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改革開放以來我國高等教育政策工具的演變分析 投稿：石燪燫

 

 

中圖分類號：G40-011.8文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1000-4203(2011)02-0008-07改革開放以來，我國高等教育經(jīng)歷了巨大的變化。這期間我國高等教育走在從計(jì)劃體制到市場體制的轉(zhuǎn)型道路上，并從精英化階段步入大眾化階段。回顧這一時期高等…

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作者：吳合文

高等教育研究 2011年06期

 

　　中圖分類號：G40-011.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1000-4203(2011)02-0008-07

 

 

　　改革開放以來，我國高等教育經(jīng)歷了巨大的變化。這期間我國高等教育走在從計(jì)劃體制到市場體制的轉(zhuǎn)型道路上，并從精英化階段步入大眾化階段。回顧這一時期高等教育政策領(lǐng)域的變化，一個突出的特征就是政策工具的增長和創(chuàng)新。這在一定程度上促進(jìn)了高等教育管理的科學(xué)化和民主化發(fā)展，但也存在著政策工具不適合政策環(huán)境而不能有效發(fā)揮作用的現(xiàn)象。

 

 

　　對高等教育政策工具的內(nèi)涵及其適用環(huán)境的認(rèn)識，是高等教育進(jìn)入新治理時代的重要任務(wù)。正如萊斯特·M·薩拉蒙所說，“公共行動的失敗不是源于政府管理人員的無能或?yàn)^職，而更多是由于他們使用的工具和行動方式”[1]。正確認(rèn)識這一問題，要求我們既要從政策工具的科學(xué)分析入手，也要從歷史的視角對高等教育政策工具的運(yùn)用進(jìn)行回顧與分析。

 

 

　　一、高等教育政策工具的分類

 

 

　　政策工具是政府為解決社會公共問題或達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采用的可以控制的手段。高等教育政策工具就是教育行政部門為解決高等教育的政策問題而采用的可以控制的手段。政策工具的分類有很多種，研究者通�；谘芯康念I(lǐng)域、層次及其學(xué)科范式來選擇相應(yīng)的分類。本文將以英格拉姆與施耐德(Ingram & Schneider)的政策工具分類為出發(fā)點(diǎn)，因?yàn)樗麄兊姆诸惡驼呔S度十分契合，而且對研究高等教育政策也十分有意義。

 

 

　　每一個政策工具背后都有關(guān)于目標(biāo)群體對政策反應(yīng)的行為假設(shè)。英格拉姆與施耐德認(rèn)為政策工具分類的基本假定是：“公共政策通�？偸窃噲D讓人們?nèi)プ鏊麄円詣e的方式不可能做的事情；或者它能使人們?nèi)プ鏊麄円云渌绞揭恢睕]有做的事情。”[2]英格拉姆與施耐德確認(rèn)了人們?yōu)槭裁磳δ切┬枰纳频纳鐣⒔?jīng)濟(jì)或政治問題不采取行動的五個不同的原因，即他們可能認(rèn)為法律沒有指示或批準(zhǔn)他們采取行動；他們可能缺乏采取必要行動的激勵；他們可能缺乏采取必要行動的能力；他們可能不同意行動方式和目的背后的價(jià)值觀；在高度不確定的情形中因?yàn)殡y以理解問題的性質(zhì)，他們不清楚將要做什么及如何去做。[3]英格拉姆與施耐德根據(jù)作為其理論基礎(chǔ)的上述行為假設(shè)，辨別了五個政策工具：權(quán)威工具、能力工具、激勵工具、符號和規(guī)勸工具及學(xué)習(xí)工具。

 

 

　　權(quán)威工具是政府使用的最古老和最常見的達(dá)成政策目標(biāo)的技術(shù)，包括法律、直接行政、管制等方式。這些工具假定機(jī)構(gòu)和對象對主從關(guān)系的組織結(jié)構(gòu)予以反應(yīng)，低層次的機(jī)構(gòu)通常按照它們被告知的去行動。權(quán)威工具假定其目標(biāo)群體為遵守法律和管制的承諾所激勵，而不需要切實(shí)的激勵輔助。[4]

 

 

　　能力工具提供信息、培訓(xùn)、教育和資源給那些有能力的個體、群體或機(jī)構(gòu)去決策或開展活動。能力工具假定激勵不一定是問題所在，真正的問題可能來自決策或采取行動以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)時缺乏必需的信息、技能或其他資源。[5]

 

 

　　激勵工具通過能帶來切實(shí)回報(bào)的獎勵（或懲罰）去誘導(dǎo)目標(biāo)群體采取行動。激勵工具假定個體是效用最大化的個體，除非受到金錢、自由或其他切實(shí)回報(bào)的影響，否則不會積極采取與政策相關(guān)的行動。[6]激勵工具在高等教育領(lǐng)域非常流行，競爭性資金分配、與資金分配關(guān)聯(lián)的評估與考核都可被視為激勵工具。但激勵工具傳統(tǒng)上不被看作政策工具，而被認(rèn)為是學(xué)術(shù)社區(qū)的必要組成部分。

 

 

