第一章 緒論

1.1 研究背景和意義

二十世紀(jì)六十年代后，西方國家出現(xiàn)了用企業(yè)家精神重塑政府的呼聲和潮流，強調(diào)政府行政的效率和效果。在這樣的背景下，政府績效考評作為一項政治活動和有效的政府管理工具蓬勃開展起來。上世紀(jì)九十年代初，美國頒布《政府績效與結(jié)果法案》，確定了績效考評的法制化，對之后的政府績效考評在全球的推廣產(chǎn)生了重要影響，亞太地區(qū)也引進該考評工具。

在我國，對政府績效考評的研究和實踐始于上世紀(jì)末，并首先由部分地方實踐，隨后被國家所認(rèn)可和推行。2005 年 3 月，國務(wù)院政府工作報告中首次提出要“抓緊研究建立科學(xué)的政府績效評價體系”，這被視為政府績效考評在我國推行的開始。此后，連續(xù)多年的政府工作報告，都對推進政府績效考評工作提出了要求。黨的十八大報告指出“要創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力、執(zhí)行力，推進政府績效管理”，在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，進一步要求“完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以積極增長速度評定征集的偏向”。這一系列的舉措，都將政府績效考評引向深入。在地方，上世紀(jì) 90 年代就相繼開展了政府績效考評實踐工作，涌現(xiàn)了“珠海模式”、“蘭州試驗”、“廣東試驗”等諸多成果。

但諸多實踐中，關(guān)注點主要是在縣級以上政府及其相關(guān)部門的績效考評，作為中國政權(quán)末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府績效考評研究較少，在實踐中都是作為縣級政府績效考評的組成部門而納入。為更好的以績效考評找出鎮(zhèn)街政府的績效，糾偏鎮(zhèn)街政府職能的“缺位”、“越位”和“錯位”等狀況，本研究以鎮(zhèn)街為切入點，結(jié)合自身工作崗位能夠較好的獲得相關(guān)第一手資料，以廣州市南沙區(qū)鎮(zhèn)街為切入，研究討論鎮(zhèn)街的政府績效考評問題。

作為國家級新區(qū)和自貿(mào)區(qū)的所在地，服務(wù)好經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展，提升人民大眾的福祉，保護好生態(tài)環(huán)境，是政府應(yīng)盡之責(zé)。而這一些都可以從政府績效可以體現(xiàn)，并通過對政府績效的考評加以引導(dǎo)。為就政府績效考評而言，近年來，南沙區(qū)做了許多有益探索，取得了可喜的成績。但也必須看到，由于起步較晚、底子較薄，南沙區(qū)的政府績效管理與全國許多地方一樣，仍然存在許多問題和不足，亟待改進。撰寫本文是希望利用自己在多年來從事組織人事工作的優(yōu)勢，以南沙區(qū)鎮(zhèn)街政府績效考評的現(xiàn)狀為切入點，掌握更多第一手資料，深入分析當(dāng)前南沙區(qū)鎮(zhèn)街政府績效考評存在的問題，并提出對策建議。因此，系統(tǒng)深入挖掘和探討南沙區(qū)鎮(zhèn)街政府績效考評深層次問題并提出解決的思路辦法，對南沙區(qū)的開發(fā)建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。對進一步完善南沙區(qū)政府績效考評機制，深化政府績效考評的內(nèi)涵，也具有一定的理論價值。

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1.2 核心概念界定

1.2.1 政府績效考評

績效一詞來源于管理學(xué)，是指完成工作的成績、效率與效果，蘊含投入產(chǎn)出比，結(jié)果所產(chǎn)生的影響等意義。說到績效人們往往與效率相比較，尼古拉斯·亨利指出：“效率指以最少的可得資源來完成一項工作任務(wù)，追求投入與產(chǎn)出之比的最大化”。就此而言，績效的內(nèi)涵比效率更為豐富。就政府績效而言，不僅包括政府工作的效率，還包含政府工作所產(chǎn)生的效果，即人們對政府工作的滿意度，等等。更進一步，政府績效不僅涉及數(shù)量，更注重質(zhì)量品位。也就是說，政府績效即是政府在社會經(jīng)濟管理活動中的效率、效果、效益和效能，亦是政府在行使其職能、實施其意志過程中所體現(xiàn)出的管理和服務(wù)能力。與此相類似的一個概念是行政效率，其是傳統(tǒng)行政管理的核心概念，所關(guān)注的是效率本身，注重點在于行政資源的“投入產(chǎn)出比”和辦事的速率，所指向的往往是通過組織、領(lǐng)導(dǎo)、人事、體制等內(nèi)部機制因素來體現(xiàn)，而政府績效則不僅僅關(guān)注政府行政的內(nèi)部機制，更加關(guān)注政府與社會、公民的關(guān)系，并以此為評價的最終標(biāo)準(zhǔn)。

