摘要：2011年1月21日，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》公布施行。它是一部規(guī)范公權(quán)保障私權(quán)的重要行政法規(guī)，它為國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)提供了更有針對(duì)性、可操作性和更有力的法律保障，相關(guān)學(xué)者與公眾給予了其極高的評(píng)價(jià)。本文站在維護(hù)社會(huì)公眾基本生活條件不變的全新角度給予其解讀，以期社會(huì)更加客觀公正的看待它。

關(guān)鍵字：國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例；公共利益；基本生活條件；房屋拆遷補(bǔ)償

一、維護(hù)基本生活條件不變?cè)瓌t之界定
維護(hù)基本生活條件不變?cè)瓌t是指在國(guó)有土地上房屋被征收前后被征收人的基本生活狀況基本保持穩(wěn)定，既不會(huì)因?yàn)檎魇斩└灰膊粫?huì)因此而貧窮。這既是社會(huì)正義的基本要求，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的基本要求。
維護(hù)社會(huì)公眾基本生活條件不變?cè)瓌t的基本要求為：任何人或組織不因房屋征收而變得比之前更富裕，任何人或組織不因房屋征收而比之前貧窮，也就是征收對(duì)于其而言，征收前后被征收人的生活狀況基本沒有改變。
二、該原則在新條例上的具體體現(xiàn)
（一）、從征收目的既公共利益之界定的角度
新條例第2條規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人給予公平補(bǔ)償。”新條例較《拆遷條例》的適用范圍更廣，避免了同為國(guó)有土地上房屋拆遷安置補(bǔ)償制度存在的較大差異，從立法上更加體現(xiàn)公平補(bǔ)償原則，也保障了城市規(guī)劃區(qū)外國(guó)有土地上被征收人受到同等的對(duì)待，有利于避免因?yàn)檎魇辗课輰?dǎo)致的被征收人的基本生活狀況發(fā)生的巨大差距，既維持基本生活條件不變。
同時(shí)第8條以列舉的方式將“公共利益的需要”界定為國(guó)防和外交的需要；由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。這意味著征收的條件只有一個(gè)——“為了公共利益的需要”，同時(shí)該條的兜底條款又被嚴(yán)格限制在法律、行政法規(guī)規(guī)定的為保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的范圍內(nèi)。而為了公共利益的需要說白了就是為社會(huì)整體發(fā)展的需要，而社會(huì)整體發(fā)展不是為了某個(gè)人或者局部的需要，這也就避免了期間在其他條件不變的情況下居民的基本生活狀況發(fā)生巨大變化的情況，既達(dá)到了維持基本生活條件不變的原則。
（二）、從征收主體的角度
新條例第4條規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。”第5條規(guī)定：“房屋征收實(shí)施單位不得以營(yíng)利為目的。”第27條規(guī)定：“禁止建設(shè)單位參與搬遷活動(dòng)。”這意味著政府是唯一的征收、補(bǔ)償主體，開發(fā)商、建設(shè)單位不再參與其中。而政府作為一個(gè)公共組織，它存在的目的是為公眾服務(wù)，是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有序發(fā)展，因而其在整體上而言不是為了某個(gè)人或者組織的利益而存在，因此這也就保證了其作出決定時(shí)的公益性，貫徹了基本生活條件不變的原則。
（三）、從征收的程序角度
新條例第12條規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議討論決定。作出房屋征收決定前，征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲(chǔ)、�？顚Ｓ�。”第9條規(guī)定：“確
需征收房屋的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。”第10條規(guī)定：“房屋征收部門擬定征收補(bǔ)償方案，報(bào)市、縣級(jí)人民政府。”這些是征收決定的程序。此外還明確了征收?qǐng)?zhí)行程序——第28條規(guī)定：“被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”在取消行政強(qiáng)拆的情況下保留了司法強(qiáng)拆。
新條例正是通過程序的完善，從而保障了征收和拆遷的有序進(jìn)行，切實(shí)保護(hù)了被拆遷人的合法權(quán)益。同時(shí)通過切實(shí)的法律規(guī)定保障了房屋征收與拆遷的公共利益性和充分體現(xiàn)了保障被征收人的基本生活條件不變的原則。其主要體現(xiàn)在：第一，通過代表民意的各級(jí)人大機(jī)關(guān)在制定和審議規(guī)劃時(shí)，判斷有關(guān)征收的建設(shè)活動(dòng)是否符合社會(huì)公共利益，是否符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等要求；第二，征收決定程序進(jìn)一步得到完善。例如，征收決定做出前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并且要求征收費(fèi)用補(bǔ)償足額到位；第三，救濟(jì)途徑進(jìn)一步明確化。新條例給被征收人提供了行政救濟(jì)和司法救濟(jì)途徑。被征收人對(duì)于征收決定、補(bǔ)償決定不服的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以提起行政訴訟。對(duì)于不履行補(bǔ)償協(xié)議的一方，可以提起訴訟。