　　符號和規(guī)勸工具通過價(jià)值倡導(dǎo)、認(rèn)同、整合、同化等策略誘導(dǎo)目標(biāo)群體按照政策所倡導(dǎo)的理念和目的去行動。符號和規(guī)勸工具假定人們從內(nèi)部受到激勵，并以他們的信仰和價(jià)值觀為基礎(chǔ)決定是否采取政策相關(guān)行動。從宏觀層次上來說，它是一種先導(dǎo)性的政策工具，是教育改革的先聲。從微觀層次上來說，它是在政策執(zhí)行過程中與政策目標(biāo)相一致的基本信念和基本法則的再次闡釋，表現(xiàn)在高等教育系統(tǒng)、機(jī)構(gòu)和個體等各個層面。

 

 

　　學(xué)習(xí)工具依靠目標(biāo)群體自身的能力去解決相關(guān)政策問題，是一種“自下而上”的治理手段。學(xué)習(xí)工具運(yùn)用的基礎(chǔ)是目標(biāo)群體可能被政策驅(qū)使去采取行動，但解決問題的基礎(chǔ)是模糊和不確定的。促進(jìn)學(xué)習(xí)的政策工具旨在提高高校及其成員的判斷力。運(yùn)用學(xué)習(xí)工具的政策在目的和目標(biāo)上是相當(dāng)開放的，僅僅說明了寬泛的目標(biāo)，而把政策及其工具選擇留給了基層組織。

 

 

　　二、改革開放以來我國高等教育政策工具的演變

 

 

　　改革開放以來我國高等教育政策工具是怎樣演變的？它們在達(dá)成政策目標(biāo)上是否成功？這些政策工具在高等教育系統(tǒng)內(nèi)部的傳遞有什么效果？下面擬從政策工具的角度來分析我國高等教育政策的演變。

 

 

　　1.“大棒”工具的運(yùn)用

 

 

　　權(quán)威工具通過政府合法權(quán)威向高校施加影響，能力工具通過提供相關(guān)資源來引導(dǎo)高校實(shí)現(xiàn)政府期望的結(jié)果。這兩類工具依靠的是政府的權(quán)威及資源的直接分配，因此都可以被看作政府管理的“大棒”類政策工具。

 

 

　　(1)權(quán)威工具

 

 

　　權(quán)威工具在高等教育和高等學(xué)校事務(wù)管理中一直是重要的。從改革開放以來我國高等教育重大政策的執(zhí)行上看，最普遍的就是依靠直接行政，在高校合并、高校擴(kuò)招、重點(diǎn)高校建設(shè)甚至課程建設(shè)方面，我們都可以看到政府直接行政的影子。直接行政一直是我國政府運(yùn)用權(quán)威工具推行高等教育政策的主要形式。從形式上看，直接行政主要表現(xiàn)為行政命令，用一個標(biāo)準(zhǔn)的措辭來描述就是“計(jì)劃”。高等教育是計(jì)劃體制的一部分，高校完全隸屬于國家教育部、其他部委或�。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）政府。政府擁有對高校的全面控制權(quán)，從招生規(guī)模、入學(xué)資格、專業(yè)設(shè)置到課程體系，政府作出了全面細(xì)致的規(guī)定。在我國確立市場經(jīng)濟(jì)體制以后，取而代之的是各種管制手段。管制手段和計(jì)劃手段的區(qū)別在于管制手段是為了糾正市場失靈，但它要求政府遵從市場規(guī)律，而計(jì)劃體制則不認(rèn)為有市場的存在。一個典型例子是政府對高校收費(fèi)的逐漸放開與管制的形成。在高校收費(fèi)管制上，民間、政府和經(jīng)濟(jì)學(xué)家發(fā)出了不同的聲音。這說明政策工具經(jīng)過不同的闡釋，可以表述為截然相反的觀點(diǎn)。

 

 

　　政府是政策的主要制定者，不管政策本身是否符合高等教育發(fā)展的客觀規(guī)律，它總能引起高等教育發(fā)生某些變革。因此，問題不在于政府是否作出了決策，而在于政府如何執(zhí)行決策。以高校合并為例，從客觀上講高校合并有其必要性和可行性，但政府推行該政策主要是運(yùn)用直接行政這一權(quán)威工具，忽略了高校內(nèi)部的利益沖突和主觀意愿，一味地依靠政府的強(qiáng)制力予以推行。正如我們所見，高校合并出現(xiàn)了各種亂象，這種亂象直接緣于政策執(zhí)行中對主要利益相關(guān)者行為動機(jī)的忽略，而權(quán)威工具的整齊劃一性往往忽視了利益的沖突。

 

 

