本文關(guān)鍵詞：美國存款保險制度在本輪金融危機中的發(fā)展創(chuàng)新，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

環(huán)球金融

美國存款保險制度在本輪金融危機中的發(fā)展創(chuàng)新

劉

勤

內(nèi)容提要：美國是世界上存款保險制度運作相對較為完善的國家。在應對本次危機的過程中，美國存款保險機構(gòu)聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）不僅積極發(fā)揮傳統(tǒng)功能，保護存款人利益，及時化解金融風險，而且對自身職能進行了發(fā)展和創(chuàng)新，進一步增強了功能完善的存款保險制度在化解系統(tǒng)性風險方面的能力，為其他國家存款保險制度運行提供了借鑒。本文對美國存款保險制度在應對本輪金融危機中的有關(guān)發(fā)展創(chuàng)新進行總結(jié)和分析。

關(guān)鍵詞：存款保險中圖分類號：F831

金融危機

文獻標識碼：A

法》，創(chuàng)設(shè)全國性存款保險機構(gòu)FDIC，建立起美國存款保險制度。1950年，經(jīng)過10余年的摸索和實踐，在充分總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，美國國會頒布《聯(lián)邦存款保險法》，為美國存款保險制度的運行完善提供相關(guān)的法律保障。根據(jù)法律授權(quán)，F(xiàn)DIC的主要職責包括：為銀行存款提供保險、監(jiān)督和管理銀行體系、處置破產(chǎn)倒閉銀行。本輪危機中，F(xiàn)DIC積極履行上述職責，保障存款人利益，增強存款人信心，加強金融監(jiān)管，及時處置金融風險。

在提供存款保險方面，美國存款保險制度遵循強制投保、限額保險原則。所有在美國吸收零售存款的存款類機構(gòu)必須受到FDIC保險才能營業(yè)。危機前，F(xiàn)DIC按賬戶的所有權(quán)類型計算保險限額。對每位存款人持有的單一賬戶（即歸

起源于美國房地產(chǎn)泡沫破滅的次貸危機，雖然爆發(fā)于資本市場，但通過多種渠道在銀行體系內(nèi)傳遞和蔓延，最終演變?yōu)橐粓鱿到y(tǒng)性經(jīng)濟金融危機，對美國和全球經(jīng)濟、金融體系造成了深遠影響。在應對本次危機的過程中，美國聯(lián)邦存款保險公司（FederalDepositInsur-

anceCorporation，F(xiàn)DIC）積極致力于解凍信貸

市場、清理銀行體系資產(chǎn)負債表、協(xié)助處置高風險大型復雜金融機構(gòu)，在美國政府的一系列重要危機處置計劃中發(fā)揮了核心作用，不僅充分顯示出存款保險制度在一國金融安全網(wǎng)中的重要地位，還在應對危機的過程中對自身的職能進行了突破和擴展，進一步提升了存款保險制度化解系統(tǒng)性風險的能力。

一、FDIC應對本輪金融危機的

基本情況

在所有建立存款保險制度的國家中，美國是存款保險制度建立最早也是運行機制最為完善的國家。1933年，因遭遇經(jīng)濟金融危機，大面積銀行倒閉，為保護存款人利益，增強存款人信心，及時處置倒閉銀行，美國國會通過《銀行

1人所有），F(xiàn)DIC對其總余額提供10萬美元的

保險；對于各類聯(lián)名賬戶和特定退休賬戶，

FDIC為每位參與者或受益人提供25萬美元的保險。危機爆發(fā)后，為增強存款人信心，F(xiàn)DIC于2008年12月31日起臨時性將所有受保賬戶的保險限額上調(diào)至25萬美元，至2013年底結(jié)束。

在監(jiān)督和管理銀行體系方面，根據(jù)法律規(guī)定，F(xiàn)DIC是州一級非聯(lián)儲成員銀行和儲貸機構(gòu)

作者簡介：劉勤，碩士，助理研究員，供職于中國人民銀行。

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的聯(lián)邦主要監(jiān)管機構(gòu)，負責制定監(jiān)管規(guī)則，并進行相關(guān)現(xiàn)場檢查（美國銀行業(yè)監(jiān)管結(jié)構(gòu)如圖

言，法律要求銀行倒閉時，監(jiān)管機構(gòu)任命

1所示）。截至2010年3月31日，由FDIC主要監(jiān)管的銀行和儲貸機構(gòu)共有4890家，占美國銀行機構(gòu)總數(shù)的61%。

FDIC為惟一的財產(chǎn)看護人或破產(chǎn)清算人。目前，F(xiàn)DIC已經(jīng)建立了一套規(guī)范的處置程序，

通過“收購與承接”、

“直接賠付”、

“公開銀

行救助”等處置破產(chǎn)銀行。法律要求FDIC在組織對倒閉銀行的破產(chǎn)清算時，選擇對存款保險基金來說成本最小化的處置方式，僅在出現(xiàn)系統(tǒng)性風險時可以例外。2008~2009年，美國共計倒閉了165家銀行，涉及總資產(chǎn)為5555億美元，總存款為3189億美元。2008年9月倒閉的華盛頓互惠銀行是FDIC成立以來所處置的規(guī)模最大的銀行。

