本文關(guān)鍵詞：基于教育券思想對我國幼兒教育券政策的分析，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

2013年第10期

（總第226期）StudiesinPreschoolEducation學(xué)前教育研究No.10，2013SerialNo.226基于教育券思想對我國幼兒教育券政策的分析*

姚根靜**

（江蘇省南京市第三幼兒園，南京

［摘210000）要］教育券思想對我國幼兒教育領(lǐng)域產(chǎn)生了重大影響，我國的臺灣、香港、南京、臨淄等多個地方政府制訂并實施了幼兒教育券政策。從新制度經(jīng)濟學(xué)的角度來看，我國地方政府在幼兒教育券的發(fā)放過程中仍然起著強有力的主導(dǎo)作用，與教育券思想中“政府不干預(yù)教育”的做法大相徑庭。政府配置教育資源的方式事實上并未發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，仍然采用傳統(tǒng)的行政性配置。從教育券思想倡導(dǎo)的“教育公平”理念來看，香港、南京的教育券額度比例較高，可以從一定程度上保障兒童的受教育權(quán)；臺灣和臨淄的額度較低，對兒童受教育權(quán)利的保障程度較低。家長選擇就讀學(xué)校的權(quán)利都只適用于一定范圍，未能得到充分保障，幼托機構(gòu)的發(fā)展權(quán)仍是一紙空談。從教育效率的角度來看，臨淄、香港、臺灣三地的政策傾向于教育券的“效率”功能，南京的教育券更傾向于關(guān)注教育券的“公平”功能，對“效率”的關(guān)注較弱�？梢姡覈鞯胤秸贾皇遣烧私逃枷胫械牟糠衷�，用于當(dāng)?shù)赜變航逃聵I(yè)管理中，以實現(xiàn)各自的政策目的，因此表現(xiàn)出了鮮明的地方特色及相應(yīng)的局限性。

［關(guān)鍵詞］幼兒教育券；資源配置；教育公平；教育效率

一、“教育券”思想的內(nèi)涵

教育券思想首次以“教育券”一詞由美國新自由主義經(jīng)濟學(xué)家米爾頓·弗里德曼提出。弗里德曼認為，政府把原來直接投入公立學(xué)校的教育經(jīng)費按照生均單位成本折算后，以面額固定的有價證券（即教育券）的形式直接發(fā)給學(xué)生或家庭，學(xué)生或家庭憑教育券自由選擇政府所認可的學(xué)校就讀，教育券可以抵沖全部或部分學(xué)費，學(xué)校則憑券到政府部門換取教育經(jīng)費。[1]

弱化政府的作用———（一）“小政府”

教育券思想是新自由主義的產(chǎn)物，體現(xiàn)了“小政府”的思想理念———“政府的主要職責(zé)是保護公民的安全、自由，政府應(yīng)當(dāng)從事市場不能調(diào)控的事情，即決定、調(diào)節(jié)和強制執(zhí)行游戲的規(guī)則。”因此，教育券思想認為政府應(yīng)“不干預(yù)教育”。但由于教育的正外部性，即“受教育者在接受教育時不僅可以給他本人和家庭帶來利益，還可以為整個社會創(chuàng)收，有利于形成文明有序的社會”，以及對于年幼的兒童政府需盡到“家長主義”的關(guān)懷，因此教育券思想又認為政府需“出資資助教育”。[2][3]

（見教育券思想主張改變傳統(tǒng)的“政府補助公立學(xué)校、公立學(xué)校學(xué)生受惠”的教育經(jīng)費投入模式

圖1），將原來發(fā)放給學(xué)校的教育經(jīng)費轉(zhuǎn)而以“券”的形式直接發(fā)給家長，家長憑券選擇學(xué)校（見圖2），學(xué)校再憑所收的教育券到政府兌換同等金額的經(jīng)費。政府的功能是發(fā)放教育經(jīng)費，確定受惠的家庭、

２０１３－１－２０；作者修改返回日期：２０１３－３－１６收稿日期：

＊本文系教育部哲社２０１０年度重大攻關(guān)項目“學(xué)前教育體制與機制改革研究”（批準號：１０ＪＺＤ００３５）、江蘇省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃立項重大課題“江蘇省農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)體系建構(gòu)的研究”（編號：Ａ／２０１１／０５）的階段性研究成果

＊＊通訊作者：姚根靜，Ｅ－ｍａｉｌ：ｊｉｎｇｊｉｎｇｙａｏ５２０＠１２６．ｃｏｍ

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制定學(xué)校間相互競爭的規(guī)則，而不參與教育市場競爭的過程。學(xué)校，

