本文關(guān)鍵詞：績效評估研究的新進展，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

在線資源

       研究參考

         公共管理

         人力資源開發(fā)

         人事管理

       學(xué)術(shù)跟蹤

       國際觀察

       客座研究人員文章

       《事業(yè)單位人事管理條例》解讀

您現(xiàn)在的位置：首頁 >> 在線資源 >> 學(xué)術(shù)跟蹤

陳家浩：中國政府績效評估研究的新進展

——發(fā)展語境、理論演進與問題意識（上）

2011-06-03 | 訪問次數(shù): | 編輯：rky | 【】

2011-6-3

　　摘要：學(xué)科的進步源自不斷的反思。根據(jù)近五年來中國政府績效評估研究的最新成果，從學(xué)科發(fā)展的視角，全新和系統(tǒng)地總結(jié)該領(lǐng)域知識生產(chǎn)的語境、發(fā)展脈絡(luò)和未來趨向，，包括：發(fā)展語境的知識體系、實踐背景及理論對話；知識生產(chǎn)的批判性反思、方法工具研究和若干主題的追問；在此基礎(chǔ)上，從問題意識的角度，對中國政府績效評估研究今后的努力方向規(guī)劃了四個維度。

　　關(guān)鍵詞：績效評估，理論發(fā)展，問題意識

    績效評估一直是現(xiàn)代政府管理的前沿課題。在深刻影響西方國家的“政府再造運動”中，績效評估受到了極大的重視和推廣，無論在政府管理的實踐層面還是知識層面，都產(chǎn)生了深刻的影響。進入20世紀(jì)90年代以來，隨著政府管理體制創(chuàng)新的推進，中國政府的績效評估實踐以多種形式迅猛發(fā)展，并創(chuàng)造了許多具有特色的績效評估模式。伴隨實踐的發(fā)展，中國政府績效評估的研究已走過了十多年的研究歷程，以政府績效評估為題的學(xué)術(shù)活動已成為中國公共管理學(xué)術(shù)界密切關(guān)注的一個熱點，每年的著作、論文大量涌現(xiàn)。

　　學(xué)科的進步源自不斷的反思，在績效評估研究成為學(xué)界熱點的同時，不少學(xué)者開始對我國政府績效評估研究進行回顧和梳理。全面、系統(tǒng)、客觀總結(jié)近年來中國政府績效評估的研究是個非常有意義的工作，具有重要的理論和實踐價值。本文則將主要根據(jù)近五年來的研究成果，從學(xué)科發(fā)展的視角，全新和系統(tǒng)地總結(jié)該領(lǐng)域知識生產(chǎn)的語境、發(fā)展脈絡(luò)和未來趨向，包括：發(fā)展語境的知識體系、實踐背景及理論對話；知識生產(chǎn)的批判性反思、方法工具研究和若干主題的追問；在此基礎(chǔ)上，從問題意識的角度，對中國政府績效評估研究今后的努力方向規(guī)劃了四個維度。

　　一、政府績效評估研究的發(fā)展語境

　　（一） 知識體系：公共行政學(xué)反思性研究漸起

　　公共行政學(xué)發(fā)端于美國，對政府績效評估研究我國同樣以美國為重點學(xué)習(xí)藍(lán)本。美國的公共行政學(xué)之所以能夠長期保持優(yōu)勢和吸引力，與其擁有學(xué)科反思的勇氣密不可分�！皩W(xué)科的進步來自于不斷的反思。在美國公共行政學(xué)的發(fā)展史上充滿了各種爭論與反思，某些爭論和反思甚至深刻到使得公共行政學(xué)面臨可怕的身份危機。然而，也正是在這些爭論和反思的過程中，美國公共行政學(xué)逐漸地意識到自己在知識發(fā)展上存在的問題，包括理論基礎(chǔ)、研究方法、研究范圍上存在的問題，并在解決這些問題的過程中逐步地完善和改進公共行政學(xué)研究，逐漸確立自己‘身份’和學(xué)科地位。”當(dāng)中國公共行政學(xué)歷經(jīng)雨后春筍般的急速擴展之后，意識到普遍缺乏理論上的對話與爭論，似乎陷入了一種缺乏反思的“自說白話”的境地的時候，一種批判和反思的力量應(yīng)運而生。根據(jù)何艷玲的研究，我國公共行政學(xué)在2005年以后進入了反思和批判的高峰，反思性工作已不再是“星星之火”，而至少是達成了局部共識。一方面，對行政學(xué)研究的評估開始成為反思性研究的重點，另一方面，研究方法和研究的有效性成為反思對象。

