制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上的有效治理:普通高中教育發(fā)展中的制度精神與機(jī)制選擇

發(fā)布時間：2016-09-07 16:06

本文關(guān)鍵詞：制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上的有效治理:普通高中教育發(fā)展中的制度精神與機(jī)制選擇，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上的有效治理:普通高中教育發(fā)展中的制度精神與機(jī)制選擇

雙擊自動滾屏發(fā)布者：教育論文寫作時間：2012-9-27 9:34:00 閱讀：139次【字體：】

　摘要：突破體制障礙和進(jìn)行制度創(chuàng)新是我國普通高中教育實(shí)現(xiàn)普及、提高和發(fā)展的根本出路。在實(shí)踐中，我國普通高中教育的發(fā)展存在著學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)嚴(yán)重不足和多元辦學(xué)體制的存在造成政出多門且多頭領(lǐng)導(dǎo)等制度性問題。因此，有必要采取轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)施管辦分離和厘清多元辦學(xué)主體的管理體制等措施，這是普通高中教育制度創(chuàng)新與機(jī)制選擇的重要價值取向。
　　關(guān)鍵詞：普通高中教育；制度創(chuàng)新；機(jī)制選擇
　　普通高中教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分，是高水平的、高級階段的基礎(chǔ)教育，具有基礎(chǔ)性和公共性的特征。一般來講，普通高中教育不僅是初中后教育即義務(wù)教育的延伸，而且是高等教育的基礎(chǔ)。
　　未來十年，我國“普及高中階段教育”既定目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，不僅取決于我們對普通高中教育性質(zhì)的重新省思和戰(zhàn)略目標(biāo)的科學(xué)定位，而且取決于制度創(chuàng)新、走出普通高中教育發(fā)展中的制度性困境、強(qiáng)化制度精神和有效治理等制度保障。
　　一、有效治理：普通高中教育可持續(xù)發(fā)展的體制保障
　　突破體制障礙，進(jìn)行制度創(chuàng)新，開展制度設(shè)計，發(fā)揮制度功能，展現(xiàn)制度效應(yīng)，是我國普通高中教育實(shí)現(xiàn)普及、提高和發(fā)展的根本出路。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“教育體制是國家各級教育行政機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位教育行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、權(quán)限劃分等方面的體系及制度的總稱”。另有觀點(diǎn)認(rèn)為，“教育體制是處理中央與地方、教育行政部門與學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)之間重要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限關(guān)系的制度”。顯然，這兩種解釋皆把教育體制當(dāng)成是教育行政管理體制，同時，上述兩種認(rèn)識都把制度作為解決教育管理問題的基本手段。也就是說，解決教育管理發(fā)展過程的問題主要應(yīng)依靠制度。其實(shí)，簡單地把教育體制理解為教育行政管理體制是片面的和不深入的。因?yàn)椋劦浇逃w制機(jī)制的創(chuàng)新與發(fā)展問題，不僅包含教育行政管理體制，也包含教育體制的落實(shí)與執(zhí)行的問題。而且，退一步講，即使是教育管理中的問題，也既有國家教育行政層面的宏觀教育管理問題和學(xué)校層面的內(nèi)部管理問題，同時，也應(yīng)該包括我們?nèi)粘Ｋv的具體制度建設(shè)問題。顯然，全面把握教育體制，既要抓住教育體制中的核心要素——制度，也要重視教育體制中的載體——機(jī)構(gòu)。