由于危機中風險處置的需要，F(xiàn)DIC的存款保險基金支出較大，已于2009年第四季度出現(xiàn)

同時，作為存款保險機構(gòu)，F(xiàn)DIC還對由其他監(jiān)管機構(gòu)主監(jiān)管的國民銀行、儲貸機構(gòu)等具有補充監(jiān)管權(quán)（specialexaminationauthority），對所有駱駝評級為“4”或“5”的銀行（定為“問題銀行”）給予重點關(guān)注，參與監(jiān)管機構(gòu)對這些銀行的現(xiàn)場檢查。1991年，美國國會通過《聯(lián)邦存款保險公司改進法案》“立即糾正措施”

（FDICIA），引入

（PromptCorrectiveAction）條

209億美元赤字。根據(jù)法律要求，存款保險基金余額必須保持在受保存款1.15%~1.5%的水平。如果存款保險基金低于這一水平，F(xiàn)DIC需要及

時恢復基金的水平。美國政府高度關(guān)注存款保險基金的財務(wù)狀況，美國國會于2009年5月修改法律，將FDIC向財政部融資的權(quán)限從危機前的

300億美元提高至1000億美元，并授權(quán)FDIC在

危機期間擁有向財政部進行緊急融資的權(quán)力，融資額度為5000億美元。雖然資金需要迫切，但

款，進一步強化FDIC對問題銀行的監(jiān)管權(quán)。這一立法規(guī)定，當受保機構(gòu)的資本充足水平低于

2%時，其主監(jiān)管機構(gòu)必須將其移交給FDIC，由FDIC對其采取強制性風險限制措施。本輪危機

爆發(fā)后，問題機構(gòu)數(shù)量急劇上升，所涉及的資產(chǎn)也快速上升（見圖2）。FDIC加強了對這部分機構(gòu)的現(xiàn)場檢查和采取必要的監(jiān)管措施。

FDIC堅持美國存款保險制度運行成本由市場分擔的準則，分別于2009年1月和9月以征收特

別保費和預收保費的形式補充存款保險基金。截至2009年12月31日，F(xiàn)DIC所持現(xiàn)金及高流動性有價證券共計660億美元。

二、FDIC在本輪危機中的發(fā)展創(chuàng)新

與歷次危機相比，本輪金融危機的獨特之處在于系統(tǒng)性風險的形成涉及面廣，發(fā)展速度快。這與近年來美國證券化市場發(fā)展迅速、金融創(chuàng)新層出不窮、金融監(jiān)管體系存在制度性缺陷等因素是分不開的。危機爆發(fā)后，美國銀行體系迅速暴露出以下主要問題：一是大面積銀行機構(gòu)因同時持有次級住房抵押貸款和相關(guān)證券等問題資產(chǎn)，在危機之初面臨流動性風險，

在處置倒閉銀行方面。美國的銀行業(yè)破產(chǎn)體制是一種行政程序主導而非司法主導的體系，存款保險機構(gòu)是這套體系的核心。一般而

隨著危機的深化又逐漸演變?yōu)榍鍍斄︼L險，銀行倒閉數(shù)量持續(xù)上升；二是金融市場在危機中的崩潰，特別是在雷曼兄弟公司宣布破產(chǎn)對金

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融市場形成重大打擊后，不僅使日益依靠資本市場進行流動性管理的大銀行面臨較大風險，還嚴重削弱中小銀行抵御風險的能力，惡化整個銀行業(yè)的生存環(huán)境；三是大型綜合經(jīng)營的銀行類機構(gòu)，如花旗集團和美國銀行等，業(yè)務(wù)模式復雜，與金融體系中其他金融機構(gòu)高度關(guān)聯(lián)，發(fā)生風險時，影響到金融體系的整體穩(wěn)定。面對美國銀行業(yè)在本輪危機中暴露出的新問題，

的資產(chǎn)進行處置。在“公私合營投資基金”的計劃下，F(xiàn)DIC拓寬了作用領(lǐng)域，開始為那些危機中雖不至于破產(chǎn)，但受到危機侵襲嚴重、經(jīng)營壓力較大的銀行提供了化解風險的渠道。

