政撥款。這部分人享受的醫(yī)療待遇由生育保險(xiǎn)基金撥付，生育津貼部分仍由原工資渠道解決。

 

 

　　在農(nóng)村，自2002年起，全國開始推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，醫(yī)療基金主要解決農(nóng)民的大額醫(yī)療費(fèi)用或住院醫(yī)療費(fèi)用，其中包括了農(nóng)村婦女住院分娩的醫(yī)療費(fèi)。從2003年到2008年，參加新農(nóng)合的農(nóng)民人均籌資標(biāo)準(zhǔn)由30元提高到100元，其中，各級政府人均補(bǔ)助80元，個(gè)人人均繳費(fèi)20元。另外，中央財(cái)政還對參加新農(nóng)合的東西部農(nóng)民給予一定補(bǔ)助，其中中西部的人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為40元。2009年6月，新農(nóng)合制度覆蓋了全國2729個(gè)縣(市、區(qū))約8.3億農(nóng)民，基金規(guī)模提高到700多億元[10]。

 

 

　　可以看出，轉(zhuǎn)型以來政府在生育保險(xiǎn)中承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任正在逐步擴(kuò)大。

 

 

　　3.政府的監(jiān)管責(zé)任分析

 

 

　　政府監(jiān)管是社會(huì)保險(xiǎn)制度能夠正常運(yùn)行的保證。政府對生育保險(xiǎn)的監(jiān)管包括基金運(yùn)作監(jiān)管和勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法。

 

 

　　(1)基金運(yùn)作監(jiān)管責(zé)任有待加強(qiáng)

 

 

　　我國生育保險(xiǎn)基金的監(jiān)督，同其他社會(huì)保險(xiǎn)基金一樣，實(shí)行收支兩條線，基金納入財(cái)政專戶，�？顚Ｓ谩鸬墓芾碇饕捎眯姓O(jiān)督和內(nèi)部審計(jì)兩種方式，另外還通過基金大檢查、專項(xiàng)審計(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)對比和社會(huì)保險(xiǎn)代辦機(jī)構(gòu)等方式對生育保險(xiǎn)基金進(jìn)行監(jiān)督管理[11]。各級勞動(dòng)和社會(huì)保障行政部門設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)定期監(jiān)督生育保險(xiǎn)基金管理工作。但在實(shí)際中，地方對生育保險(xiǎn)工作并不重視，這反映在地方每年發(fā)布的勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展公報(bào)中，關(guān)于生育保險(xiǎn)工作的內(nèi)容很少，一般只提及基金當(dāng)年的收入和支出，參保人數(shù)，再無其他內(nèi)容，難免基層生育保險(xiǎn)經(jīng)辦人員感嘆：“年底單位總結(jié)，領(lǐng)導(dǎo)提到養(yǎng)老保險(xiǎn)一寫就是幾十頁，提到生育保險(xiǎn)就一筆帶過，好像一年我們什么也沒干[12]。”另外，生育保險(xiǎn)基金運(yùn)作的原則是“以支定收，收支基本平衡”，而實(shí)踐中基金的結(jié)余過多，本身就說明政府的監(jiān)管責(zé)任還不到位[13]。2008年，人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布《關(guān)于采取積極措施減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，穩(wěn)定就業(yè)局勢有關(guān)問題的通知》，指導(dǎo)有條件地區(qū)通過允許企業(yè)在一定期限內(nèi)緩繳或階段性降低生育保險(xiǎn)費(fèi)等辦法，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。全國16個(gè)省市根據(jù)生育保險(xiǎn)基金運(yùn)行情況，降低了生育保險(xiǎn)費(fèi)率。這個(gè)通知的頒發(fā)說明政府已開始注意加強(qiáng)對基金運(yùn)作的監(jiān)管。

 

 

　　(2)勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法責(zé)任逐步提高

 

 