　　筆者認(rèn)為，所謂教育體制是指教育制度與教育機(jī)構(gòu)的結(jié)合體。教育制度是規(guī)范教育機(jī)構(gòu)健康持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)則體系，而各種教育機(jī)構(gòu)既包括教育實(shí)施機(jī)構(gòu)也包括教育管理機(jī)構(gòu)。當(dāng)特定的規(guī)則體系與具體的教育實(shí)施機(jī)構(gòu)相配套，就構(gòu)成了具體的教育體制。
　　從我國普通高中教育的發(fā)展來看，雖然改革開放以來，在國家政策的推動下，普通高中在數(shù)量和規(guī)模等方面都取得了很大進(jìn)展，教育管理體制地方化、辦學(xué)格局多樣化、成本分擔(dān)機(jī)制合理化等與教育體制相關(guān)的內(nèi)容日漸完善，但普通高中教育長期存在的同質(zhì)化和應(yīng)試化等問題依然嚴(yán)重，普通高中教育的發(fā)展依然遭遇著制度性的困境，這與教育體制不順暢存在著必然的關(guān)聯(lián)。也就是說，當(dāng)前影響我國教育改革深入推進(jìn)的瓶頸之一就是教育體制問題。自改革開放伊始，我國任何一次教育改革基本上都是從對教育體制的設(shè)計與安排著手的，國家所頒布的大多教育行政法規(guī)、教育規(guī)章以及教育政策都對教育體制問題給予了足夠的重視和明確的規(guī)范。如1985年中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于教育體制改革的決定》、1993年《中國教育改革與發(fā)展綱要》、1999年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》、2007年《國家教育事業(yè)發(fā)展“十五”規(guī)劃綱要》、2010年《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》等等都將體制改革與創(chuàng)新、制度安排與設(shè)計作為教育改革的突破口來抓。但誠如鮑爾所言：“教育改革猶如‘政策流行病’席卷全球。盤根錯節(jié)的改革理念通常是不穩(wěn)定的和不平衡的，但卻具有不可遏制的態(tài)勢；它在不同的社會和政治環(huán)境中，在不同的歷史背景下，滲透并改變著不同的教育制度。……雖然具體細(xì)節(jié)各有差別，但各國改革的總體效應(yīng)卻存在驚人的相似之處。雖然具體形式各異，但教育改革整體要素卻同樣適用于中小學(xué)、學(xué)院和大學(xué)。這些要素包括市場、管理主義和強(qiáng)調(diào)績效”。
　　二、制度性困境：普通高中教育發(fā)展中的制度缺損
　　在實(shí)踐中，普通高中教育不僅存在著辦學(xué)體制不順暢的問題，而且存在行政部門對普通高中實(shí)施全程領(lǐng)導(dǎo)與管理、學(xué)校缺乏辦學(xué)自主權(quán)、普通高中教育的發(fā)展正遭遇著制度性困境與制度缺損等問題。具體表現(xiàn)在：
　　一是普通高中辦學(xué)自主權(quán)嚴(yán)重不足與學(xué)校行政化并存。由于受傳統(tǒng)教育體制的影響，校長等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)都不同程度地被賦予行政級別的頭銜，不同層次的校長對應(yīng)著不同的行政級別，省重點(diǎn)高中的校長相當(dāng)于副局級，市重點(diǎn)相當(dāng)于處級，區(qū)縣校長相當(dāng)于副處級和正科級，等等。高中校長行政化現(xiàn)象的存在，不僅容易出現(xiàn)教育行政部門對學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部任命的隨意性較大等問題，而且還會滋生不按教育規(guī)律辦事、長官意志濃厚、不尊重知識分子和只追求晉升所需的政績等問題。在校長的選聘與任用上帶有明顯的行政化色彩，對校長等領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔與任用，缺乏靈活的、公平、公開和競爭的機(jī)制，依然是委任制而非聘任制。更為嚴(yán)重的是，在任命學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部時，相關(guān)部門依照行政干部的要求和規(guī)定來考察、提拔與任用，并沒有考慮到教育自身的規(guī)律和校長職業(yè)的素養(yǎng)問題，從而出現(xiàn)了諸如大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被任命到學(xué)校任校長等現(xiàn)象。