第二，F(xiàn)DIC為處置不良資產(chǎn)提供了市場化融資渠道。本輪危機中形成的巨額問題資產(chǎn)在很長一段時期內(nèi)得不到有效處置的主要原因在于其規(guī)模過于龐大，不可能也不應該用納稅人的錢去買單。如果僅依靠市場力量，在會計準則這一資產(chǎn)計價規(guī)則本身出現(xiàn)問題、金融市場接近崩潰的情況下，資產(chǎn)處置收益在近期面臨較大的不確定性，私人資本的積極性也很有限。以公私合營的形式組成投資基金，集合私人資本、政府出資以及由FDIC擔保進行的市場融資，可以較好地調(diào)動私人資本的積極性，解除不良資產(chǎn)處置受到的資金局限，推進不良資產(chǎn)處置進程。

第三，在這一處置計劃下，不良資產(chǎn)的購買方和管理方不一定集中于一家機構(gòu)，較之由一家機構(gòu)集中處理所有的不良資產(chǎn)并尋求相關(guān)融資的做法更有效率。

（二）推出臨時流動性擔保計劃，解凍信貸市場

本輪危機暴露出近年來銀行業(yè)運營模式改變所蘊藏的風險。許多銀行積極借助證券化將傳統(tǒng)的缺乏流動能力的貸款轉(zhuǎn)化為能在金融市場上交易和流動的證券，不僅追求會計意義上的風險分散，還可進行資本套利。發(fā)達的資本市場成為銀行在吸收公眾存款之外的重要資金來源。然而，當市場失靈時，金融市場的巨大風險也會反映在銀行的資產(chǎn)負債表上，并且更為嚴重地限制銀行為實體經(jīng)濟提供信用的能力。

FDIC創(chuàng)造性地推出有關(guān)應對措施，靈活履行職

責，在參與危機處置的過程中，創(chuàng)新性地拓展職能范圍，不斷提高存款保險制度在化解系統(tǒng)性風險方面的能力。

（一）清理銀行體系資產(chǎn)負債表

危機爆發(fā)以后，F(xiàn)DIC負責對所有倒閉銀行的破產(chǎn)處置，但沒有倒閉的銀行所暴露出的風險同樣驚人。特別是在房地產(chǎn)市場泡沫破滅后，房價不斷下降，對整個銀行業(yè)形成極大壓力。從2007年第三季度起，銀行業(yè)的問題住房抵押貸款（troubledmortgageloan）開始急劇上升。從2007年底，全美銀行業(yè)貸款損失凈核銷首次達到5年來最高水平。至2008年，隨著房價的下跌和止贖率的上升，這一部分風險已威脅到整個銀行體系的系統(tǒng)性穩(wěn)定。

在這一背景下，F(xiàn)DIC和美國財政部于2009年3月聯(lián)合推出了有毒貸款計劃（LegacyLoan

Program），通過吸引私人部門資本，并將其與政

府資源相結(jié)合，共同化解銀行業(yè)風險。計劃的主要舉措是由財政部和私人資本共同出資形成投資基金，購買銀行所持有的合格問題貸款，并在

FDIC的監(jiān)督下處置這些問題貸款，獲取收益。

投資基金的資本由美國財政部和私人資本各出資

50%組成；為籌措資產(chǎn)處置所需資金，投資基金可發(fā)行由FDIC擔保的債務(wù)，但舉債額度不得超過其資本（即財政部和私人資本出資總和）的6

倍。愿意通過該計劃處置問題資產(chǎn)的銀行可向

2008年9月，在雷曼兄弟公司宣布破產(chǎn)后，美

國金融市場受到重挫，市場流動性風險驟增，對于當前已比較依賴資本市場開展各項業(yè)務(wù)的美國銀行業(yè)帶來極大挑戰(zhàn)。同時，受資本市場負面表現(xiàn)的影響，零售存款人也出現(xiàn)了信心動搖的情況，從另一方面給銀行帶來壓力。2008年10月，F(xiàn)DIC的數(shù)據(jù)顯示，部分銀行確實出現(xiàn)了超過保險限額的存款流出的事實。流動性緊缺使各銀行不得不收緊銀根，致使危機對銀行領(lǐng)域的沖擊加速向?qū)嶓w經(jīng)濟蔓延。在這一背景下，F(xiàn)DIC出臺了臨時流動性擔保計劃（Tem-國際金融研究/2010.6

FDIC提出處置某項資產(chǎn)的申請，F(xiàn)DIC在核準后

將以拍賣的方式確定購買該項問題資產(chǎn)的價格以及能夠與政府合作處置該項資產(chǎn)的投資者。

FDIC在聯(lián)合財政部推出這一資產(chǎn)處置計劃

的創(chuàng)新之處在于：

第一，F(xiàn)DIC延伸了進行金融風險處置的領(lǐng)域。一般而言，F(xiàn)DIC只對倒閉或瀕臨倒閉銀行

OF

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poraryLiquidityGuaranteeProgram），緩解銀行

