本文關鍵詞：地方高等教育財政投入及其影響因素，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

2010年11月高等教育研究Nov.,2010

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第31卷??第11期JournalofHigherEducationVol.31??No.11

??教育經濟與財政??

地方高等教育財政投入及其影響因素

宗??曉??華

(南京大學教育研究院,江蘇南京210093)

摘??要:地方高等教育財政時序數(shù)據(jù)顯示,擴招以來地方高校生均預算內經費及其占高�？偨涃M的比例普遍下降,且中、西部地區(qū)下降幅度更大,地區(qū)間高等教育財政投入分化明顯�；�1998-2006年的省級面板數(shù)據(jù),對影響地方高等教育財政投入因素進行實證研究的結果

表明,地區(qū)經濟對高校畢業(yè)生的需求規(guī)模、畢業(yè)生流出比重、地方高校財政責任向中央財政和地區(qū)居民的可轉嫁程度等因素對地方高等教育財政投入有顯著的影響。未來政策調整的重點是:建立以高校畢業(yè)生流出規(guī)模為核心因素的高等教育財政轉移支付制度,加大中央對中西部地區(qū)高校的財政支持,同時調整地方政府的激勵結構,為地方政府在高等教育中的角色 正位!。

關鍵詞:地方政府;高等教育;財政投入

中圖分類號:G40??054??文獻標志碼:A??文章編號:1000??4203(2010)11??0041??08

StudyonLocalHigherEducationFiscalInputandItsInfluencingFactors

ZONGXiao??hua

(InstituteofEducation,NanjingUniversity,Nanjing210093,China)

Abstract:Basedontheanalysisoftimeseriesdataoflocalhighereducationfinance,itshowsthatin??budgetexpenditureoflocalcollegesfalls,thoseincentralandwesternregionsfalldeeper,anddifferentareasdiffersignificantly.A1998-2006paneldatasetisemployedtodoanempiricalresearchontheinfluencingfactorsoflocalhighereducationfiscalinput.It?sfoundthatthesefactorshavesignificantinfluenceonthelocalgovernmentfiscaldeci??sion,suchastheeconomicdemandofcollegegraduates,graduatemigrationproportion,andthedegreeoffiscalresponsibilitythatcouldbepassedonthecentralgovernmentandresi??dents.Thefuturepolicyshouldfocusonestablishingthetransfersystemwhichbasedonoutflowgraduates,enhancingthecentralgovernmentfiscalsupporttocentralandwesterncolleges,andrestructuringthelocalgovernmentincentivestonormalizeitspositioninhighereducationprovision.

Keywords:localgovernment;highereducation;fiscalinput

*收稿日期:2010??09??28

基金項目:教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目(05JZD00033);南京大學人才引進基金項目(011722510100)作者簡介:宗曉華(1982-),男,南京大學教育研究院講師,經濟學院博士后研究人員,從事教育經濟、教育財政研究。

前的水平。1998年的生均預算內經費支出為6965

一、問題的提出

目前,我國的地方普通高校共1514所,占全國普通高�？倲�(shù)的93%,地方政府的高等教育財政投入也占到國家高等教育總體財政投入的70%左右。然而,隨著近10年來的擴招,地方普通高校經費來源中的財政性經費比例在持續(xù)下降,生均教育經費

的投入也停滯不前。財政支持力度不足導致地方高校的經費收入過度依賴學費,學校的債務負擔和居

[1]

民的學費負擔沉重。實際上,縮減的公共支出已經

元,按1998年可比價格折算,2008年實際生均預算

內財政經費支出為5886元,11年中下降了1079元,下降幅度為15%。1998年以前,預算內經費占地方普通高�？偨涃M的比例在60%以上,2008年后下降到不足50%。

在總體的下降趨勢中,各個地區(qū)的表現(xiàn)有很大的不同。如表1所示,從1997-2008年,東部地區(qū)生均預算內經費下降幅度最小;其次為西部地區(qū);下降幅度最快的是中部地區(qū),平均年下降率達到了3.6%,其中2000年的下降幅度最大。中部地區(qū)的這種異常表現(xiàn),可能受擴招幅度過大,財政收入不高,中央轉移支付支持較少,以及畢業(yè)生外流過多損害地方投資積極性等多重因素的影響。