　　在我國高等教育領(lǐng)域，正式管制的運(yùn)用是為了執(zhí)行政府政策，更重要的是我們偏好運(yùn)用這些工具，這和英美很保守地使用權(quán)威工具形成了鮮明的對比。在我國，權(quán)威工具一直被用來解決特定的困難問題，或者執(zhí)行主要的變革。在高等教育變革中，政府明確表達(dá)高等教育變革目標(biāo)，并運(yùn)用行政命令來達(dá)成這些目標(biāo)，相對而言很少與學(xué)術(shù)團(tuán)體商量。雖然我們已經(jīng)引入一些新的控制方式，但新的方式并沒有取代傳統(tǒng)的對不斷擴(kuò)展的高校事務(wù)進(jìn)行控制的行政命令，而是以工具增長的方式起作用。高校領(lǐng)導(dǎo)和教師也普遍認(rèn)為政府控制減少的趨勢并未出現(xiàn)。過去幾年，高等教育立法除了引入新的法律法規(guī)之外，也引入了其他管制措施，而且，政府越來越趨向于干預(yù)具體的政策問題。然而，政府在后來的政策文本中提議變革，主張給予高校更多的辦學(xué)自主權(quán)，并更加依賴質(zhì)量保障和認(rèn)證機(jī)構(gòu)，直接的政府控制逐漸被不斷增加的高校自主與非直接和因地制宜的治理模式所取代。這意味著新中國成立后相對嚴(yán)格的政府控制在某種程度上開始松動。

 

 

　　在每一個政策案例中，任何其他形式的政策工具是否比權(quán)威工具做得更好，或者能更有效地促進(jìn)政策執(zhí)行，也存在爭議。權(quán)威工具不僅在指導(dǎo)和調(diào)整高等教育發(fā)展的方向，更重要的是它要改變高等教育內(nèi)外的利益分配格局。凡是牽涉到利益調(diào)整的時候總會遇到各種反對的聲音，這也是高等教育政策在實(shí)施中為何總是存在爭議的原因。

 

 

　　(2)能力工具

 

 

　　能力工具是維持高校運(yùn)轉(zhuǎn)的基準(zhǔn)。與能力工具密切相關(guān)的是高校撥款方式。在我國高校財(cái)政撥款中有一個重要的部分是“基數(shù)”，它以高校上一年度所得事業(yè)經(jīng)費(fèi)及其花費(fèi)為標(biāo)準(zhǔn)。由于它以以往的支出結(jié)果為依據(jù)，而不是基于合理的成本分析，所以對高校的經(jīng)費(fèi)支出模式和成本行為影響很小，不利于校正先前不當(dāng)?shù)拈_支行為。[7]基數(shù)是政府在財(cái)政上可用的能力工具，基數(shù)確保高校得以維持基本生存。基于能力的預(yù)算工具則是在高校自我預(yù)測和實(shí)際花費(fèi)的基礎(chǔ)上來決定下一年度費(fèi)用，這就會鼓勵高校的浪費(fèi)行為。如果到了財(cái)政年度結(jié)束時各高校（學(xué)校也是這樣對待院系的）還沒有把預(yù)算的錢用光，就會發(fā)生三種情況：即他們會失去余下的錢；第二年他們得到的錢就會減少；上級管理者會責(zé)備他們，說他們上一年要的錢太多了。于是在高校就產(chǎn)生了預(yù)算年度結(jié)束前突擊花掉所有錢的習(xí)慣。這是能力工具歪曲高校“消費(fèi)”動機(jī)的絕好例證，本是為了“使能夠”，但在實(shí)踐中演變?yōu)?ldquo;操作下的能夠”，最后造成的結(jié)果是效率損耗。

 

 

　　20世紀(jì)80年代中期以后，政府開發(fā)了許多撥款公式，要求增加學(xué)生數(shù)量并降低單位撥款。1999年高校擴(kuò)招以來，一方面政府要求高校大規(guī)模擴(kuò)充學(xué)生數(shù)量，另一方面政府又不能保證充足的資源供應(yīng)，高校由此處于不穩(wěn)定狀態(tài)。資源下降在效率增強(qiáng)的偽裝下持續(xù)下去，這一時期每個學(xué)生實(shí)際享有的單位資源在逐漸下降。作為一個知識單位，高校生存下去不僅靠數(shù)量，還有質(zhì)量。很明顯，基數(shù)已經(jīng)不能成為高校生存的基本，其能力工具性質(zhì)受到了挑戰(zhàn)。這時候貸款成為一個重要的能力工具。政府高等教育投入不足，再加上學(xué)費(fèi)管制，高校只好把手伸向銀行。而且高校從銀行貸款獲得了政府和銀行的支持。雖然貸款使后來高校運(yùn)營出現(xiàn)了困難，但作為一個政府政策，很難想象出一個更加成功的辦法能夠承擔(dān)大規(guī)模的學(xué)生增長并降低單位資源的壓力。實(shí)際上，銀行信貸在某些方面是如此成功，以至在21世紀(jì)初，雖然學(xué)生數(shù)量呈現(xiàn)爆炸式增長，但學(xué)�；A(chǔ)設(shè)施、教師待遇等也隨之改善。

 

 

　　1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》頒發(fā)以來，政府在試圖削減學(xué)生單位資源的同時，也鼓勵高校從其他非政府渠道獲得額外收入。政府通過降低財(cái)政支持的確定性和可預(yù)測性，以及問責(zé)考評機(jī)制的建立，迫使高校遵守政府政策。這也促使高校轉(zhuǎn)變單一資源依賴模式，采取更加多元的資源獲取及開發(fā)模式，包括招收全額付費(fèi)的留學(xué)生，增加研究合同管理費(fèi)，從事學(xué)校設(shè)施和資產(chǎn)的開發(fā)及其他創(chuàng)收活動等等。對政府來說，能力工具可以鼓勵高校去尋找更多可替代性收入；對高校來說，在“失去”政府收入同時也降低了對政府撥款的依賴。