由于學(xué)校行政化現(xiàn)象的存在，從而導(dǎo)致了學(xué)校缺乏基本的自主權(quán)，學(xué)校實(shí)質(zhì)上屬于政府管理的一個機(jī)構(gòu)，學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)只是寫在紙上的法律權(quán)利。普通高中學(xué)校小到教師的進(jìn)出、教材選用、困難學(xué)生補(bǔ)貼、學(xué)生分轉(zhuǎn)班與成績評定考核等，大到教師的培訓(xùn)進(jìn)修、干部任免和財務(wù)管理等都由教育行政部門嚴(yán)格把關(guān)，這就勢必造成學(xué)校招不到需要的老師、學(xué)校教師學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理、教師人事流動無序、教師工作活力不足和學(xué)生管理難度增大等問題。
　　二是政府在對普通高中的管理過程中存在著明顯的不到位和“錯位”現(xiàn)象。政府職能的不到位和“錯位”現(xiàn)象包括政府職能的“缺位”和“越位”兩個方面。政府職能的“缺位”主要是指因?yàn)檎牟蛔鳛槎鴮?dǎo)致本身屬于法律法規(guī)和政策規(guī)定的政府必須履行的公共職責(zé)沒有執(zhí)行，致使人們漠視法律與政策的存在，使政府的信譽(yù)度受到影響。政府職能的“越位”主要表現(xiàn)為因?yàn)檎臒o所不能和無所不包等大包大攬做法導(dǎo)致政府該管的不管、不該管的卻管等，呈現(xiàn)出典型的家族式和經(jīng)驗(yàn)式的管理模式。誠如一位校長所講，行政干預(yù)已達(dá)到了登峰造極的程度。當(dāng)面臨經(jīng)濟(jì)價值和社會價值、近期利益和長遠(yuǎn)利益之間難以調(diào)和時，政府的全方位治理必然導(dǎo)致一些政府管理部門領(lǐng)導(dǎo)急功近利。舍棄周期長、效益滯后、成本相對較高的人才培養(yǎng)方案和教育發(fā)展計劃。更為嚴(yán)重的是，當(dāng)前政府職能的發(fā)揮不僅“錯位”，而且經(jīng)常存在著“誤導(dǎo)”的現(xiàn)象。如在陜西省某縣，對民辦高中的諸多行為進(jìn)行了“放任”的政策規(guī)定：“對公辦高中教師向民辦高中的流動方面，只要民辦高中與教師達(dá)成了協(xié)議，教師可以不通過自己所在的學(xué)校，直接由民辦高中出面給教育行政部門打個招呼，教育行政部門就許可。而且，該教師的編制、職稱依然走的是公辦教師系列，從而拿雙方工資，即教育行政部門的基本工資和民辦高中的高工資”。　三是我國普通高中辦學(xué)體制存在政出多門和多頭領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象。按照“誰舉辦、誰管理、誰受益”的基本原則，長期以來我國普通高中學(xué)校發(fā)展過程中的人事、財務(wù)等重要事務(wù)基本上都由政府職能部門實(shí)施直接領(lǐng)導(dǎo)與管理，而教育行政部門對學(xué)校更多地只是進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在多數(shù)情況下有效干預(yù)的難度較大，如由于一些部門對教育事務(wù)缺乏認(rèn)知，只能是瞎指揮和瞎摻和。而當(dāng)有時候需各部門相互協(xié)調(diào)與組織時，如果缺乏有效溝通，會導(dǎo)致更大的混亂與困難。這種政出多門、多頭領(lǐng)導(dǎo)和“條塊分割”等現(xiàn)象，導(dǎo)致教育行政部門對學(xué)校行政管理不力。如教輔市場亂象叢生、學(xué)校亂收費(fèi)情況到處萌生、擇校屢禁不止等等。而在另一些方面，政府各職能部門則對學(xué)校辦學(xué)過度干預(yù)，把學(xué)校視為唐僧肉，政府各職能部門都從自身部門的利益出發(fā)，對學(xué)校某些層面的管理與干預(yù)無處不在，缺乏起碼的服務(wù)意識。如政府的不同職能部門視察學(xué)校，名義上是視察，實(shí)質(zhì)上是要求學(xué)校繳納各種費(fèi)用。
　　三、制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上的有效治理：普通高中教育發(fā)展中的制度精神與機(jī)制選擇
　　當(dāng)前我國正在努力進(jìn)行的政事分開改革，其根本目的就在于合理界分政府與學(xué)校的權(quán)利與義務(wù)。所謂政事分開就是要明確劃分政務(wù)與校務(wù)，厘清學(xué)校與政府間的各種關(guān)系，真正建立起政府主要管理政務(wù)、學(xué)校自己治理校務(wù)的政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)的新型政校關(guān)系。因此，推進(jìn)規(guī)范管理，，尋求體制創(chuàng)新，走制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上的發(fā)展道路，是普通高中教育制度的重要價值取向。其具體途徑是：
