□江海燕

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，廣大農(nóng)民日益迫切地要求政府能夠?yàn)樗麄兲峁┗径斜Ｕ系墓伯a(chǎn)品和服務(wù)。長期以來由于政府職能的缺失及生產(chǎn)力發(fā)展不足等原因，，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給陷入嚴(yán)重不足的困境，這種狀況不利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建和新農(nóng)村建設(shè)。因此，要盡快改革政府職能，努力建立公共服務(wù)型政府，加大對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的力度，為農(nóng)民提供更多更好的農(nóng)村公共產(chǎn)品，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村進(jìn)步。

1、樹立公共服務(wù)型政府理念，強(qiáng)化政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的主體責(zé)任

公共服務(wù)型政府是20世紀(jì)80年代西方國家在新公共管理理論指引下提出的一種政府理念，目前已經(jīng)成為世界性政府改革潮流。它的基本主張就是，政府的存在是為了滿足社會(huì)的需求，強(qiáng)調(diào)政府的作用必須集中在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供上，政府應(yīng)該盡可能地為社會(huì)提供滿意的公共物品。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能主要體現(xiàn)為宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；確保社會(huì)安全等。要高度重視并將公共服務(wù)作為政府的基本職能和核心職能，切實(shí)強(qiáng)化政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的主體責(zé)任。公共服務(wù)型政府追求的一個(gè)重要目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)和保障社會(huì)公正，農(nóng)民作為國家公民，作為市場經(jīng)濟(jì)的主體之一，理應(yīng)享受與城市居民一樣的競爭機(jī)會(huì)和一樣的公民權(quán)利，但目前農(nóng)民與市民在公共產(chǎn)品享受上的差異使農(nóng)民淪為二等公民，這種狀況不符合公共服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)。因此，各級(jí)政府要樹立城鄉(xiāng)人民平等觀念，從根本上改變城鄉(xiāng)二元思維模式，給農(nóng)民國民待遇，向農(nóng)民提供與市民大體均等的公共產(chǎn)品，從根本上打破公共產(chǎn)品供給上的城鄉(xiāng)二元體制，真正承擔(dān)起農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體責(zé)任，逐步建立與中國全面建設(shè)小康社會(huì)和工農(nóng)業(yè)和諧發(fā)展相適應(yīng)、以城鄉(xiāng)公平和諧發(fā)展為目標(biāo)的新型農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。

2、建立公共財(cái)政體制，明晰各級(jí)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中各自的職責(zé)

要實(shí)施農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，就必須建立覆蓋農(nóng)村的公共財(cái)政體制。公共財(cái)政是保障政府公共產(chǎn)品供給的制度安排，要確保各級(jí)政府財(cái)政收入主要用于為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。要改革目前各級(jí)政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，大力壓縮非公共性的財(cái)政支出，嚴(yán)格控制形象工程和政績工程，將有限的資金投入到社會(huì)所必須的公共產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)的提供上。要合理劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一是建立公共服務(wù)型政府的重要前提條件，要徹底改變事權(quán)層層下放、財(cái)權(quán)層層上收的不合理狀況，使財(cái)政支出范圍以事權(quán)為基礎(chǔ)，以滿足社會(huì)公共需要為目的。要根據(jù)公共產(chǎn)品的范圍層次，明確界定中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府五級(jí)政府供給主體在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品方面的責(zé)任和范圍，積極探索建立與公共財(cái)政相適應(yīng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。凡是受益范圍遍及全國的公共產(chǎn)品，加強(qiáng)中央政府與省級(jí)政府的提供，尤其對(duì)欠發(fā)達(dá)的省份和地區(qū)，應(yīng)加大中央政府的投入，如對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障以及全國性農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)公共信息和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給；而受益范圍局限于地方的公共產(chǎn)品，則由相應(yīng)層次的地方政府提供，如區(qū)域性的農(nóng)田水利建設(shè)、轄區(qū)道路建設(shè)等；具有外溢性的地方性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府和地方政府共同提供。要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，建立規(guī)范、高效、促進(jìn)地區(qū)公平、保障農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的轉(zhuǎn)移支付制度，逐步將現(xiàn)行多種轉(zhuǎn)移支付形式歸并為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類。推動(dòng)省級(jí)以下政府的轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)，逐步縮小轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間財(cái)力差距導(dǎo)致的公共產(chǎn)品供給的不公平。

3、突出重點(diǎn)，為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品

在實(shí)施農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中，各級(jí)政府要以人為本，按輕重緩急，將公共產(chǎn)品供給的重點(diǎn)放在能直接改善農(nóng)民生產(chǎn)和生活環(huán)境方面來，為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品。在當(dāng)前及今后一段時(shí)期，各級(jí)政府應(yīng)在職責(zé)范圍內(nèi)重點(diǎn)解決以下農(nóng)村基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的供給問題：

第一、盡快建立城鄉(xiāng)一元化的公共教育體制。要把農(nóng)村義務(wù)教育的政府供給和城鄉(xiāng)一元供給，作為政府的一項(xiàng)重要義務(wù)和長期目標(biāo)來抓。在大多數(shù)國家，初等教育是免費(fèi)的，因此，要明確中央和省級(jí)政府是農(nóng)村義務(wù)教育的投資主體，合理配置城鄉(xiāng)公共教育資源，努力實(shí)現(xiàn)讓農(nóng)村孩子與城市孩子享受均等的公共教育資源待遇的起點(diǎn)公平和機(jī)會(huì)公平。公共財(cái)政要為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共教育起點(diǎn)公平和機(jī)會(huì)公平更多地補(bǔ)貼農(nóng)村基礎(chǔ)教育建設(shè)，加大農(nóng)村貧困地區(qū)和貧困人口教育的轉(zhuǎn)移支付力度，提高城鄉(xiāng)間公共教育的公平程度。