 

 

　　改革開放以來權(quán)威工具和能力工具對我國高等教育的發(fā)展一直是非常重要的。政府依賴這些工具作為影響高等教育政策的主導(dǎo)力量。通過權(quán)威工具和能力工具，政府形成了通過直接干預(yù)資源分配以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的行政思維。但是，改革已經(jīng)給了高校“自由之手”——高校法人地位和辦學(xué)自主權(quán)，高校只會在自愿的基礎(chǔ)上遵從政策，政府不能強(qiáng)迫（或威脅）高校接受政策。隨著高等教育規(guī)模的擴(kuò)張，高校及在校生人數(shù)的增加，高校使命的多元化，政府必須從事無巨細(xì)的控制轉(zhuǎn)向激發(fā)高校內(nèi)部生產(chǎn)的創(chuàng)新機(jī)制才能維持高等教育系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的靈活性。由此政府開始注重引入激勵工具、符號和規(guī)勸工具、學(xué)習(xí)工具等“胡蘿卜”類政策工具。

 

 

　　2.“胡蘿卜”工具的運(yùn)用

 

 

　　(1)激勵工具

 

 

　　從20世紀(jì)80年代中期后，政府開始運(yùn)用激勵作為政策執(zhí)行的重要工具。這一時期高等教育政策的關(guān)鍵特征之一，就是選擇性的研究資金分配在整個撥款總量中的比例越來越大。政府科研管理部門改變了科研經(jīng)費(fèi)撥款方式，開始了重績效、重產(chǎn)出、重時效的科研撥款模式。高校和個體對這一激勵的回應(yīng)程度取決于各高校及其學(xué)術(shù)人員的使命、動機(jī)和能力。縱向課題和橫向課題代表“胡蘿卜”，它將科研撥款集中于最好的部門和個人。但這種體制也在高校內(nèi)部引起激烈爭議。許多批評者認(rèn)為這種體制存在一定的問題，比如導(dǎo)致高校和學(xué)術(shù)人員分神，研究使命扭曲，粗制濫造，創(chuàng)新不足，研究的經(jīng)濟(jì)主義傾向，純研究和應(yīng)用研究的不均衡，整個科研活動成本的測量方式過于粗糙等等。但是我們也必須承認(rèn)，基于評估的科研撥款方式是一個成功的政策工具，它使科研撥款高效地聚集于高水平的部門和個人。而且，基于評估的科研撥款方式也在高校中產(chǎn)生了一系列的附屬效應(yīng)，特別是尋求更多的非政府研究資金及擴(kuò)大研究生招生。大多數(shù)高校在它們的內(nèi)部資金分配上也采用基于績效評估的經(jīng)費(fèi)分配模式。但是，由于激勵機(jī)制是對所有的高校同等對待，這有可能導(dǎo)致不具備條件的高校以忽視教學(xué)為代價(jià)將重心轉(zhuǎn)向科研，損害高校職能的均衡發(fā)展。此外，我們可能一直忽略了這種撥款方式在成本和收益上是否平衡的問題。雖然產(chǎn)出多了，但我們的成本是否太大，抑或浪費(fèi)過多？

 

 

　　科研評估提供了清晰的激勵，同時開展的還有教學(xué)評估。高等教育系統(tǒng)內(nèi)外對教學(xué)的質(zhì)量評估也一直是有爭議的。這一激勵不是直接指向財(cái)政，評估也不會自動與資源分配掛鉤，它主要的驅(qū)動力不是拉開差距，而是對原有地位的認(rèn)可。由于教學(xué)評估沒有合理拉開差距，其信度和效度都很有限，學(xué)生、家長以及用人單位可能會得到錯誤的信息，這影響了評估的正效應(yīng)。另外，評估工具過于麻煩且不嚴(yán)密，成本太高且耗時。隨著21世紀(jì)包括網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的傳媒的發(fā)達(dá)，評估的結(jié)果很容易抵達(dá)受眾那里，對高校的聲譽(yù)、招生和學(xué)生就業(yè)產(chǎn)生了重要的影響，因而其作為激勵工具的效應(yīng)被放大了。教學(xué)評估雖然不完善，但卻是一個引起關(guān)注的工具。它的影響越來越大，很少有機(jī)構(gòu)和人員能免于這一工具的影響。雖然本該發(fā)揮激勵作用的教學(xué)評估沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，但必須在探索中繼續(xù)下去。

 

 