　　我國勞動(dòng)保障監(jiān)察的執(zhí)法方式包括專項(xiàng)檢查、大要案專查、舉報(bào)投訴案件調(diào)查、用人單位書面材料審查、群體性事件應(yīng)急檢查和日常巡視監(jiān)察等6種方式，其中主動(dòng)檢查少，以專項(xiàng)檢查為主。這緣于中國勞動(dòng)保障監(jiān)察制度的缺失和勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)存在問題。目前，全國仍有1/3省市區(qū)沒有制定勞動(dòng)保障監(jiān)察條例，企業(yè)勞動(dòng)保障守法誠信制度缺乏，重大勞動(dòng)保障違法行為社會(huì)公布制度還不健全，現(xiàn)行的《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》不適應(yīng)當(dāng)前的監(jiān)察維權(quán)需要或與《勞動(dòng)合同法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動(dòng)合同實(shí)施條例》等新法的一些規(guī)定相抵觸。在勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)方面，基層勞動(dòng)保障監(jiān)察力量薄弱。一些縣級勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)只有1到2名監(jiān)察員，有的還身兼數(shù)職，難以有效開展執(zhí)法工作。不過，全國的勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法在經(jīng)費(fèi)短缺、裝備落后的情況下正在不斷地完善執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)和加大執(zhí)法力度。到2007年末，全國已建立勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)3271個(gè)，各級勞動(dòng)保障部門配備勞動(dòng)保障專職監(jiān)察員2.2萬人，逐步形成了省地縣三級勞動(dòng)保障監(jiān)察組織網(wǎng)絡(luò)。2008年底，全國還建立了4個(gè)省級勞動(dòng)保障監(jiān)察局，執(zhí)法人員采取公務(wù)員編制[14]。另外，日常巡視檢查的主動(dòng)執(zhí)法方式也成為監(jiān)察部門執(zhí)法的方向。

 

 

　　4.政府的實(shí)施責(zé)任分析

 

 

　　轉(zhuǎn)型以來政府的實(shí)施責(zé)任在加大。盡管全國沒有建立統(tǒng)一的生育保險(xiǎn)制度，但是各省市都先后都建立了本地區(qū)的生育保險(xiǎn)制度。另外，根據(jù)《中國婦女發(fā)展綱要(2001-2010年)》中所提出的“到2010年，城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)覆蓋面達(dá)到90%以上”目標(biāo)，各地區(qū)都加快了生育保險(xiǎn)的擴(kuò)面工作。

 

 

　　(1)實(shí)施力度加大

 

 

　　盡管目前我國尚無一部統(tǒng)一的生育保險(xiǎn)法律，但各省市都依照《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)辦法》建立了本地區(qū)的生育保險(xiǎn)制度，并根據(jù)《中國婦女發(fā)展綱要(2001-2010年)》提出的目標(biāo)要求，積極擴(kuò)大生育保險(xiǎn)覆蓋面。全國31個(gè)省(區(qū)、市)都開展了生育保險(xiǎn)，基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，截至2009年6月，生育保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到9794萬人[15]。另外，各地還結(jié)合本地具體情況，打破僅限于企業(yè)范圍的生育保險(xiǎn)制度，進(jìn)行制度創(chuàng)新。天津、安徽、河南、陜西、山西等15個(gè)省市將生育保險(xiǎn)覆蓋范圍擴(kuò)大到機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)和個(gè)體工商戶；廣東、上海和江蘇等地區(qū)將靈活就業(yè)人員和失業(yè)人員也納入保障范圍。在生育保險(xiǎn)的保障項(xiàng)目上也得到了拓展，一些地方加大了生育保險(xiǎn)的待遇范圍，將男職工家屬的生育費(fèi)用納入生育保險(xiǎn)支付范圍，目前全國有15個(gè)省規(guī)定男職工家屬可以享受生育保險(xiǎn)待遇，報(bào)銷住院分娩50%的醫(yī)療費(fèi)；有的地區(qū)還根據(jù)當(dāng)?shù)叵M(fèi)水平支付一次性的生育補(bǔ)助金。