　　受學(xué)科整體反思性工作的影響，在行政學(xué)各個領(lǐng)域，比如公共部門人力資源管理、公共預(yù)算、行政倫理等領(lǐng)域的專題評估也陸續(xù)展開，政府績效評估研究當(dāng)然也對此作出了自己的回應(yīng)。為了推動這一領(lǐng)域的知識增長，提高學(xué)科知識對政府績效評估實踐的解釋力和指導(dǎo)力，研究者們在政府績效評估如火如荼地進行的時刻，開始運用理性的方法進行建設(shè)性反思，以推動我國政府績效評估的理論與實踐又好又快地發(fā)展，切實服務(wù)于政府管理水平的提高。

　�。ǘ� 實踐背景：社會需求的現(xiàn)實反映

　　進入新世紀(jì)以來，隨著科學(xué)發(fā)展觀、以人為本、構(gòu)建和諧社會、責(zé)任政府等施政新理念的提出，績效評估研究的重點正在發(fā)生變化，圍繞科學(xué)發(fā)展觀構(gòu)建績效評估體系也在多層面同步推進。在這一基礎(chǔ)上，近年來績效評估研究顯著地帶來了新的評估方法和評估工具。

　　績效評估研究的層次之所以出現(xiàn)“下沉”的趨勢（從價值理念高度到技術(shù)操作維度），一方面是因為公共服務(wù)體制作為決策者和輿論關(guān)注的核心問題，是一個高度實踐性的問題，決定了它依賴一定的技術(shù)和方法來檢驗服務(wù)是否廉價、優(yōu)質(zhì)和充足。隨著巨額財政資源向社會服務(wù)領(lǐng)域投入以及公共預(yù)算體系的改善，公眾對公共服務(wù)的關(guān)注早已不再停留于政策標(biāo)語、投入統(tǒng)計等抽象生硬的概念，轉(zhuǎn)而盯住與自身生活福利息息相關(guān)的具體和細(xì)化的問題。而要回答這些問題，首先需要有科學(xué)可信的方法作支撐。另一方面，績效評估領(lǐng)域“火熱發(fā)展”過程中產(chǎn)生了“冷思考”。如周志忍所言：績效管理已經(jīng)成為一個熱門研究領(lǐng)域，凡事發(fā)展到熱火朝天、大干快上的地步，發(fā)熱、發(fā)燒甚至發(fā)昏的界限就會趨于模糊，熱潮中的冷思考對學(xué)界尤為重要；如果說早期研究中不恰當(dāng)拔高的傾向可以理解的話，那么，繼續(xù)為績效管理奔走呼號、推波助瀾的時代已基本結(jié)束，現(xiàn)在迫切需要的是腳踏實地研究績效管理怎樣會促進行政管理理念和行政管理模式的創(chuàng)新；不恰當(dāng)拔高的作法顛倒了技術(shù)和制度之間的因果關(guān)系，簡單化的樂觀主義不僅導(dǎo)致對理念、體制和制度等的忽視，而且賦予績效管理難以承受的社會期望，最終可能使其名譽掃地。隨著績效評估反思性工作對研究規(guī)范性的關(guān)注，研究路徑和方法重新被拾起。因而，學(xué)界對績效評估的研究開始回歸曾經(jīng)缺位的技術(shù)、方法和工具上。

　�。ㄈ� 國際對話：基礎(chǔ)性選題的持續(xù)追問

　　我國政府績效評估研究是全球性績效評估浪潮影響下的產(chǎn)物，從研究起步階段對西方國家政府績效評估的理念與方法體系的引進和介紹開始，結(jié)果導(dǎo)向、公共責(zé)任、顧客至上、合同外包、契約途徑等不斷被引入對我國公共治理結(jié)構(gòu)的思考中，與其它文明的理論對話從未中止。借助成熟的研究方法和長期的積累，美國、英國、歐盟等的政府績效評估研究幾年來不斷深入進行，研究的深入化表現(xiàn)在持續(xù)的問題聚焦上，即對績效評估基礎(chǔ)性、理論性選題的持續(xù)追問。