有組織就有考評，政府作為一個公共部門，理應(yīng)接受被服務(wù)者的考評。政府績效考評，也被稱為政府績效評價，兩者常被不同的人相互交替使用，本研究將兩者視為同一概念。因為廣州地區(qū)習(xí)慣使用“考評”、“績效考評”，所以本研究采用“政府績效考評”的表述。

美國 H.Hatry 教授認(rèn)為，績效考評就是對服務(wù)或項目的結(jié)果和效率進行的定期評價。蔡立輝教授認(rèn)為績效考評就是：根據(jù)績效目標(biāo)，運用評估指標(biāo)對政府部門履行行政職能所產(chǎn)生的結(jié)果及其影響進行評估、劃分等級、提出績效改進計劃和運用評估結(jié)果來改進績效的活動過程。與本研究息息相關(guān)的概念還有政府績效考評，再從該概念進一步理解績效考評。中國行政管理學(xué)會聯(lián)合課題組將政府績效考評定義為：運用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政府機關(guān)的業(yè)績、成就和實際工作做出盡可能準(zhǔn)確的評價，在此基礎(chǔ)上對政府績效進行改善和提高。范柏乃教授通過綜合政府績效考評的各種定義得出，所謂政府績效考評是根據(jù)統(tǒng)一評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，按照一定的程序，通過定性定量對比分析，對某評價對象(政府或政府部門)一定時期間的業(yè)績做出客觀、公正和準(zhǔn)確的綜合評判的過程；周凱教授認(rèn)為:“所謂政府績效評價就是指運用數(shù)理統(tǒng)計、運籌學(xué)等原理和特定指標(biāo)體系,對照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),按照一定的程序,通過定量定性對比分析,對政府在一定時期的效益和業(yè)績做出客觀、公正和準(zhǔn)確的綜合評判，由此從表面看來,就是對政府績效進行評價和判定�！�

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第二章 政府績效考評的理論、方法與經(jīng)驗

2.1 理論基礎(chǔ)

政府績效考評發(fā)端于上世紀(jì) 60 年代，作為與政府績效管理并行的管理工具，經(jīng)過不斷的實踐，已成為考評政府的有效手段。

“績效”的理念源于企業(yè)，經(jīng)發(fā)展成熟逐步被公共管理領(lǐng)域所引用，在政府管理方面兩相結(jié)合產(chǎn)生了“政府績效”的概念。隨著，上世紀(jì) 60 年代在公共行政、公共管理領(lǐng)域發(fā)生的一系列革命，產(chǎn)生了新公共行政理論、新公共管理理論和新公共服務(wù)理論，為政府績效考評的發(fā)展奠定了理論基礎(chǔ)。與這些理論向?qū)?yīng)，政府績效考評被認(rèn)為本質(zhì)上是將以往的權(quán)力委托制改變?yōu)槟繕?biāo)管理和業(yè)績評價制，這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)民主化和信息化的要求。

新公共行政理論是相對于傳統(tǒng)的公共行政理論而言的，主要是為了改良傳統(tǒng)行政理論注重行政管理的效率、經(jīng)濟與協(xié)調(diào)性，而忽略了社會公平的現(xiàn)實。與傳統(tǒng)公共行政理論相比，新公共行政理論將社會公平引入公共行政中，作為新公共行政理論的基本目標(biāo)，與傳統(tǒng)公共行政理論相結(jié)合形成了新的現(xiàn)代化的公共行政價值體系。新公共行政理論的興起，使政府的管理活動和運行機制都十分強調(diào)社會公平的價值導(dǎo)向，要求政府的行政權(quán)力和公共服務(wù)要傾向于弱勢群體，促進建立公平正義的社會，為政府績效考評的發(fā)展奠定了理論基礎(chǔ)。