教育財政撥款

政府

私立學(xué)校

無教育財政撥款高收費公立學(xué)校低收費學(xué)生學(xué)生

圖1傳統(tǒng)的教育經(jīng)費投入模式

將教育經(jīng)費折算成教育券選擇公立學(xué)校

私立學(xué)校政府學(xué)生

圖2教育券投入模式（二）“大市場”強化市場的作用———

為了提高學(xué)校教育質(zhì)量和教育效率，弗里德曼從經(jīng)濟學(xué)的角度引入“市場”的概念。他認為，政府對教育領(lǐng)域的壟斷性政策會引起學(xué)校教育效率的低下，惟有發(fā)揮“大市場”的功效，通過市場的自由調(diào)控才能刺激、活化教育。[4]在的影響下，教育提供者為了吸引更多的消費者，他們之間必然“市場”

會展開激烈的競爭來提高教育效率。另外，為了滿足“市場”對人才的多樣化需求，教育服務(wù)的提供者需形成自己的辦學(xué)特色，提供多樣化的教育服務(wù)。

教育券思想主張將政府所掌握和支配的社會資源，轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒芙逃咧涞摹柏泿胚x票”，保證受教育者充分享有教育自由的權(quán)利和個性化發(fā)展的空間，實現(xiàn)教育從公共產(chǎn)品向私人產(chǎn)品的轉(zhuǎn)變，形成具有競爭力的教育市場，達到高效率的教育供給（見表1）。

表1傳統(tǒng)的教育財政投資體制與教育券制度的比較[5]

傳統(tǒng)的教育財政投資體制

教育資源分配主體

教育資源配置方式

財政撥款方式

政府角色

協(xié)調(diào)手段

資源媒介政府行政性配置政府-公立學(xué)校-部分兒童政府壟斷辦學(xué)，裁判員，運動員計劃、指示、命令等貨幣直接撥款教育券制度市場市場競爭性配置政府-所有兒童-所有符合標(biāo)準的公私立學(xué)校政府制定、管理規(guī)則，裁判員價格、信息、交易等教育券

（三）關(guān)注效率與公平

效率與公平一直是教育券思想的核心。在不同的教育券模式中，研究者對效率與公平的關(guān)注有不同的側(cè)重。弗里德曼關(guān)注完全的“自由市場競爭模式”的教育券；加利福尼亞大學(xué)教授庫恩和蘇格曼則設(shè)計出一套兼顧“自由競爭”和“公平理想”的教育券，被稱為“收入關(guān)聯(lián)市場模式”的教育券。美國社會學(xué)家詹克斯(Jencks)從社會公平的角度出發(fā)，提出了“有規(guī)范的補償模式”的教育券。[6]關(guān)注公平的思想主要體現(xiàn)在關(guān)注教育財政資源的公平配置，關(guān)注家長的教育選擇權(quán)，關(guān)注學(xué)生的受教育權(quán)，關(guān)注學(xué)校的發(fā)展權(quán)等方面。關(guān)注效率的思想則體現(xiàn)在重視發(fā)揮市場調(diào)控的作用，調(diào)整教育的政府壟斷狀態(tài)，打破壟斷性的資源配置方式，給所有符合標(biāo)準的教育機構(gòu)競爭、發(fā)展的機會，在競爭中優(yōu)勝劣汰，提高教育效率等方面。16

二、教育券思想在我國學(xué)前教育領(lǐng)域的實踐

臺灣幼兒教育券政策（一）

1998年，臺灣的臺北市和高雄市相繼宣布實施幼兒教育券政策。兩市幼兒教育券的發(fā)放對象是“滿五歲，就讀于該市立案之私立幼稚園、托兒所或兒童托育中心附設(shè)托兒部”的兒童；發(fā)放金額為每名兒童每學(xué)期5000元臺幣；發(fā)放方式是由立案私立幼稚園及托兒所于學(xué)期中統(tǒng)一造冊檢其繳費收據(jù)向市政府辦理請款，核定發(fā)放后請幼托園所轉(zhuǎn)發(fā)幼童家長。2000年，臺灣省公布《發(fā)放幼兒教育券實施方案》，發(fā)放對象覆蓋了全臺灣省滿五足歲、就讀于已立案的私立幼托機構(gòu)的兒童。經(jīng)費由教育部門、內(nèi)政部門分別編列預(yù)算，臺北市和高雄市由主管機關(guān)自行編列。該文件中的發(fā)放金額、發(fā)放方式與臺北高雄兩市相同。[7]