各地區(qū)高等教育財政投入上的差異使得地區(qū)間高校財政水平差距迅速拉大。以1997年的數(shù)據(jù)為例,東部地方普通高校生均預算內經費為8840.6元,僅比西部地方普通高校生均預算內經費高1681.1元,比中部地區(qū)高2408元。然而到2008年,東部地方普通高校生均預算內經費為8788.2元,比西部地區(qū)高出2105.5元,比中部地區(qū)高出4523.5元。如果以生均預算內經費作為衡量高校財政水平的指標,目前東部地區(qū)高校的財政水平是中部地區(qū)的2倍多。東、中、西地區(qū)高校財政水平的拉大反映了各地政府在高校財政投入上的分歧。

相對于三類地區(qū)而言,各省份在高等教育財政投入上的分化則更為明顯。如果以地方普通高校預算內經費占地方普通高�？偨涃M的比例來衡量地方政府對高等教育的財政支持程度,以地方普通高校生均經費來衡量高校經費水平,可以得到一個坐標圖(如圖2所示)。其中,縱軸代表地方政府的高等教育財政支持度,橫軸代表高校生均經費水平,十字交叉縱線和橫線將圖分為四個象限,按順時針方向依次為第一、二、三、四象限。十字交叉的縱線代表各地區(qū)高等教育財政支持度的平均值(48.3%),橫線代表各地區(qū)高校生均教育經費的平均值(14517.4元)。

根據(jù)各省份數(shù)據(jù)在四個象限的相應分布,可以將31個省份分為四種類型。如圖2所示,第一種類型為 高經費水平、高財政支持度!地區(qū),處于第一象限,主要包括北京、上海、天津、廣東、寧夏、西藏和青海。這7個省市特征非常明顯。其中,3個直轄市和經濟強省廣東的財政收入非常豐裕,在高等教育成本分擔上,地方政府當仁不讓,強勢介入。其余3個地方均為少數(shù)民族或邊疆地區(qū),政府在高等教育

對地方高校的良性發(fā)展和質量提升造成了負面影響。

作為地方普通高校財政投入主體,地方政府對高校的財政投入為何沒有跟上擴招的步伐?是地方高校擴招的速度過快,還是地方政府沒有足夠的財力?表面上看,1999-2004年,地方普通高校擴招速度的確過快,在校生數(shù)的年增長率超過地方政府的財政收入增長率,在沒有地方財政特殊傾斜的情況下,生均預算內經費的下降在所難免。然而,根據(jù)歷年#中國統(tǒng)計年鑒?和#中國教育經費統(tǒng)計年鑒?中的相關數(shù)據(jù),可以發(fā)現(xiàn):從2000年開始,地方普通高校預算內經費增速一直處于下降狀態(tài),2004年之后的預算內撥款增速更是低于地方財政收入的增速。例如,2003、2005和2007年地方財政收入的增長率分別為15.7%、27.1%和28.8%,而地方高校預算內經費的增長率只有14.6%、15.9%和20.2%。可以認為,地方政府對高校的投入并未跟上其自身財力增加的步伐。

為什么地方政府對高校的投入會滯后于其財力增幅?不同的地方政府對于高校的財政投入是否存在差異?筆者通過對1997年以來的相關數(shù)據(jù)和資料進行分析,嘗試對此問題進行回答,并探究導致地方高校財政支持下降的深層原因。

二、地方高等教育財政投入

演變與區(qū)域差異

根據(jù)地方高等教育財政投入的時間序列數(shù)據(jù),可以清晰地發(fā)現(xiàn),隨著地方高校的擴招,地方普通高校的生均預算內經費和預算內經費占高�？偨涃M的比例明顯下滑。如圖1所示,地方高校的生均預算內經費從2000年開始就一直處于負增長態(tài)勢,到2006年才止跌回升,直到2008年仍未恢復到擴招