新公共管理理論的興起，直接影響了西方國家的政府管理，它認(rèn)為政府作為公共產(chǎn)品的提供部門，應(yīng)重視管理的產(chǎn)出和收益，關(guān)注公共產(chǎn)品的效率和質(zhì)量，政府的管理活動應(yīng)該是以結(jié)果為導(dǎo)向和遵循顧客優(yōu)先的原則的。該理論所倡導(dǎo)的結(jié)果導(dǎo)向和顧客優(yōu)先原則對政府績效考評產(chǎn)生了重要影響，尤其在考評體系設(shè)計上，紛紛引進結(jié)果導(dǎo)向和顧客優(yōu)先原則的指標(biāo)。而這些指標(biāo)的設(shè)計又要十分注重他們的“可測量性”，從而使政府管理的績效可以量化考評，進而可以清楚明了的知道政府的活動是否真正的體現(xiàn)作為行政機關(guān)和管理部門的責(zé)任。

新公共服務(wù)理論是在總結(jié)反思新公共管理理論的不足的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。新公共服務(wù)理論的核心在于：政府的主要職能不是制定政策，而是提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，奉行服務(wù)理念；強調(diào)在民主對話、溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上加強政府與社區(qū)、公民的合作互動，建立有效的公民利益表達機制。進一步而言，政府的職能要由掌舵轉(zhuǎn)變?yōu)榉⻊?wù)，政府服務(wù)要以公民、公共利益為導(dǎo)向，建設(shè)服務(wù)型政府，確保民主、公民與公共利益等核心目標(biāo)的實現(xiàn)。對于政府績效評價而言，新公共服務(wù)理論強調(diào)考評應(yīng)該加強對公共服務(wù)方面的指標(biāo)的評價，并確定公民在考評體系中的主體地位。

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2.2 考評方法

政府績效考評是一項系統(tǒng)工程，科學(xué)合理的考評方法有助于考評結(jié)果的公正、合理，確保考評的公信力。隨著政府績效考評相關(guān)研究和實踐的發(fā)展，多種考評方法已被實踐運用，概括而言，主要有兩種方法：包括定性的考評方法和定量的考評方法。

2.2.1 定性方法

政府績效考評的定性方法，是指以現(xiàn)有的文獻資料或調(diào)查材料為依據(jù)，對政府績效運用演繹、歸類、比較、分類等方法，以判斷政府績效的實現(xiàn)程度。關(guān)于定性的方法有很多種，這里僅選擇主要比較常用的幾種加以介紹。

文獻分析法。它主要是指通過收集現(xiàn)有的各類文獻資料，從中查找出對政府績效考評有價值的資料，包括學(xué)術(shù)文獻和其他有價值的文字資料（如年鑒、地方志、各類檔案等）。通過對所掌握的文獻資料的整理、分析、歸納、總結(jié)，以使考評的內(nèi)容得以理清，明確其中的邏輯，建立相關(guān)考評體系（如指標(biāo)體系）。

德爾菲法又名專家意見法。它是依據(jù)明確的、系統(tǒng)的程序，通過專家們以匿名的方式發(fā)表意見，該環(huán)節(jié)的關(guān)鍵在于參與討論的專家團隊成員間相互是不發(fā)生接觸聯(lián)系的，成員間不能就該問題進行互相討論，以此保證意見的獨立性。經(jīng)過多輪反復(fù)的收集專家們的意見，直到專門們確定個人的意見為止，最終形成專家團隊的綜合意見。這是政府績效考評指標(biāo)體系及指標(biāo)權(quán)重構(gòu)建的重要方法，那些趨于同一的意見即可確定為考評指標(biāo)和指標(biāo)權(quán)重。

360 度考評法。它是一種在人群眾各個層面和各個角度收集有價值的信息來進行綜合考評的方法。該方法的核心是構(gòu)建了多元的考評參與者，既包括被考評人本人，也包括與被考評人有密切聯(lián)系的人，從而形成內(nèi)外結(jié)合、上下聯(lián)動、正反共存的多維度意見，以保證考評的全息性和客觀性。