間市場流動性緊缺的局面，努力解凍信貸市場，增加銀行的可用資金總量，防止金融危機從金融部門向?qū)嶓w經(jīng)濟領(lǐng)域的蔓延。該計劃由交易賬戶擔保子計劃和債務(wù)擔保計劃組成（見圖3）。

危機向?qū)嶓w經(jīng)濟蔓延。

二是“債務(wù)擔保子計劃”惠及非存款類金融機構(gòu)。申請參加FDIC這一計劃的機構(gòu)數(shù)量自

2008年10月開始即一直保持高增長。大量金融

控股公司和其非存款類機構(gòu)子公司由于是銀行間市場的重要參與者，也得以參與到受益于債務(wù)擔保計劃中，并憑借FDIC的擔保發(fā)行了大量債務(wù)。

表1

FDIC臨時債務(wù)擔保子計劃情況

（截至2010年3月31日）依托臨時流動性計劃

發(fā)行債務(wù)已發(fā)行規(guī)模（億美元）

占比（%）

臨時流動性擔保計劃雖然是FDIC在危機中推出的一項應急性計劃，卻成為美國存款保險制度在本次危機中最重要的一項創(chuàng)新。

一是“債務(wù)擔保子計劃”擴大了存款保險制度在危機時期的應急擔保范圍。傳統(tǒng)實踐中，存款保險制度大多通過全額保險或提供一攬子擔保的做法應對金融危機。提供全額保險或一攬子擔保的主要目的，在于保持并增強市場信心，防范銀行擠兌。然而，本輪危機中，“債務(wù)擔保計劃”將FDIC保險的范圍從存款延伸至非存款類債務(wù)，其主要目的著眼于恢復銀行體系的流動，化解系統(tǒng)性風險。從定義來看，

“高級無擔保債”主要是指那些具有書面合約或真實貿(mào)易背景、有明確和固定的本金、不是或有負債、不包含期權(quán)、遠期、互換或其他衍生品、在債務(wù)條件上受償順序不在其他債務(wù)之后的債務(wù)。在實務(wù)操作中，

“高級無擔保

債”是一種含義非常廣泛的債務(wù)項目，可以包括本票、商業(yè)票據(jù)、非次級無擔保債券（包括零息債券、美元CD）、受保存款類機構(gòu)的國際銀行便利項目（IBF）項下美元存款、美國銀行海外分行所吸收的美元存款。高級無擔保債既可以美元也可以外幣計價。高級無擔保債在銀行間市場發(fā)行的各類債務(wù)中占有重要比重，是商業(yè)銀行向企業(yè)提供融資的重要工具。在流動性緊缺、流動性成本高企的條件下，F(xiàn)DIC對這一最基本的債務(wù)類別進行擔保，有利于降低流動性獲取成本，解凍信貸市場，推動銀行不中斷對實體經(jīng)濟提供的金融服務(wù)，防止金融

資產(chǎn)規(guī)模在100億美元以下的銀行

資產(chǎn)規(guī)模在100億美元以上的銀行

銀行控股公司和儲貸機構(gòu)控股公司的非銀行子公司

資料來源：

15.93558.812479.03

0.5218.381.2

Bloomberg數(shù)據(jù)顯示，高盛、摩根大通、摩

根斯坦利、花旗等綜合經(jīng)營機構(gòu)是該計劃的最大受益者。其中，花旗和通用金融公司是該計劃的第一大和第二大受益者。截止2009年10月，，花旗共依托該計劃發(fā)行了445億美元的相關(guān)債務(wù)。

三是在危機中推出的該計劃遵循了“自愿投保”原則，不同于非危機時期的強制保險。通常說來，在非危機時期實行強制保險原則，主要是為了避免僅有風險較高的銀行愿意加入存款保險體系這一逆向選擇，且只針對存款。然而，危機時期，隨著擔保范圍的擴大，F(xiàn)DIC的擔保對不同金融機構(gòu)的適用和提供的功能有所差別，強制保險原則不再適用。遵循“自愿擔�！痹瓌t，更有利于發(fā)揮市場紀律，并供金融機構(gòu)靈活把握政策優(yōu)惠。

（三）參與處置“太大而不能倒閉”的金融機構(gòu)

本輪金融危機爆發(fā)后，包括雷曼、花旗、美國銀行、美國國際保險公司在內(nèi)的許多金融巨頭均遭到危機重創(chuàng)，挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)理論中銀行越大抗風險能力越強的觀點，也引起了人們對金融機構(gòu)“太大而不能倒閉”這一觀點的質(zhì)疑。

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