 

 

　　(2)實(shí)施過程中存在違規(guī)現(xiàn)象

 

 

　　生育保險(xiǎn)由于立法的規(guī)范層次低，加上地方勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)執(zhí)法力量不足，一些企業(yè)在生育保險(xiǎn)中存在欠繳費(fèi)現(xiàn)象，甚至有退保和不參保的情況發(fā)生。有的企業(yè)對生育保險(xiǎn)費(fèi)的繳納經(jīng)常采取拖延甚至不繳。以重慶市的榮昌縣為例，2009年1月至8月底，共有59家單位參保，生育保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)收118萬元，實(shí)繳66萬元，參繳率為56%[16]。另外，還有部分地區(qū)還存在投機(jī)參保的情況，如要生孩子臨時(shí)參保，參保人員生完孩子后馬上退保，造成生育保險(xiǎn)基金的流失。針對這一情況，全國有6個(gè)省區(qū)設(shè)置了享受生育保險(xiǎn)待遇的等待期，如山東、廣東、浙江、重慶、山西和西藏等省(區(qū)、市)。要求參保人員繳費(fèi)滿一定期限后才能夠享受生育保險(xiǎn)待遇。

 

 

　　五、結(jié)論與政策建議

 

 

　　我國的生育保險(xiǎn)制度經(jīng)歷了新中國初期、“社會(huì)主義改造”和“文化大革命”時(shí)期、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期三個(gè)階段的演變，發(fā)生了由國家統(tǒng)籌—企業(yè)承擔(dān)—社會(huì)統(tǒng)籌的巨大轉(zhuǎn)變。在這個(gè)過程中，政府的責(zé)任也發(fā)生了相應(yīng)的變化，總體上正朝著建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的生育保險(xiǎn)制度的方向發(fā)展。但不可否認(rèn)，轉(zhuǎn)型以來政府在生育保險(xiǎn)制度變遷中的責(zé)任履行還不太充分，具體表現(xiàn)在：1)制度設(shè)計(jì)和規(guī)范責(zé)任方面存在缺陷，迄今為止全國尚無一部國家級的生育保險(xiǎn)法律，生育保險(xiǎn)覆蓋面窄；保險(xiǎn)費(fèi)率過高，基金結(jié)余多；待遇支付標(biāo)準(zhǔn)沒有具體規(guī)定，執(zhí)行中不統(tǒng)一。2)財(cái)政責(zé)任正在逐步擴(kuò)大，但仍然以用人單位為主體籌措生育保險(xiǎn)資金。3)監(jiān)管責(zé)任有待加強(qiáng)，勞動(dòng)保障監(jiān)察力量薄弱，監(jiān)察機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)需要完善。4)實(shí)施責(zé)任正在加大，生育保險(xiǎn)的覆蓋對象擴(kuò)大，保險(xiǎn)待遇范圍得到拓展，制度漏洞在逐步完善。

 

 

　　針對以上問題，我們提出以下政策建議：

 

 

　　第一，制定全國統(tǒng)一的生育保險(xiǎn)法律，提高生育保險(xiǎn)的立法層次。在生育保險(xiǎn)政策的改革中，當(dāng)前最迫切的是建立一部全國統(tǒng)一的生育保險(xiǎn)立法，以提高生育保險(xiǎn)法律的強(qiáng)制性。統(tǒng)一的國家立法能夠提高生育保險(xiǎn)的法律效力和強(qiáng)制力，為地方的生育保險(xiǎn)政策執(zhí)行提供依據(jù)。并且，國家立法能夠統(tǒng)一各地的標(biāo)準(zhǔn)，以利于建立社會(huì)統(tǒng)籌的生育保險(xiǎn)模式，推動(dòng)生育保險(xiǎn)制度的完善。

 

 