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第三章 南沙區(qū)鎮(zhèn)街政府績效考評體系及考評結(jié)果分析............... 17

3.1 南沙區(qū)鎮(zhèn)街政府績效考評體系分析................17

3.1.1 考評體系設(shè)計思路和考評機制實施步驟...........17

3.1.2 考評主體、對象和內(nèi)容...................20

第四章 南沙區(qū)鎮(zhèn)街績效考評的影響因素及存在的問題與不足.............. 34

4.1 影響考評結(jié)果的主要因素.....................34

4.1.1 政府職能定位................34

4.1.2 考評組織模式....................35

第五章 完善南沙區(qū)鎮(zhèn)街政府績效管理及績效考評體系的對策建議...................39

5.1 完善鎮(zhèn)街政府績效管理的對....39

5.1.1 加強政府工作的平衡協(xié)調(diào)...........39

第四章 南沙區(qū)鎮(zhèn)街績效考評的影響因素及存在的問題與不足

4.1 影響考評結(jié)果的主要因素

綜合分析南沙區(qū) 2013 年鎮(zhèn)街政府績效考評結(jié)果，從整體得分情況來看都比較高，但是從細(xì)微之處比較發(fā)現(xiàn)，其中的一些因素對現(xiàn)在的結(jié)果產(chǎn)生了一定的影響，下面對幾個比較主要的因素進行具體分析。

4.1.1 政府職能定位

本研究針對的是鎮(zhèn)街政府，嚴(yán)格來講鎮(zhèn)政府和街道辦是不一樣的兩類主體，但他們又有共同之處。不同之處在于，鎮(zhèn)是我國最基層的一級政府組織，具有法定職權(quán)（《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對鎮(zhèn)政府的職權(quán)作了具體規(guī)定），具有獨立的行政管理與決策權(quán)。一般情況下處于城市的邊緣，下轄若干行政村，轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村人口較多，少數(shù)鎮(zhèn)也轄有居民社區(qū)。主要職責(zé)在于負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟社會發(fā)展，履行作為一級政府的職能。街道辦是不設(shè)去的市、縣、市轄區(qū)政府的派出機構(gòu)，具體職權(quán)因地方而設(shè)置不同，不具有獨立的行政管理和決策權(quán)，一般情況下處于城市的中心地帶，下轄若干社區(qū)居委會，少數(shù)街道辦也轄有極少數(shù)的行政村。主要職責(zé)為在市、縣、市轄區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)作做好社會管理方面的工作。兩者的共同之處在于一般行政級別相同，都屬于處級，承擔(dān)的職能部分是共同的。

正因為鎮(zhèn)街二者在職能上的差異，所以對他們二者的考評結(jié)果也存在一定的差異，雖然在業(yè)績指標(biāo)上進行了有差別的設(shè)置，但是最終考核結(jié)果的差異還是在所難免。從2013 年考評總結(jié)果看，業(yè)績指標(biāo)和重點工作完成情況兩個指標(biāo)得分明顯低于其他鎮(zhèn)的得分，只有 G 街道的成績稍微靠前，這就和二者的功能差異有關(guān)，主要體現(xiàn)在街道辦主要負(fù)責(zé)城市居民社區(qū)的管理服務(wù)工作，這方面的工作成效不那么容易顯現(xiàn)，而使得分偏低。再從群眾滿意度得分看，街道的得分顯著低于鎮(zhèn)的得分，只有 F 鎮(zhèn)得分是低于街道的，這是因為街道處于城市的中心，所轄居民的素質(zhì)較高，而高素質(zhì)的人往往對政府的服務(wù)等各方面要求較高，因而會給街道辦打較低的分?jǐn)?shù)。而領(lǐng)導(dǎo)班子共性工作和領(lǐng)導(dǎo)班子自身測評，主要是針對領(lǐng)導(dǎo)班子的測評，領(lǐng)導(dǎo)班子的建設(shè)不因組織的職能和管轄的人員而異，因而在總體得分上基本分布均勻，不如上述 3 項所表現(xiàn)出來的那么顯著。