（二）香港學(xué)券計劃

2006年10月香港特別行政首長曾蔭權(quán)發(fā)表施政報告時指出，為了減輕家長負擔(dān)，政府將于2007/2008學(xué)年開始，以“學(xué)券”形式為3歲至6歲兒童家長提供學(xué)費資助，學(xué)生只需符合香港居民身份，并選擇全年學(xué)費不超過24000港元的半日制或48000港元的全日制之非牟利幼兒園就讀，便可獲得資助。每名學(xué)生全年的資助額最高為13000港元，并于2011年增至16000港元。這一資助額度占半日制非牟利幼兒園費用的50%以上，占全日制非牟利幼兒園費用的近30%。在每名學(xué)生的教育券中有3000港元用于資助教師進修，以保證教育過程和教育結(jié)果的公平。另一方面，香港政府要求凡是參加“學(xué)券計劃”的非牟利幼稚園以及參加三年過渡安排的私立獨立幼稚園，必須接受質(zhì)量評核，只有達到指定標(biāo)準的本地非牟利幼稚園，才可以繼續(xù)參加“學(xué)券計劃”。[8]

山東臨淄幼兒教育券政策（三）

2006年，山東臨淄辛店街道黨工委、辛店街道辦事處頒布《關(guān)于在學(xué)前、義務(wù)教育階段實行“教育券”的意見》的文件，并于同年10月正式實施幼兒教育券政策。該政策的發(fā)放對象是“擁有辛店街道戶籍，就讀于辛店街道注冊的公辦幼兒園”的幼兒，發(fā)放金額由每名幼兒每年的260元提高至300元，所需經(jīng)費由街道辦財政籌措解決。發(fā)放方式則為由財政和教育等部門統(tǒng)一蓋章，通過村委會或者居委會發(fā)到幼兒家長手中，家長持本轄區(qū)戶口本領(lǐng)取，幼兒園負責(zé)回收“幼兒教育券”，并到財政部門兌現(xiàn)資金。[9]

臨淄金嶺鎮(zhèn)也頒布了《金嶺回族鎮(zhèn)人民政府關(guān)于學(xué)齡前教育階段實行“幼兒教育券”的2008年，

實施意見》。該政策的發(fā)放對象與辛店街道稍有區(qū)別，它面向“本鎮(zhèn)村民且戶籍在本鎮(zhèn)村，就讀于金嶺鎮(zhèn)注冊的公辦或民辦幼兒園”的學(xué)前幼兒，且其家庭需積極響應(yīng)計劃生育政策，嚴格遵守計劃生育管理規(guī)定；所需經(jīng)費由鎮(zhèn)政府財政撥款。該地教育券的發(fā)放金額、發(fā)放方式與辛店相同。[10]

南京幼兒助學(xué)券政策（四）

2008年8月，南京市發(fā)布了關(guān)于《對家庭經(jīng)濟困難的在園幼兒實行“助學(xué)券”制度（試行）》的通知，并于同年9月正式發(fā)放幼兒助學(xué)券。該政策的發(fā)放對象是“在南京市幼兒園（含民辦）就讀的家庭經(jīng)濟困難”幼兒，發(fā)放金額為每名幼兒每年1600元，即每月160元。助學(xué)券的資金由市、區(qū)兩級財政撥款，發(fā)放程序由家長帶齊證件填寫“助學(xué)券”申請表，幼兒園匯總資料向區(qū)縣教育局、財政局申報，再由區(qū)教育局上交至市教育局。家長申請通過后，直接減免相關(guān)費用，教育局再撥款補貼幼兒園。[11]2011年8月，南京市在原先“助學(xué)券”政策的基礎(chǔ)上發(fā)布了《南京市幼兒助學(xué)券發(fā)放工作實施辦法》，發(fā)放對象擴大為“具有南京市戶口符合計劃生育政策，于當(dāng)年8月31日前年滿3-6周歲，在具備兌現(xiàn)幼兒助學(xué)券資格幼兒園就讀”的幼兒和“除滿足上述年齡要求外，參照省教育廳等六部門《關(guān)于進一步做好流動人口子女義務(wù)教育工作的意見》執(zhí)行，同時其法定監(jiān)護人在南京生活兩年以上”的外來17

即每學(xué)期1000元，且每個幼兒在園期間最多只務(wù)工子女。新的助學(xué)券金額為每名幼兒每年2000元，

能享受三年的幼兒助學(xué)券補助，其發(fā)放程序與2008年一致。[12]