（四）、從補(bǔ)償?shù)姆秶c標(biāo)準(zhǔn)角度
新條例從正反兩方面明確了補(bǔ)償?shù)姆秶?mdash;—第17條規(guī)定：“作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府對(duì)被征收人給予的補(bǔ)償包括：被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償；因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。”第24條規(guī)定：“對(duì)認(rèn)定為合法建筑
和未超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償；對(duì)認(rèn)定為違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的I臨時(shí)建筑的，不予補(bǔ)償。”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化——第19條規(guī)定：“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定。”第18條規(guī)定：“征收個(gè)人住宅，被征收人符合住房保障條件的，作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先給予住房保障。”這些具體的規(guī)定從根本上來說都在一定程度上保障了被征收人的基本生活條件不會(huì)因征收與否而發(fā)生重大變化。
（五）、從責(zé)任承擔(dān)的角度
新條例明確了地方政府違反規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任——第30條規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府及房屋征收部門的工作人員在房屋征收與補(bǔ)償工作中不履行本條例規(guī)定的職責(zé)，或者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，由上級(jí)人民政府或者本級(jí)人民政府責(zé)令改正，通報(bào)批評(píng)；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”第31條規(guī)定：“采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷，造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分；構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。”這些責(zé)任之承擔(dān)的規(guī)定有利于強(qiáng)化行政執(zhí)法人員的依法執(zhí)法意識(shí)，淡化其之前較濃的國(guó)家利益大于一切，目標(biāo)的完成大于一切的思想，更加保障被征收人的合法權(quán)益，保障了被征收人的基本生活條件不變。
（六）、從補(bǔ)償機(jī)制之重塑角度
新條例規(guī)定，被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。貨幣補(bǔ)償方面，新條例規(guī)定對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償金額，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，并且將因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失以及相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助也列入補(bǔ)償范圍。實(shí)物補(bǔ)償方面，被征收人因異地安置選擇進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提供用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，并與被征收人計(jì)算、結(jié)清二者之間的差價(jià)。舊城區(qū)改建征收個(gè)人住宅，被征收人選擇在改建地段就近安置進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，政府應(yīng)當(dāng)提供改建地段或者就近地段的房屋。此外，為保證生活條件困難的被征收人居住條件的改善，政府對(duì)符合住房保障條件的被征收人除給予貨幣補(bǔ)償外，還要優(yōu)先安排被征收人享受住房保障。這些規(guī)定在一定程度上都保障了被征收人的基本生活條件不變，有利于被征收人更積極地配合征收工作。
三、新條例完善之建議
（一）、完善補(bǔ)償款規(guī)定及補(bǔ)償時(shí)效性的規(guī)定