成本分擔中承擔主要責任。第二種類型為 高經費水平、低財政支持度!地區(qū),處于第二象限,主要包括江蘇、浙江、福建和遼寧。這4個省份都屬于東部地區(qū),尤其是江蘇和浙江,居民收入較高,家庭和社會有條件分擔更多的高等教育成本。第三種類型為 低經費水平、低財政支持度!的 雙低!地區(qū),處于第三象限,包括黑龍江、河北、湖南、湖北、陜西、河南、

安徽、江西、四川和重慶,這些地區(qū)主要是東部落后省份和中西部人口大省,地方財政收入較低,而高等

教育需求量較大。第四種類型為 低經費水平、高財政支持度!的地區(qū),處于第四象限,包括內蒙古、新疆、貴州、云南、甘肅、山西、山東、海南、廣西、吉林。這些地區(qū)一般地處邊疆,經濟發(fā)展水平不高且高等

教育規(guī)模也不大。

圖1??地方普通高校財政投入演變趨勢

注:數(shù)據(jù)來源于1999-2009年#中國教育經費統(tǒng)計年鑒?,并以1998年為基年,對2009年#中國統(tǒng)計年鑒?中歷年的 居民消費價格指數(shù)(CPI)!數(shù)據(jù)進行調整。

表1??1997-2008年東、中、西部地區(qū)普通高校生均預算內經費東部地區(qū)

中部地區(qū)

西部地區(qū)

生均預算內經費(元)增長率(%)生均預算內經費(元)增長率(%)生均預算內經費(元)增長率(%)

199719981999200020012002200320042005200620072008平均

8840.68753.68837.58839.18624.27976.07629.97170.47148.07306.77757.78788.2

-0.980.9560.02-2.43-7.52-4.34-6.02-0.312.226.1713.28-0.05

6432.65798.16313.75015.24445.03935.13660.63351.13271.63384.93708.54264.7

-9.868.89-20.57-11.37-11.47-6.98-8.45-2.373.469.5615.00-3.6

7159.56599.87294.97096.36645.06334.05619.55141.85561.35572.85983.46682.7

-7.8210.53-2.72-6.36-4.68-11.28-8.508.160.217.3711.69-0.62

????注:生均預算內經費數(shù)據(jù)來源于1998-2009年#中國教育經費統(tǒng)計年鑒?,并以1998年為基年,對2009年#中國統(tǒng)計年鑒?中歷年的

居民消費價格指數(shù)(CPI)!數(shù)據(jù)進行調整。生均預算內經費年平均增長率按冪函數(shù)方法折算,具體計算公式為:r=(En/E0)1/n-1,其中r為年平均增長率,E0為初始年份生均預算內經費,En為第n年時生均預算內經費。

圖2??基于高校經費水平和財政支持度的地區(qū)分類

注:圖中數(shù)據(jù)根據(jù)2009年#中國教育經費統(tǒng)計年鑒?中的地方普通高校生均教育經費支出、地方普通高校教育經費和地方普通高校預算內教育經費3項指標的數(shù)據(jù)計算得出。

????從上面的描述性統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn),在我國高等教育擴招過程中,不同地區(qū)政府對高校的投入差異很大,這些差異不僅表現(xiàn)在絕對量上,而且也表現(xiàn)在相對比例上。地方政府對高校財政投入的差異,直接導致我國東、中、西部地區(qū)高校財政水平差距迅速加大,區(qū)域不平衡問題日益突出。

濟增長成為地方政府追逐的核心目標。然而,不同的財政支出項目對地區(qū)經濟增長的貢獻是不一樣的。根據(jù)政府財政提供的產品和服務大致可分為兩類,一類是生產建設性的,一類是社會民生性的,前者可以在短期內促進經濟增長;后者可以保持社會穩(wěn)定和諧,為經濟長期增長提供條件與保障,但投資

[3]