三、對我國幼兒教育券政策的分析

基于新制度經(jīng)濟學(xué)的分析（一）

從新制度經(jīng)濟學(xué)角度來看，教育券思想將政府或社會掌握的公共教育資源，徹底轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒芙逃呋蚱浼彝ニ莆盏摹柏泿胚x票”，使得受教育者享有充分的教育自由，實現(xiàn)教育從公共產(chǎn)品向私人產(chǎn)品的轉(zhuǎn)變，形成充分競爭的教育市場，達成高效率的教育供給。[13]該思想有助于變革政府對教育資源的配置方式，即從行政性配置變?yōu)槭袌龈偁幮耘渲谩?/p>

臺灣幼兒教育券的經(jīng)費來源于教育和內(nèi)政兩個部門，采用“家長在幼托機構(gòu)申請，政府核定撥款至幼兒園再轉(zhuǎn)交家長”的方式進行。[14]香港學(xué)券的20%需用于教師發(fā)展，可見其是教育經(jīng)費的一部分，并且以幼兒園為單位進行發(fā)放。在大陸地區(qū)，南京的幼教券由市區(qū)兩級政府撥款，來源于政府的幼教經(jīng)費，并且采用“幼兒園直接減免，教育局再撥款補貼”的方式進行。臨淄地區(qū)辛店金嶺兩地的幼教券由街道財政部門另外撥款，采用“幼兒園收集教育券后到財政部門兌現(xiàn)資金”的方式進行。

從我國幼兒教育券的發(fā)放方式可以看出，政府在其中仍然扮演著“裁判員”和“運動員”的雙重角色，政府確定當(dāng)?shù)厥芑莸膶ο�，政府發(fā)放教育經(jīng)費，再由政府審核、確定享受教育券的園所。在整個過程中政府起著強有力的主導(dǎo)作用，與教育券思想中“政府不干預(yù)教育”的做法大相徑庭。另外，從教育券的經(jīng)費來源來看，各地的教育券費用只是部分來源于教育經(jīng)費或者是政府的額外財政撥款。由此可見，政府的教育經(jīng)費并未完全通過教育券的形式進行配置，教育資源的配置方式事實上并未發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，仍然采用的是傳統(tǒng)的行政性配置。這也可以看出，我國各地區(qū)對教育券的運用具有一定局限性，制度革新的意義較弱，各政府只是采摘了教育券思想中的部分元素，將其用于幼兒教育事業(yè)管理中，以實現(xiàn)各自的政策目的。

（二）基于教育公平的分析

教育券思想中的“教育公平”不僅關(guān)注受教育者的機會公平，還關(guān)注辦學(xué)主體的公平。這是因為，一方面，學(xué)生憑借手中的教育券選擇想要就讀的學(xué)校，學(xué)生和家長擁有自由選擇學(xué)校的權(quán)利；另一方面，在學(xué)生自主選擇學(xué)校的過程中，無論是公立學(xué)校還是私立學(xué)校都可以通過提高教育質(zhì)量獲得更多的教育券，從而擁有公平發(fā)展的權(quán)利。

1.兒童的受教育權(quán)。

我國各地的幼兒教育券政策都關(guān)注兒童的受教育權(quán)，但對該權(quán)利的保障力度與教育券金額在幼兒園費用中的所占比例有一定關(guān)系。香港、南京的教育券額度比例較高，可以從一定程度上保障兒童的受教育權(quán)；臺灣和臨淄的額度較低，對兒童受教育權(quán)利的保障程度較低。

香港的學(xué)券計劃指出，2011/2012學(xué)年全港將有90%的3～6歲幼兒可獲得資助，每個兒童每年可獲得的資助將達16000港元，占半日制非牟利幼兒園費用的50%以上，占全日制非牟利幼兒園費用的近30%。這說明香港政府正逐步將受惠對象擴展至社會各階層，教育券的額度也逐漸得到了提高（從原先的每年13000港元提升到16000港元）。

南京市幼兒教育券原先的受惠對象是“全市經(jīng)濟困難家庭”的在園幼兒，發(fā)放金額是每年1600元，后來將受惠對象普及至擁有本市戶口的幼兒以及符合條件的外來務(wù)工子女，發(fā)放金額提高到每人每年2000元，占幼兒園全年費用的近30%。無論從受惠對象范圍的擴大還是從受惠金額比例的提升中都可以看出，南京市政府越來越重視幼兒教育，努力通過教育券政策提高兒童的受教育率，，鼓勵所有兒童都進入幼兒園接受幼兒教育。18

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