　　檢索國際社會科學(xué)引文索引（SSCI）刊物，國外政府績效評估的研究在實踐的細(xì)分領(lǐng)域和研究的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)進行了非常有益的對話和爭論。一些研究者對特定政府部門、特定政府層級、特定政府項目進行了專門化的績效評估，在績效評估若干環(huán)節(jié)的具體問題上，研究者用實證研究方法探討績效評估牽涉主體的利益訴求、績效測評運作背景的結(jié)構(gòu)性因素以及各主體在政府績效評估中使用的互動策略，精確生動地展現(xiàn)出績效評估作為一個真實事件的復(fù)雜邏輯關(guān)系，集中討論推動績效評估的機制問題，提供了理解現(xiàn)實世界中績效評估的重要知識。此外，對公共組織績效評估效度的評估也是國外研究者關(guān)心的經(jīng)典話題，這涵蓋了統(tǒng)一性指標(biāo)與差異化指標(biāo)的關(guān)系，群體性差異在主觀測量政府績效中的影響，以及內(nèi)部測評和外部測評在指標(biāo)設(shè)計上的關(guān)聯(lián)。

　　經(jīng)歷了十多年大跨步的發(fā)展，我國政府績效評估研究覆蓋的范圍已經(jīng)相當(dāng)廣泛，幾乎所有重要理論問題和分支領(lǐng)域都有所涉及。但從學(xué)科長遠(yuǎn)發(fā)展的角度來看，對基礎(chǔ)性問題、細(xì)小問題的持續(xù)深入的追問將日益緊迫和重要。相較于國內(nèi)研究在這一方面的長期缺失，國外研究的一些視角為我們提供了可資借鑒的途徑。

　　二、政府績效評估研究的新進展

　�。ㄒ唬� 從概括式綜述到批判性反思

　　學(xué)術(shù)共同體的反思之風(fēng)為審視政府績效評估領(lǐng)域的研究提供了適宜的環(huán)境。實際上，歷經(jīng)十幾年的快速發(fā)展，所積累的成果和問題已為相應(yīng)的反思提供了充足的素材。

　　雖然早些年份已有學(xué)者嘗試對績效評估的實踐與研究進行總結(jié)，但多以綜述、概述等分類、分階段描述的方式為主，而未專門批判或深入挖掘研究缺憾的反思性研究。例如，吳建南與閻波在2004年的一篇文章中，首先從四個方面概括了我國政府績效評估研究的主要進展，隨后闡釋了怎樣理解政府績效概念，接著把政府績效評估實踐歸納為自上而下的政績考核、自下而上有組織的評價活動以及特定意義上的外部獨立績效評價三種類型，并面向地方政府績效測量實踐的行動策略。

　　在2006年以后，主題性的績效評估反思研究逐漸產(chǎn)生，這些研究聚焦國內(nèi)績效評估理論發(fā)展和實踐演進中的主要癥結(jié)，開展了引人深思的探討。針對中國本土實踐的特殊性，周志忍從理念和價值角度提出：（1）政府角色越位基礎(chǔ)上的績效評估不僅起不到應(yīng)有的積極效果，而且會妨礙政府職能轉(zhuǎn)變，扭曲政府部門的行為，造成政府與群眾的矛盾、損害政府形象。（2）實踐過程中占主流的政府居高臨下的“控制型”評估，會帶來評估內(nèi)容結(jié)構(gòu)偏頗、評估過程不透明以及忽視外部問責(zé)和公民監(jiān)督等問題。（3）公民導(dǎo)向與結(jié)果導(dǎo)向欠缺，使得投入和過程導(dǎo)向依然是我國政府績效評估的基本特征。（4）在評估結(jié)果利用上則出現(xiàn)或不予采用或一票否決的兩類極端情況。桑助來、中國（海南）改革發(fā)展研究院對問題的診斷涉及績效評估的不同層面，包括實施理念上的偏差、發(fā)展不平衡、統(tǒng)一和協(xié)調(diào)不足、缺乏政策指導(dǎo)和法制保障、指標(biāo)體系不夠科學(xué)，等等。通過與西方國家績效評估制度基礎(chǔ)比較，一些研究者分析了我國政府績效評估的體制性障礙，他們認(rèn)為西方發(fā)達國家政府績效評估的制度基礎(chǔ)是成熟的代議民主制，通過分權(quán)、結(jié)果導(dǎo)向和內(nèi)部市場機制改進了政府內(nèi)部管理和工作流程，提高了政府管理效能；我國政府績效評估的制度基礎(chǔ)是科層制政府體系，上級與下級之間沒有真正形成基于內(nèi)部市場的分權(quán)、績效合同和結(jié)果導(dǎo)向，仍然依靠命令一服從機制，績效評估并沒有改變原有的管理制度和程序，沒有改變政府及其工作人員的行為模式，反而強化了科層制的優(yōu)勢。因此，在政績追求、趕超壓力、政績競爭等因素的影響下，我國的政府績效評估很大程度上變成了一種計劃式績效評估，成為一種新的政治控制手段。倪星集中于評估指標(biāo)體系設(shè)計，指出實踐中存在的主要問題：指標(biāo)體系不統(tǒng)一，各地差異較大；指標(biāo)設(shè)計主體單一，缺乏代表性；指標(biāo)內(nèi)容的泛經(jīng)濟化，扭曲評估方向；指標(biāo)數(shù)據(jù)缺乏真實性，水分較大。針對上述問題，學(xué)者提出了相應(yīng)的對策建議。