收益周期較長。相關的實證研究結果表明,中國的

三、地方高等教育財政投入的

影響因素分析

為了更深入地了解地方高等教育生均預算內經費下降的原因,以及各地方政府在高等教育財政投入上的顯著差異,應進一步探究影響地方政府高等教育財政投入的因素,以及這些影響因素的作用機制、條件與效應。

1.地方政府高等教育財政決策的理論框架主流的財政研究文獻認為,在影響我國地方政府財政決策的因素中,財政分權體制與地方官員晉升的錦標賽制度是兩個關鍵的制度性因素。1994年實施的分稅制改革,強化了中央財政,削弱了地方財政。然而,在財力向中央集中的同時,公共事務責任卻大量地下放。其中,在20世紀90年代末的高等教育管理體制改革中,部屬高校大量下放給地方政府,極大地增加了地方政府的財政負擔。在以GDP增長率為主要考核指標的官員晉升機制下,經[2]

財政分權以及基于政績考核下的地方政府間的競爭,導致地方政府財政支出結構 重基本建設、輕人力資本投資和公共服務!。也就是說,為了促進地區(qū)經濟增長,地方政府在分配財政資金時會偏向生產建設類公共項目,而相對忽視社會民生類公共項目。

[4~6]

針對教育財政的實證研究更進一步指出,由

于義務教育的投資收益周期較長,而且培養(yǎng)的是一般性人力資本,與地區(qū)經濟產業(yè)結構關系不大,因

[7]此,地方政府不愿意投資義務教育。

然而,高等教育是否會有所不同呢?高等教育是一種專業(yè)性教育,培養(yǎng)高級專門人才,形成專用型人力資本,與地方的經濟和產業(yè)需求結構耦合度很高,而且投資%收益周期較短。一般來說,大專生需2-3年,本科生需4年,碩士研究生需2-3年,博士研究生需3-5年即可畢業(yè)進入勞動市場,為區(qū)域經濟發(fā)展作出貢獻。從這個角度考慮,地方政府會不會為了促進經濟發(fā)展來加強本地區(qū)的高等教育投資?已有的文獻對此問題尚未有針對性的理論和實

證分析。筆者認為,由于財政分權和區(qū)域經濟競爭,地方財政支出結構的短期性和功利性特征鮮明,在高等教育財政投入決策時,地方政府會考慮更多的現(xiàn)實因素。也正是這些現(xiàn)實因素導致地方政府投資高等教育的意愿弱化。

第一,本地區(qū)產業(yè)發(fā)展對大學生的需求程度。不同的產業(yè)結構對高校畢業(yè)生的需求和依賴程度是不同的。對于農業(yè)而言,傳統(tǒng)農業(yè)基本上不需要大學生,現(xiàn)代農業(yè)尤其是以生物技術為支撐的現(xiàn)代勞動密集型農業(yè)則需要大量掌握高科技和經營管理知識的大學生。對于工業(yè)和服務業(yè)而言,傳統(tǒng)的工業(yè)制造部門對大學生的需求量不大,但工業(yè)的研發(fā)部門和現(xiàn)代服務業(yè)部門對大學生的需求量很大。我國東、中、西部地區(qū)的產業(yè)結構差距很大,地區(qū)經濟發(fā)展對大學生的需求程度以及大學生的工資水平也會有很大的不同。這既會影響地方政府投資高等教育的收益率,又會影響個人投資高等教育的收益率,從而影響地方政府和個人的高等教育投資意愿。

第二,本地區(qū)高等教育財政投資的外溢程度和其他地區(qū)對本地區(qū)高等教育投資的替代效應。即使大學生對本地區(qū)經濟發(fā)展具有潛在的推動力,地方政府也未必愿意投資高等教育。原因有兩個方面:其一,如果大部分的高校畢業(yè)生(尤其是優(yōu)秀的畢業(yè)生)都流動到其他地方就業(yè),即存在財政外溢,那么當?shù)卣顿Y高等教育的意愿就會大打折扣。其二,如果當?shù)匦枨蟮拇髮W生能夠從外地引進,即存在其他地方高等教育投資對當?shù)氐奶娲?那么當?shù)卣矊⑹Ω叩冉逃顿Y的積極性。一般發(fā)達地區(qū)由于產業(yè)構成較高,對高校畢業(yè)生需求量大且工資水平較高,往往成為吸納欠發(fā)達地區(qū)人才的引力中心。