　　第二，加大政府的財(cái)政投入，切實(shí)減輕用人單位負(fù)擔(dān)。生育保險(xiǎn)屬于社會(huì)保障范圍，政府是社會(huì)保障的責(zé)任主體，需要政府對生育保險(xiǎn)進(jìn)行財(cái)政投入。根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一和與債務(wù)產(chǎn)生原因相對應(yīng)的原則，確定中央政府和地方政府在生育保險(xiǎn)中的財(cái)政責(zé)任。擴(kuò)大生育保險(xiǎn)覆蓋面，提高生育保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌層次，有效消化基金缺口。

 

 

　　第三，加強(qiáng)勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)建設(shè)，改革生育保險(xiǎn)費(fèi)的繳納模式。勞動(dòng)保障的監(jiān)察執(zhí)法需要有強(qiáng)大的監(jiān)察力量支持。全國需要繼續(xù)完善當(dāng)前的省地縣三級勞動(dòng)保障監(jiān)察組織網(wǎng)絡(luò)，對執(zhí)法人員采用公務(wù)員編制，配備專職勞動(dòng)保障監(jiān)察員，逐步完善執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建設(shè)。另外，加強(qiáng)基金運(yùn)作的監(jiān)管，改革生育保險(xiǎn)費(fèi)的繳納模式，生育保險(xiǎn)費(fèi)率的制定應(yīng)當(dāng)根據(jù)生育保險(xiǎn)基金運(yùn)行情況制定，切實(shí)貫徹“以支定收，收支基本平衡”的基金運(yùn)作原則。

 

 

　　第四，加大政府的實(shí)施力度，保障生育保險(xiǎn)政策的執(zhí)行。加快各地區(qū)的生育保險(xiǎn)擴(kuò)面工作，拓寬生育保險(xiǎn)的覆蓋對象，把機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)和個(gè)體工商戶等用人單位都囊括進(jìn)來。進(jìn)行生育保險(xiǎn)制度的創(chuàng)新，拓展生育保險(xiǎn)的待遇范圍和保障項(xiàng)目，切實(shí)保障參保對象的權(quán)益。加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的作用，減輕政府的監(jiān)管責(zé)任，對生育保險(xiǎn)政策執(zhí)行中的違規(guī)現(xiàn)象交由司法機(jī)關(guān)處理，同時(shí)也能監(jiān)督政府承擔(dān)自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

 

作者介紹：覃成菊(1972-)，女，土家族，湖北省來鳳縣人，華北電力大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師，博士，華北電力大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，北京 102206；張一名，中國勞動(dòng)保障科學(xué)研究院，北京 100029

 

一、問題的提出生育保險(xiǎn)制度是針對生育行為的特殊性，在生育事件發(fā)生期間對生育責(zé)任承擔(dān)者給予收入補(bǔ)償、醫(yī)療服務(wù)和生育休假的一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度[1]。我國的生育保險(xiǎn)制度，從新中國建立伊始，就存在于第一部全國統(tǒng)一的社會(huì)保障法規(guī)(《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》)…

一、問題的提出生育保險(xiǎn)制度是針對生育行為的特殊性，在生育事件發(fā)生期間對生育責(zé)任承擔(dān)者給予收入補(bǔ)償、醫(yī)療服務(wù)和生育休假的一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度[1]。我國的生育保險(xiǎn)制度，從新中國建立伊始，就存在于第一部全國統(tǒng)一的社會(huì)保障法規(guī)(《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》)…

一、問題的提出生育保險(xiǎn)制度是針對生育行為的特殊性，在生育事件發(fā)生期間對生育責(zé)任承擔(dān)者給予收入補(bǔ)償、醫(yī)療服務(wù)和生育休假的一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度[1]。我國的生育保險(xiǎn)制度，從新中國建立伊始，就存在于第一部全國統(tǒng)一的社會(huì)保障法規(guī)(《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》)…

 

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