　　另一個激勵工具是績效評價(jià)，它被用來促進(jìn)高等教育各個領(lǐng)域的發(fā)展。隨著高校法人地位的確立，多元化籌措經(jīng)費(fèi)渠道的形成，政府和高校都更加關(guān)注在學(xué)校內(nèi)部改善管理實(shí)踐的必要性。其表現(xiàn)是：對收入和支出的關(guān)注；各種活動真實(shí)成本的核算；資源的有效管理；資產(chǎn)的深度開發(fā)；現(xiàn)代管理理念的運(yùn)用等。政府試圖鼓勵績效評價(jià)的應(yīng)用以提高高校對經(jīng)濟(jì)、效率與效益的認(rèn)識，并反饋至內(nèi)部管理實(shí)踐中。將績效評價(jià)與撥款聯(lián)系起來，而且將評估結(jié)果以公開的方式向社會展示，可以強(qiáng)化高校競爭并促進(jìn)管理改進(jìn)。高校內(nèi)部也開始廣泛運(yùn)用績效評價(jià)，這在20世紀(jì)80年代中期以前是聞所未聞的，而且其運(yùn)用的范圍和影響的廣度愈來愈深遠(yuǎn)。這種基于比較的考核工具的開發(fā)無疑有助于促進(jìn)高校管理改進(jìn)，并因此有助于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

 

 

　　專項(xiàng)資金也是政府手中可用的重要激勵工具之一。1985年，教育主管部門借鑒國際國內(nèi)高等教育經(jīng)費(fèi)管理改革的有益經(jīng)驗(yàn)，提出了“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”的高等教育經(jīng)費(fèi)分配辦法。20世紀(jì)80年代至90年代初期，專項(xiàng)補(bǔ)助占高校經(jīng)費(fèi)的比重比較小。其后，政府為了應(yīng)對全球競爭實(shí)施了“211工程”、“985工程”，專項(xiàng)資金的地位越來越重要，并承擔(dān)了拉開高校之間差距的功能。政府基于特定政策目標(biāo)給高校撥付資金，或者是基于公式分配，或者是通過競爭分配。專項(xiàng)資金已經(jīng)成為政府調(diào)整公共資金分配、體現(xiàn)公共資源分配重點(diǎn)的重要政策工具。20世紀(jì)90年代以后，我國政府力圖在國際競爭中脫穎而出，為此其政策導(dǎo)向是科研創(chuàng)新和促進(jìn)卓越。這些專項(xiàng)資金一般和政府的政策方向密切相關(guān)，高校不能自由使用所獲取的專項(xiàng)資金，而是在政策目標(biāo)下使用，并要接受嚴(yán)格的審計(jì)和考核。專項(xiàng)資金將資金花費(fèi)的主導(dǎo)權(quán)從高校轉(zhuǎn)移到了政府手中，與“綜合定額”相比，專項(xiàng)資金使高校在獲得“胡蘿卜”的同時，進(jìn)一步喪失了主導(dǎo)自我使命的自主權(quán)。由于其他資源相對不足，因此專項(xiàng)資金成為許多高校關(guān)注的重點(diǎn)。專項(xiàng)資金的運(yùn)用使高校難以脫離政府控制來決定它自己的使命。對政府來說這是一個重要的政策工具，以確保稀缺資源服務(wù)于特定的政策目標(biāo)�？紤]到專項(xiàng)資金的管理機(jī)制還不完善，因此需要關(guān)注其分配和使用過程中出現(xiàn)的尋租和成本過大問題，以及對高校來說造成的精力浪費(fèi)問題。對這些專項(xiàng)資金成本收益的考察尤為必要，同時也要關(guān)注其在資源分配上對高校自主性的侵蝕。

 

 

　　總而言之，激勵工具的運(yùn)用旨在鼓勵或誘使高校在沒有命令的時候從事特定的行動，它以政府政策為中心。按照這種方式，政府政策執(zhí)行的潛在障礙被廢除了，高校脫離特定政策目標(biāo)的能力受到了限制。正如蓋·尼夫(Guy Neave)和弗朗西斯·范·富格特(Francis van Vaught)所說的，高校已經(jīng)獲得了“過程控制”，但是喪失了“產(chǎn)品控制”。[8]

 

 

　　(2)符號和規(guī)勸工具

 

 

　　符號和規(guī)勸工具在我國高等教育改革中一直發(fā)揮著先導(dǎo)的作用。在改革之前總有理念問題需要厘清，改革之中也總要修正理念才能推行相關(guān)政策。對高校來說，其長期形成的信念和價(jià)值觀往往具有一定的穩(wěn)定性，其中的部分信念和價(jià)值觀是帶有變革意義的高等教育政策推行的阻礙，為此政府常常有意推動關(guān)于價(jià)值問題的大討論。

 

 

　　在改革開放之初，社會各界圍繞教育是上層建筑還是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)展開了大討論，討論的結(jié)果是教育擺脫了意識形態(tài)的桎梏，開始走上為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的道路。

 

 