　　一是通過修訂相關(guān)教育法律法規(guī)和政策，明確政府管理學(xué)校的職責(zé)，通過制度引領(lǐng)來轉(zhuǎn)變政府職能。積極推進(jìn)政事分開，實(shí)施管辦分離，強(qiáng)化政府職能部門工作人員的專業(yè)化水平。一方面，轉(zhuǎn)變政府管理模式，變以管理和控制為主的“全能政府”為提供服務(wù)為主的“有限政府”。從舉辦者、辦學(xué)者、管理者的角色來看，政府或其他辦學(xué)主體是舉辦者，教育行政部門是管理者，學(xué)校是辦學(xué)者，三者應(yīng)該有明確的界分。政府作為舉辦者主要應(yīng)提供最基本的制度層面的保障，確保普通高中的公共性與公益性，同時應(yīng)充當(dāng)不同主體關(guān)系的中間人，即協(xié)調(diào)者，確保普通高中基本的辦學(xué)規(guī)范；要盡量促進(jìn)普通高中走向多樣化、特色化與優(yōu)質(zhì)化，滿足人們接受教育的需求與愿望。顯然政府職能的轉(zhuǎn)變，要求政府從原來的無縫不入的狀態(tài)向間接的管理者轉(zhuǎn)變，不斷提高政府在普通高中教育職能中的服務(wù)職能，從主要以單方保護(hù)學(xué)校利益為重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖檶W(xué)校利益與保護(hù)教育消費(fèi)者的合法權(quán)益為重點(diǎn)。另一方面，通過借鑒國內(nèi)外政府在學(xué)校治理方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不斷改變政府直接領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的情況，實(shí)施管辦分離，剝離學(xué)校與政府之間的直接隸屬關(guān)系，使政府能在堅持公平正義首要原則的前提下，向?qū)W習(xí)者提供更加高效和公平的服務(wù)。如在我國上海浦東區(qū)推行的“管辦評”聯(lián)動實(shí)驗(yàn)和在江蘇無錫市推動的“管辦分離”改革試點(diǎn)等都是非常有益的探索。這些改革與實(shí)驗(yàn)不僅體現(xiàn)了政府是提供普通高中教育方面的公共服務(wù)者，而且通過委托管理的方式可以購買比較高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，從而能夠把政府從直接管理和辦學(xué)的龐雜事務(wù)中解放出來，既提高了教育管理的效率，也實(shí)現(xiàn)了由專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員管理學(xué)校的初衷。同時，在轉(zhuǎn)變政府職能的同時，也應(yīng)該加強(qiáng)對教育行政部門內(nèi)行政人員的職業(yè)化建設(shè)。我們認(rèn)為，任何參與學(xué)校治理的組織與人員都應(yīng)該趨于專業(yè)化。但當(dāng)前，我國教育行政部門的工作人員基本上按照公務(wù)員的模式招錄，對其能否成為教育專業(yè)人士的要求不高，從而導(dǎo)致了外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行情況的出現(xiàn)。因此，應(yīng)通過制度的再造與設(shè)計，不斷強(qiáng)化教育行政管理人員的職員化建設(shè)或教育系統(tǒng)的職員制度，其實(shí)在這方面我們完全可以參照發(fā)達(dá)國家比較成功的經(jīng)驗(yàn)。