　　績效評估的反思性研究不僅涉及對實踐效果的檢討，而且重新審視了已有研究在學(xué)術(shù)規(guī)范意義上的不足。彭國甫認(rèn)為，目前這一領(lǐng)域的研究狀況參差不齊，普遍認(rèn)同的研究范式與體系尚待形成；研究成果的應(yīng)用性有待進一步增強，重規(guī)范研究輕實證研究，重一般理論研究，對特定政府層級、特定政府部門、特定政府項目的管理績效評估的研究成果如鳳毛麟角；研究方法上，政府績效評估的理論研究重定性分析和規(guī)范研究、對定量分析和實證研究沒有予以應(yīng)有的重視。在《公共行政評論》2009年第1期推出的“反思中國公共行政學(xué)研究”專欄中，周志忍從研究思路的方法的角度，對我國績效管理研究進行了反思，認(rèn)為績效管理研究需要平實的學(xué)風(fēng)，績效管理研究要立足實踐，而且非常有必要推動研究的細(xì)化、專門化與深入化。

　�。ǘ� 從宏觀體系構(gòu)建到方法工具研究

　　政府績效評估方法分為三個層次，宏觀的績效評估體系設(shè)計模式與方法論，如理性主義、元評估等；中觀的績效評估與分析方法，如多指標(biāo)綜合評價法、滿意度測評法、標(biāo)桿管理方法等；微觀的信息處理技術(shù)與工具，如信度效度分析方法、抽樣調(diào)查法、統(tǒng)計顯著性檢驗技術(shù)等。雖然長期以來績效評估研究試圖把對政府的期望轉(zhuǎn)化為評估的指標(biāo)體系并進行測量，但指標(biāo)體系的構(gòu)建實際上陷入了片面的主觀構(gòu)造，特別是在圍繞科學(xué)發(fā)展觀構(gòu)建績效評估體系上表現(xiàn)得尤為突出。一方面，部分研究者根本沒有詳細(xì)闡述設(shè)計指標(biāo)體系的基本技術(shù)；另一方面，在所建構(gòu)的體系中，次級指標(biāo)往往不能與上級指標(biāo)形成一致的邏輯。而且，研究者之間對政府績效指標(biāo)的認(rèn)同度非常低。如果我們很難期待有系統(tǒng)性、邏輯性的評估體系指導(dǎo)實踐，那么，從中觀和微觀入手，實實在在地做好評估與分析方法的論證、完善信息處理技術(shù)，就顯得更為迫切和更有價值。

　　在中觀層次上，倪星、李佳源審視了倍受推崇和重視的公眾主觀評價政府績效方法的效度問題，他們認(rèn)為盡管公民參與政府績效評估在許多地方如火如荼地展開，但學(xué)界仍未對公眾主觀評價的效度提供一個滿意的答案�！笆紫龋娔芊駵�(zhǔn)確知覺和判斷公共服務(wù)的實際績效？或者說，公眾的主觀評價與公共服務(wù)的客觀績效是否一致？其次，公眾對公共服務(wù)的主觀評價在多大程度上是基于對客觀績效的知覺？如果說公眾對公共服務(wù)的評價受到其他非服務(wù)特征的干擾，那么，評估工具的效度將大打折扣。最后，如何提高研究設(shè)計的科學(xué)性？”除了聚焦主觀評議，盛明科進行了比較研究，即比較了政府績效評估的主觀評議與多指標(biāo)綜合評價的這兩種主要模式。董少林則在區(qū)分橫向和縱向兩維標(biāo)尺的基礎(chǔ)上，重點討論了標(biāo)尺競爭在地方政府績效評估中的若干應(yīng)用問題。與標(biāo)尺競爭類似，楊暢、張曉磊還分別探討了政府績效評估中使用標(biāo)桿管理的基本流程。此外，一些學(xué)者論述了如何在政府績效評估中引入戰(zhàn)略管理的方法，以及平衡計分卡在這一領(lǐng)域的應(yīng)用性問題。

    作者：陳家浩 北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生來源：《社會科學(xué)》2011年第5期

>>返回 

新聞評分

相關(guān)新聞