　　1985年之后，雖然有人主張教育應(yīng)該商品化，但明確涉及教育產(chǎn)業(yè)問題的討論不是很多。[9]1992年中共中央、國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》中指出：“第三產(chǎn)業(yè)……主要包括流通部門、為生產(chǎn)和生活服務(wù)的部門、為提高科學(xué)文化水平和居民素質(zhì)服務(wù)的部門。”教育不僅被劃為第三產(chǎn)業(yè)，而且成為對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有全局性、先導(dǎo)性影響的基礎(chǔ)行業(yè)，成為加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)。當(dāng)教育被明確劃為一種產(chǎn)業(yè)之后，在加快發(fā)展高等教育和市場經(jīng)濟(jì)的大背景下，社會各界圍繞高等教育是否應(yīng)該產(chǎn)業(yè)化展開了討論。需要注意的是，我國政府官員的講話對政策具有重大影響，在某種情況下和成文政策具有同等的影響力。特別是行政權(quán)力在高校獲得法人地位后仍然干預(yù)高校內(nèi)部事務(wù)之時，政府官員的講話往往成為高校實(shí)踐的指向，對高校運(yùn)營產(chǎn)生重要影響。在我國高等教育從精英化向大眾化轉(zhuǎn)型，人們對高等教育發(fā)展方向和性質(zhì)仍不明晰的情況下，政府部門在一段時間內(nèi)對高校的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營行為持默許態(tài)度，目的在于更好地推行政府政策。因?yàn)榻逃召M(fèi)、教育信貸、經(jīng)費(fèi)籌措多元化等問題都需要在教育性質(zhì)上有一個新的理念來解釋，而教育產(chǎn)業(yè)化則成為一種符號工具，發(fā)揮了改變?nèi)藗兊男拍詈蛢r(jià)值觀的作用。在這一問題上，它是一個很好的工具，成功地改變了高校教學(xué)、科研和社會服務(wù)的封閉式運(yùn)作方式，在政府投入不足而規(guī)模擴(kuò)大的情況下，一定程度上緩解了高等教育的危機(jī)。但在隨后的幾年中，教育產(chǎn)業(yè)化的做法帶來了很多問題，教育產(chǎn)業(yè)化講究量的增長和付費(fèi)原則，影響了高等教育的基本公益價(jià)值，并伴隨產(chǎn)生了教育腐敗現(xiàn)象，也影響了高等教育的可持續(xù)發(fā)展。為此，黨的十七大報(bào)告中明確指出要“堅(jiān)持教育的公益性質(zhì)”，教育行政部門也公開表示反對教育產(chǎn)業(yè)化。至此，教育產(chǎn)業(yè)化的討論落下了帷幕。符號和規(guī)勸工具并不一定體現(xiàn)在政策文件之中，它是政府推行政策的一個態(tài)度，這種態(tài)度可以是直接倡議的，也可以是默許的。教育產(chǎn)業(yè)化作為符號工具經(jīng)歷了一個從默許到直接反對的過程。

 

 

　　改革開放以來市場化的理念不斷深入。從政府倡導(dǎo)意義上講，政府是在利用符號和規(guī)勸工具來推進(jìn)高等教育市場化政策。如在高等教育產(chǎn)品屬性上，通過改變學(xué)生上學(xué)由國家包下來的做法，逐步實(shí)施收費(fèi)制度，打破了高等教育是公共物品的理念。1997年高校收費(fèi)完全并軌，開始了大學(xué)生繳費(fèi)上學(xué)的歷史。比較我國和歐洲一些國家在學(xué)生繳費(fèi)上學(xué)改革上遇到的阻力，我們還是比較成功的，這要?dú)w功于我們的漸進(jìn)改革方式。雖然在改革中遇到了各種問題，也受到了社會的廣泛質(zhì)疑，但在資源短缺的情況下大學(xué)生繳費(fèi)上學(xué)的理念促進(jìn)了我國高等教育的發(fā)展。

 

 

　　改革開放以來我國政府高等教育政策的一個主題是鼓勵高校競爭，強(qiáng)化管理，，并建立更加多元的收入渠道。這可以概括為“創(chuàng)業(yè)型大學(xué)”理念的興起。隨著我國適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的教育體制的建立，“創(chuàng)業(yè)型大學(xué)”的價(jià)值觀和實(shí)踐特征也植根于許多高校之中。這一時期，政府一直在強(qiáng)化市場意識對高等教育所有領(lǐng)域的影響，創(chuàng)業(yè)理念深入高校內(nèi)部，政府越來越鼓勵高校競爭和創(chuàng)業(yè)。那些創(chuàng)業(yè)型的高校對政府撥款的依賴相對減少，逐漸接受將高校作為公司的理念。對它們來說，高校作為學(xué)者和學(xué)生社區(qū)的傳統(tǒng)價(jià)值觀即使仍然能夠得到確認(rèn)，但無疑已經(jīng)不是很重要的了。

 

 

　　(3)學(xué)習(xí)工具

 

 

　　學(xué)習(xí)工具是一種與政策環(huán)境高度契合的政策工具，它的實(shí)施路線是“自下而上”的。高等教育面對的目標(biāo)群體越來越廣泛，包括對高等教育有不同需求的學(xué)生，具有不同能力結(jié)構(gòu)的教師，選擇權(quán)日益增強(qiáng)的用人單位等等，這些目標(biāo)群體的行為也是高度分散的，并且隨情景而變化，因此亟須給高校松綁并增強(qiáng)高校應(yīng)對市場的判斷力。競爭也是激發(fā)高校學(xué)習(xí)本能的機(jī)制。政策推動高校競爭的一個主要結(jié)果是，幾乎所有的高校都在自己的年度報(bào)告和戰(zhàn)略規(guī)劃中頻繁提及“核心競爭力”。這一術(shù)語是典型的公司管理理念，以差異化、卓越、選擇性和規(guī)劃為中心，其根本意義是高校要有自我學(xué)習(xí)能力。政府官員不斷在講話、一些非正式文件中用典型的公司管理術(shù)語來督促高校去面對市場競爭，提高效率。高校必須尋求持續(xù)性的績效改進(jìn)，并對新的政策要求作出反應(yīng)。