新條例第十七條實(shí)際總共規(guī)定了六種征收補(bǔ)償款，分別為：價(jià)值補(bǔ)償款、搬遷費(fèi)、安置費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)。這六種征收補(bǔ)償款和第十八條規(guī)定的“住房保障”共同構(gòu)成了該條例的補(bǔ)償款的主要內(nèi)容。但是，這些補(bǔ)償條款的規(guī)定僅僅是原則性的規(guī)定，一些補(bǔ)償條款在實(shí)際落實(shí)時(shí)存在很多問題：第一，房屋價(jià)值補(bǔ)償款應(yīng)當(dāng)如何確定?該條例第十九條規(guī)定的辦法是“評(píng)估”．并且規(guī)定了房屋價(jià)值補(bǔ)償款的底線為被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。而評(píng)估的辦法，有待新法規(guī)出臺(tái)；第二，在搬遷費(fèi)上，該條例第二十二條規(guī)定了房屋征收部門支付搬遷費(fèi)的法定義務(wù)，但沒有規(guī)定搬遷費(fèi)的給付標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法；第三，在安置費(fèi)上，該條例第二十二條規(guī)定了房屋征收部門支付臨時(shí)安置費(fèi)的義務(wù)，但同樣也沒有規(guī)定安置費(fèi)的給付標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法；第四，在停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償上，條例第二十三條規(guī)定了確定停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償包括效益和期限兩個(gè)因素。但是放權(quán)到省級(jí)人民政府，規(guī)定由其制定，因此，該補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)還需要省級(jí)人民政府盡快出臺(tái)配套措施。另外，隨著近年來房地產(chǎn)市場(chǎng)極度的活躍，一些地區(qū)的房?jī)r(jià)變動(dòng)也是瞬息萬變，由于房?jī)r(jià)上漲過快，原有補(bǔ)償方案的落實(shí)速度跟不上房?jī)r(jià)上漲的速度，對(duì)被征收人來講存在很大風(fēng)險(xiǎn)。因此，盡管該條例規(guī)定補(bǔ)償方案不得低于同等市場(chǎng)價(jià)格，但如果補(bǔ)償落實(shí)時(shí)間跨度過大，房?jī)r(jià)上漲因素可能導(dǎo)致原有方案低于市場(chǎng)價(jià)格。因此，這樣不合理現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)予以重視，有必要迸一步對(duì)補(bǔ)償方案的時(shí)效性進(jìn)行一定的限制。
（二）、完善土地使用權(quán)的補(bǔ)償相關(guān)規(guī)定
新條例沒有提及對(duì)房屋占地范圍內(nèi)的土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。依照該規(guī)定，房屋被依法征收的，國(guó)有土地使用權(quán)同時(shí)收回，卻沒有明確對(duì)被征收房屋占地范圍的土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償。如果被征收房屋占地范圍內(nèi)的土地使用權(quán)是以出讓或者轉(zhuǎn)讓方式取得，對(duì)剩余年限的土地使用權(quán)政府理應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)于如何補(bǔ)償?該條例沒有明確規(guī)定，這會(huì)讓該條例在施行過程中產(chǎn)生疑問。
（三）、完善司法裁決程序
新條例第二十八條規(guī)定：被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。在過去，我們往往看到的是行政機(jī)關(guān)委托相關(guān)企業(yè)來搬遷。企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益，過程很不規(guī)范，進(jìn)而導(dǎo)致強(qiáng)制搬遷過程中不斷出現(xiàn)惡性事件。該條例實(shí)施后，行政機(jī)關(guān)只能到法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，制度設(shè)計(jì)者希望通過司法程序的設(shè)置來保障群眾合法權(quán)益，把風(fēng)險(xiǎn)降到最低。通過法院來強(qiáng)制執(zhí)行是個(gè)進(jìn)步，但是，在征收過程中，當(dāng)被征收人的最后救濟(jì)途徑僅剩下行政訴訟之時(shí)，當(dāng)他把最終期望都寄托在程序上時(shí)，如何排除政府對(duì)司法的不當(dāng)影響，保證司法獨(dú)立，將直接影響征收補(bǔ)償?shù)墓Y(jié)果。因此，保證司法獨(dú)立和公正，是決定該項(xiàng)制度實(shí)施效果的關(guān)鍵因素。
 
筆者認(rèn)為《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》作為一部規(guī)范公權(quán)保障私權(quán)的重要行政法規(guī)，它為國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)提供了更有針對(duì)性、可操作性和更有力的法律保障。同時(shí)站在維護(hù)被征收人基本生活條件不變的角度看本條例這諸多規(guī)定環(huán)環(huán)相扣，條文都或多或少的體現(xiàn)了該原則。再者筆者認(rèn)為當(dāng)今和諧社會(huì)之構(gòu)建應(yīng)避免因?yàn)橹贫戎母锸共糠秩后w的命運(yùn)發(fā)生根本變化，這也是本文積極地探討維護(hù)基本生活條件不變之原則的目的之所在，這也是目前很多社會(huì)問題得不到根本解決之所在。
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