第三,中央轉移支付對地方財政支出的替代程度。轉移支付是指各級政府之間為解決財政失衡而轉移財政資金的活動,是保障公共產品和服務提供的財政制度。如果中央政府對地方高校,如通過科研資金、項目資金或學生資助的形式進行財政補助,那么地方政府就可能減少其對高校的財政投入,以保持地方高校財政資金的整體穩(wěn)定。此外,在我國財政分權和行政集權的體制下,中央轉移支付越多,地方政府的代理角色和對上負責的傾向就越顯著,這會挫傷地方政府提供地方性公共服務的主體性和積極性。這種現(xiàn)象可稱為中央轉移支付對地方財政支出的 替代效應!或 擠出效應!。當存在較高的替代效應時,中央轉移支付越多,地方對高校的財政投入將越少。

第四,地方居民對財政責任轉嫁的可接受程度。高等教育屬于準公共產品,除了財政支持以外,還可以通過收取學雜費等途徑,讓學生及其家庭負擔高

&

等教育的成本。學生及其家庭對高等教育成本的

負擔能力和意愿取決于家庭收入和高等教育的收益率。已有的研究證實,經濟發(fā)展水平和教育財政支

[8]

出存在負相關關系。由此推論,在其他情況相同時,人均收入較高的發(fā)達地區(qū),地方政府可使學雜費水平提升至較高水平,從而將大量的高校財政負擔轉嫁給居民;相反,人均收入較低的欠發(fā)達地區(qū),地方政府通過提高學雜費轉嫁高校財政負擔的空間則很小。

除了上述四個因素影響地方政府投資高等教育的主觀意愿外,還有一些客觀因素將影響地方政府的高等教育財政支出,如地方政府的可支配財力、地方高等教育規(guī)模等。高等教育剛性財政支出的主要構成是教師工資,地方高等教育規(guī)模將直接決定一些剛性財政支出的大小。

2.影響地方普通高校財政投入因素的實證檢驗基于上述分析,筆者構建出相應的計量模型,對影響地方政府高等教育財政投入的因素進行實證檢驗。具體計量模型如下:

Rit=??0+??1??PGit+??2??PGit+??3??DFit+??4

5??TFit+ it??MGit+????Xit+!

上述計量模型中i表示具體省份,t表示具體年

2

份,!it為模型的誤差項。被解釋變量(Rit)是第i省第t年的地方普通高校預算內教育經費支出占地方普通高校教育經費支出的比例,所選數(shù)據(jù)來自歷年的#中國教育經費統(tǒng)計年鑒?。選取的解釋變量分別為:(1)地區(qū)的經濟水平(PGit),可以反映居民的收入水平,并間接反映地方政府的財政收入水平,以人均GDP為指標,這一指標可根據(jù)歷年的#中國統(tǒng)計年鑒?數(shù)據(jù)計算得出。(2)財政分權度(DFit),反映地方政府的可支配財力和財政決策空間,以本地區(qū)財政收入占國家總體財政收入的比重作為指標,地方財政收入和國家總體財政收入數(shù)據(jù)均來源于歷年的#中國財政年鑒?。這里以財政收入而不是以財政支出數(shù)據(jù)來衡量,主要是考慮我國地方政府的財政收入和支出之間差距很大?,這個差距主要由中央財政的轉移支付來彌補,中央政府對地方政府的財政轉移支付占國家整體財政支出將近1/3的比例,而且各個地方政府對這部分資金的規(guī)模和用途很難控制,一般不被地方政府視為可支配財力。(3)地區(qū)人口遷移規(guī)模(MGit),包括人口流出規(guī)模和流入規(guī)模,反映教育財政投資的外溢程度和可替代程度,這

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