 

 

　　在高校自身學(xué)習(xí)能力尚未建立之時，我國政府近期逐漸開始利用公開征求意見（比如《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》面向社會的公開征求意見）、聽證會、顧問委員會、座談會等方式，讓政策目標(biāo)群體參與到政策制定和工具選擇上來，以此促進(jìn)高校的學(xué)習(xí)能力。教育主管部門為推進(jìn)國家教育體制改革在不同地區(qū)和高校中層開試點(diǎn)，無疑也為我國高校提供了一個改善自身學(xué)習(xí)能力的契機(jī)。

 

 

　　三、從評價(jià)維度看我國高等教育政策工具的演變

 

 

　　任何一種政策工具都有其發(fā)揮作用的特定環(huán)境，也有一定的作用邊界。正是這些邊界，規(guī)定了政府必須根據(jù)環(huán)境的變化合理地選擇相應(yīng)的政策工具。

 

 

　　權(quán)威工具在傳導(dǎo)政策目標(biāo)上相對有效，可管理性相對較強(qiáng)，但它的缺點(diǎn)是在解決利益沖突上的不可變通性，特別是對于那些在沒有進(jìn)行充分的民意調(diào)查的情況下制定的政策，如果以權(quán)威工具強(qiáng)制推行，往往會損害政策的有效性。然而，即使各種權(quán)威工具相對缺乏變通性和效率，政府仍然愿意選擇那些權(quán)威工具，原因在于這些工具具有政治可行性。在測評高等教育提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量的技術(shù)很不成熟的情況下，政府必須擔(dān)當(dāng)起強(qiáng)制高校提供一定數(shù)量和質(zhì)量的教育服務(wù)的責(zé)任。但是，隨著高校爭取辦學(xué)自主權(quán)的意識越來越強(qiáng)，政府對這類工具的強(qiáng)化會遭遇合法性危機(jī)，這構(gòu)成了對未來高等教育治理的挑戰(zhàn)。

 

 

　　能力工具在高等教育政策實(shí)施中有效發(fā)揮作用的兩個基本條件是：在提供一定資源的情況下政策目標(biāo)群體有充分的動機(jī)去實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，高�；騻�體有充分的自由選擇權(quán)。在一些政策案例中我們看到，高校自身缺乏實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的動機(jī)，高校和個體也沒有充分的自由選擇權(quán)，這就限制了能力工具在我國高等教育政策實(shí)施中的效力。如果高校能夠推動能力工具的創(chuàng)新，那么高校自身的動機(jī)就很充分，能力工具的價(jià)值就會得以充分體現(xiàn)。

 

 

　　激勵工具是一把雙刃劍，既可以激發(fā)高等教育組織及個體的創(chuàng)造性，也可能引起學(xué)術(shù)社區(qū)內(nèi)部的價(jià)值扭曲。一般來說，當(dāng)組織在為生存而奮斗的時候命令容易得到遵從，而當(dāng)組織在為復(fù)興和成長而奮斗的時候獎勵是更可取的。因此，在未來的高等教育政策實(shí)施中，激勵工具的運(yùn)用將逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，這也是高等教育大眾化直至普及化階段資源分配的主要途徑。

 

 

　　如果學(xué)術(shù)社區(qū)內(nèi)部價(jià)值觀還不夠強(qiáng)大，那么政策倡導(dǎo)的符號和規(guī)勸工具就更容易塑造高等教育的方向。改革開放以來，我國學(xué)術(shù)社區(qū)的內(nèi)部價(jià)值觀經(jīng)歷長期停頓，還未發(fā)展完善，使得政策倡導(dǎo)的符號和規(guī)勸工具成為主導(dǎo)。在高校去行政化的背景下，高校學(xué)術(shù)社區(qū)內(nèi)部價(jià)值觀的重要性得以凸顯。因此，高等教育未來發(fā)展需要在政策倡導(dǎo)的價(jià)值觀與學(xué)術(shù)社區(qū)內(nèi)部價(jià)值觀之間形成一種制衡機(jī)制。

 

 

　　學(xué)習(xí)工具和高校辦學(xué)自主權(quán)是密切相關(guān)的。改革開放以來幾次大的改革并未觸及高校辦學(xué)自主權(quán)的根本問題。1995年國家明確了高校法人地位之后，高校獲得了一定程度的權(quán)力。這是一種實(shí)質(zhì)性權(quán)力，但是一種強(qiáng)化校長及學(xué)校高層行政管理人員的權(quán)力。高校的根本任務(wù)是教學(xué)和研究，教學(xué)研究的主體是教師，當(dāng)教師掌握的權(quán)力越來越小，其教學(xué)內(nèi)容和研究內(nèi)容都被外部掌控時，很難說高校獲得了辦學(xué)自主權(quán)。高校辦學(xué)自主權(quán)和學(xué)術(shù)自由不是一回事，高校辦學(xué)自主權(quán)必須落實(shí)到一線責(zé)任者手中才能成為實(shí)質(zhì)性的辦學(xué)自主權(quán)，這和學(xué)術(shù)自由是相契合的，二者很難分離。只有一線責(zé)任者獲得了掌握自己教學(xué)及研究內(nèi)容的自主權(quán)，高校管理者獲得了學(xué)校經(jīng)營發(fā)展權(quán)時，高校才有充分的動機(jī)提高自己的學(xué)習(xí)能力，成為一個學(xué)習(xí)型組織。改革開放以來我國高校在核心能力建設(shè)和戰(zhàn)略規(guī)劃上沒有自己的特色、缺乏持續(xù)發(fā)展能力的根本原因就是高校辦學(xué)自主權(quán)的缺乏，而這也是學(xué)習(xí)工具難以有效推進(jìn)政策的根本原因。目前我國政府運(yùn)用學(xué)習(xí)工具才剛剛起步，在政策制定科學(xué)化和民主化的趨勢下學(xué)習(xí)工具的運(yùn)用還有很大的空間。