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第五章 完善南沙區(qū)鎮(zhèn)街政府績效管理及績效考評體系的對策建議

5.1 完善鎮(zhèn)街政府績效管理的對策

如前所述，從考評分值上看，各鎮(zhèn)街的年度績效考評得分都趨于滿分，不可謂不高。但從存在的問題看，分值高并不能完全對等政府績效高，只能說從現(xiàn)有的指標(biāo)體系及評價機制得出的分值較高。換言之，就是南沙區(qū)鎮(zhèn)街政府績效還可以往更深的角度去挖掘提升，以利于社會的發(fā)展，提升群眾的幸福感。因此，擺在南沙區(qū)鎮(zhèn)街政府績效面前的一個突出問題就是如何利用已有機制建立完善適合自身具體情況的績效考評體系，發(fā)揮績效考評作為“指揮棒”的最大功效，更進一步提升鎮(zhèn)街政府的績效。

5.1.1 加強政府工作的平衡協(xié)調(diào)

績效考評價值的導(dǎo)向作用不言而喻，在當(dāng)前政府績效考評要堅持合理的價值導(dǎo)向，引導(dǎo)服務(wù)型政府建設(shè)。一方面，要堅持公平、和諧的導(dǎo)向。政府的服務(wù)工作要始終立足于服務(wù)群眾，積極維護公平、和諧的社會環(huán)境，其中最關(guān)鍵的是要維護人民平等的權(quán)利，維護公平合理的分配制度，創(chuàng)設(shè)人人平等的機會，維護司法的公正。而政府績效考評指標(biāo)就是上述這些價值的體現(xiàn)。另一方面，要堅持平等合作的價值理念。這包括政府和公民間的平等合作，處理好政府與公民的關(guān)系，樹立公民至上的價值觀。還包括人與自然的合作相處，也就是說人類的生產(chǎn)生活要尊重自然，不能逾越資源、生態(tài)和環(huán)境的承載能力，要善待自然，與大自然和睦相處。在政府績效考評中，，設(shè)置生態(tài)環(huán)保方面的指標(biāo)，就是對政府和人民群眾行為的引導(dǎo)。

5.1.2 強化考評的績效導(dǎo)向

政府績效考評的對象是政府，考評的內(nèi)容包括政府業(yè)績、行政效率、政府效益、政府成本，涉及經(jīng)濟績效、政治績效和社會績效三個方面，這些主要表現(xiàn)為政府提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，政府的投入與產(chǎn)出的比例，政府的產(chǎn)出與客觀效果的關(guān)系，以及政府行為與資源消耗的比例等關(guān)系問題。這些問題這構(gòu)成了對政府行為的一種導(dǎo)向，即績效導(dǎo)向。

從當(dāng)前南沙區(qū)鎮(zhèn)街政府績效考評體系看，主要針對政府正在做什么，較少深入去考慮政府所做的這些結(jié)果及其應(yīng)該做的內(nèi)容的關(guān)系問題，也就是說績效導(dǎo)向尚未明顯。因而要進一步提升鎮(zhèn)街政府的深層績效，要更加樹立以績效為導(dǎo)向的政府管理。第一，進一步完善鎮(zhèn)街政府績效考評機制，營造良好的政府績效考評文化氛圍。通過確定合理的體制機制，形成從普通公務(wù)員到領(lǐng)導(dǎo)干部、從個人到政府部門都心系績效，以績效為行動指揮棒的氛圍。第二，以績效考評促服務(wù)型政府建設(shè)。建設(shè)服務(wù)型政府，為社會大眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品是政府的基本職能，政府績效考評應(yīng)從考評政府“正在做什么”向“正在做什么”與“應(yīng)該做什么”之間的差距轉(zhuǎn)變，而這個“差距”便是政府轉(zhuǎn)變職能，提高績效的指揮棒。第三，以滿意度為導(dǎo)向促環(huán)境建設(shè)。這里的環(huán)境包括人文環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，是社會大眾普遍關(guān)心的問題，也是社會大眾最能切身體會到的問題，而社會大眾滿意與否最能反映政府工作的績效，因而要在環(huán)境建設(shè)方面盡可能的滿足社會大眾的需求。

參考文獻（略）