　　二是通過制度設(shè)計不斷健全和完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，并積極推進(jìn)普通高中校長職業(yè)化。一方面，通過制度安排和設(shè)計繼續(xù)完善普通高中校長負(fù)責(zé)制。基于學(xué)校管理效能提升的基本宗旨，不僅要使校長能充分行使行政權(quán)，而且為了避免其獨(dú)攬大權(quán)和一言堂等情況出現(xiàn)，應(yīng)充分彰顯普通高中黨支部的政治核心作用和教職工代表大會的民主監(jiān)督作用，尤其要重視和加強(qiáng)學(xué)生代表大會的建設(shè)，唯有如此，在權(quán)力制衡理論的指導(dǎo)下，才能在學(xué)校治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部真正建立起決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)三權(quán)制衡的學(xué)校內(nèi)部制衡結(jié)構(gòu)，從而不斷地促使普通高中管理的民主化、科學(xué)化、程序化與制度化。因此，政府應(yīng)參照政企分開方面的有益經(jīng)驗(yàn)，在大量調(diào)查研究、充分論證以及借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過制定《學(xué)校法》或修訂相關(guān)教育法律法規(guī)，依法規(guī)制普通高中的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。另一方面，要積極推進(jìn)校長職業(yè)化建設(shè)。校長作為學(xué)校的最高行政管理者，他的決策直接關(guān)系到學(xué)校的發(fā)展與學(xué)生的成長，涉及到國家與民眾的公共利益，因此，校長應(yīng)有比教師更嚴(yán)格的任職資格。他們必須熟識教育事務(wù)，懂得教育規(guī)律，有良好的道德素養(yǎng)和責(zé)任感。因此，國家有必要通過法規(guī)和規(guī)章，嚴(yán)格規(guī)定校長的任職資格與任職程序，提倡“教育家辦學(xué)”，走校長職業(yè)化道路。在教師選聘和學(xué)校管理中擴(kuò)大校長的自主權(quán)。同時，建立校長管理事務(wù)的問責(zé)制度、公示制度與落聘教師的申訴仲裁制度，建立校長權(quán)力的約束機(jī)制，逐步在高中建立現(xiàn)代學(xué)校制度。要堅決杜絕校長職務(wù)與一定行政級別掛鉤的現(xiàn)象，盡最大可能防止學(xué)校行政化現(xiàn)象的蔓延，建立權(quán)責(zé)一致、考核科學(xué)、績效與選聘密切掛鉤的管理模式。此外，在條件成熟的時候，還要建立長效的校長培訓(xùn)機(jī)制和科學(xué)的校長考核評價制度。通過校長培訓(xùn)機(jī)制的建立，轉(zhuǎn)變校長的職業(yè)觀念，淡化校長的行政意識，提高校長的服務(wù)素養(yǎng)；建立科學(xué)的校長評價考核機(jī)制，應(yīng)積極推進(jìn)“競聘上崗”的校長選任模式，不斷完善校長崗位問責(zé)制和績效責(zé)任制。
　　三是在大力提倡學(xué)校投資主體多元化的基礎(chǔ)上，積極變革和厘清學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制，尤其是要堅決杜絕多頭領(lǐng)導(dǎo)、政出多門的情況，實(shí)施“條塊領(lǐng)導(dǎo)”，以條為主，以塊為輔。改革開放以來，在教育市場化和產(chǎn)業(yè)化等思想的影響下，普通高中辦學(xué)主體在單一政府舉辦的基礎(chǔ)上滋生了其他辦學(xué)形式，比如公辦、民辦、事業(yè)單位辦和公辦民助等，這些不同學(xué)校的辦學(xué)形式不僅有利于校際間的相互競爭，而且提高了學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量，能促使學(xué)校形成辦學(xué)特色，滿足人們接受普通高中教育的愿望。這要求政府不僅要鼓勵這些不同形式學(xué)校的發(fā)展，不斷增強(qiáng)普通高中教育的優(yōu)質(zhì)化和帶頭示范作用，而且政府應(yīng)不斷完善政策規(guī)定，通過政策引領(lǐng)和制度建設(shè)，使這些不同形式的普通高中在當(dāng)?shù)亟逃聵I(yè)的發(fā)展中乃至國家普及高中階段教育的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中貢獻(xiàn)力量。同時，在多元辦學(xué)形式既定事實(shí)的情況下，也要變革教育領(lǐng)導(dǎo)體制，教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)與管理只能是教育行政部門，其他部門的專項檢查與視察也必須是在教育行政部門的協(xié)調(diào)下進(jìn)行，不能由其他政府部門對學(xué)校進(jìn)行管理與領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行以條為主、以塊為輔的領(lǐng)導(dǎo)。