 

 

　　政府采用政策工具的最終目的是為了有效實(shí)施政策目標(biāo)。我們說任何一種政策工具都有自己發(fā)揮作用的條件和假設(shè)，這種假設(shè)和政策工具屬性之間存在內(nèi)在的聯(lián)系。如果改革沒有立足于對政策目標(biāo)群體行為假設(shè)的正確認(rèn)識，在實(shí)施當(dāng)中就會偏離當(dāng)初設(shè)定的政策目標(biāo)。同時，政府在政策執(zhí)行中對政策工具的運(yùn)用充滿了變數(shù)和技巧，政府在面臨不同政策目標(biāo)時應(yīng)根據(jù)優(yōu)先性選擇不同類型的政策工具。對政府來說，“胡蘿卜”和“大棒”都可以使用，這通常取決于該工具承擔(dān)的變革的程度，或者在學(xué)術(shù)社區(qū)內(nèi)可預(yù)期的反應(yīng)程度。但從結(jié)果上看，運(yùn)用激勵而不是強(qiáng)制更加缺乏預(yù)期性和目標(biāo)性，在這一邏輯下我國政府習(xí)慣于運(yùn)用“大棒”類政策工具。“大棒”類政策工具直接導(dǎo)致了行政化，侵蝕了高校的自主性。我國政府也在運(yùn)用“胡蘿卜”來尋求保障高校的辦學(xué)自主權(quán)，鼓勵高校使命的多樣性。但是，高校未能對政策方向作出反應(yīng)，相反它們逐漸趨向追求共同的目標(biāo)。很少有高校有自信去追求它們自身特定的發(fā)展，原因在于我國的“胡蘿卜”類政策工具是在政府對資源壟斷的大背景下加以運(yùn)用的。政府對任何政策工具的使用都可能成功，也都可能失敗。在公眾參與和民意調(diào)查基礎(chǔ)上識別政策目標(biāo)群體的態(tài)度、價(jià)值觀、行為方式等特性，并在此基礎(chǔ)上選擇合理的政策工具，是政策執(zhí)行科學(xué)化和民主化的必要前提。

 

 

　　雖然高等教育改革的復(fù)雜性要求我們進(jìn)行工具創(chuàng)新以更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，但這不可能一蹴而就。每一種新的政策工具的引入，都會涉及利益和權(quán)力的再分配，不可避免會遭到那些利益受損者的反對。從另外一個角度來說，由政策目標(biāo)群體推動的政策工具選擇和創(chuàng)新會更有利于政策的執(zhí)行。對未來而言，政府對政策工具的運(yùn)用不可能徹底擺脫目前形成的工具選擇思維，改革仍然是漸進(jìn)的，這取決于政府對待高等教育發(fā)展的態(tài)度。更重要的是，未來全球化力量的影響必然使政府在外來壓力下擺脫僵化思維，以更加靈活的態(tài)度來選擇相應(yīng)的政策工具，更有效地推動政策執(zhí)行。

 

 

　　收稿日期：2010-08-25

 

作者介紹：吳合文(1980-)，男，湖北鐘祥人，陜西師范大學(xué)教育學(xué)院講師，教育學(xué)博士，從事高等教育管理研究。陜西師范大學(xué)教育學(xué)院，陜西 西安 710062

 

中圖分類號：G40-011.8文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1000-4203(2011)02-0008-07改革開放以來，我國高等教育經(jīng)歷了巨大的變化。這期間我國高等教育走在從計(jì)劃體制到市場體制的轉(zhuǎn)型道路上，并從精英化階段步入大眾化階段�；仡欉@一時期高等…

中圖分類號：G40-011.8文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1000-4203(2011)02-0008-07改革開放以來，我國高等教育經(jīng)歷了巨大的變化。這期間我國高等教育走在從計(jì)劃體制到市場體制的轉(zhuǎn)型道路上，并從精英化階段步入大眾化階段�；仡欉@一時期高等…

中圖分類號：G40-011.8文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1000-4203(2011)02-0008-07改革開放以來，我國高等教育經(jīng)歷了巨大的變化。這期間我國高等教育走在從計(jì)劃體制到市場體制的轉(zhuǎn)型道路上，并從精英化階段步入大眾化階段。回顧這一時期高等…

 

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