第二、建立農(nóng)村基本的公共衛(wèi)生保障制度。公共衛(wèi)生是人的生存和發(fā)展最基本的要求，是現(xiàn)代公民應(yīng)當(dāng)享有的最基本的公共產(chǎn)品之一。加快建立和健全農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，盡快使新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度覆蓋所有的農(nóng)村。要以大病統(tǒng)籌為重點(diǎn)，加快建立農(nóng)村公共衛(wèi)生保障制度。國家應(yīng)建立和完善農(nóng)村衛(wèi)生專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，逐步建立農(nóng)村公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系、全面推行農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

第三、完善農(nóng)村居民最低生活保障制度和救濟(jì)體系。農(nóng)村最低生活保障制度是滿足農(nóng)民最基本需求的公共產(chǎn)品，是維護(hù)農(nóng)民作為公民應(yīng)當(dāng)享有的生存權(quán)利，也是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。要盡快在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度，努力做到應(yīng)保盡保，中央財(cái)政要加大對(duì)貧困農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。要建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的救濟(jì)體系，在大力落實(shí)重大疾病救助制的基礎(chǔ)上，積極探索建立突發(fā)性救助機(jī)制，以利農(nóng)村弱勢群體得到有效救助。

第四、加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)科技信息等公共產(chǎn)品的投入，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。要在繼續(xù)搞好大中型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，不斷加大對(duì)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度。加快建立以政府為主導(dǎo)、社會(huì)力量廣泛參與的多元化農(nóng)業(yè)科研投入體系，形成穩(wěn)定的投入增長機(jī)制，大力支持農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系，加快農(nóng)產(chǎn)品市場信息體系建設(shè)。加大財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村道路、電網(wǎng)、通訊、文化場館等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，逐步改善農(nóng)民的生活環(huán)境。

4、充分發(fā)揮市場與社會(huì)的力量，積極探索農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的多元途徑

政府不能推卸供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的責(zé)任，但政府決不是農(nóng)村公共產(chǎn)品唯一的供給主體。要合理界定政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的邊界和范圍，根據(jù)新公共管理理論，，政府只需提供核心公共產(chǎn)品，至于非核心公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品則應(yīng)該充分調(diào)動(dòng)市場和社會(huì)力量來輔助供給。事實(shí)上，沒有哪個(gè)國家的政府能夠獨(dú)自提供全社會(huì)的所有公共物品。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共物品供給主體的多元化應(yīng)是我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的發(fā)展方向。尤其是我國農(nóng)村地域廣闊，對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求規(guī)模較大，而且歷史欠帳太多，如果僅僅依靠各級(jí)政府這種單一主體很難在短期內(nèi)改善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。因此，必須在以政府為主體的情況下，充分發(fā)揮市場、社會(huì)力量，形成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化的格局。各級(jí)政府要通過一定的產(chǎn)權(quán)保護(hù)和制度激勵(lì)，為市場、社會(huì)力量提供公共產(chǎn)品創(chuàng)造良好的環(huán)境。政府要按照誰投資誰受益的原則，允許和鼓勵(lì)私營企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營公共產(chǎn)品，積極引進(jìn)民間資金和外資為農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)服務(wù)。要鼓勵(lì)各種社會(huì)力量，特別是非政府組織成為農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)的提供主體，政府可以通過提供資助補(bǔ)貼、減免稅收優(yōu)惠等方式，引導(dǎo)各種非營利組織提供公共產(chǎn)品。另外，即使是政府負(fù)責(zé)的農(nóng)村公共產(chǎn)品，也要避免政府對(duì)公共產(chǎn)品供給的壟斷經(jīng)營，要通過引入市場競爭方式實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的市場化、社會(huì)化，降低公共產(chǎn)品供給成本，提高政府的公共服務(wù)效能。因?yàn)榘凑招鹿补芾砝碚�，政府在公共物品供給上最主要的職責(zé)應(yīng)是“掌舵”（決策、控制和監(jiān)督），而不是“劃漿”（具體生產(chǎn)），因此，各級(jí)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上負(fù)責(zé)不等于各級(jí)政府全包攬或直接生產(chǎn)。政府可以通過購買、外包、租賃、招標(biāo)等市場競爭機(jī)制，盡可能地把公共產(chǎn)品的生產(chǎn)交給企業(yè)、民間團(tuán)體去做，強(qiáng)化公共物品生產(chǎn)和供給的競爭性，政府只保證農(nóng)村居民所獲得的最終的公共產(chǎn)品質(zhì)量，政府自身則不一定要親自生產(chǎn)或經(jīng)營。

5、注意生產(chǎn)力和社會(huì)發(fā)展階段的客觀制約，逐步完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給

盡管現(xiàn)在中國已經(jīng)到了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌考慮公共產(chǎn)品供給的階段，但公共產(chǎn)品的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供給絕不意味著城鄉(xiāng)應(yīng)完全具有均等水平的供給，而必須考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的客觀制約。因?yàn)楣伯a(chǎn)品的生產(chǎn)和供給同私人產(chǎn)品的供給一樣，是要消耗有限的資源的。當(dāng)前我國國力總體上還不夠強(qiáng)，工業(yè)化程度還不是非常發(fā)達(dá)，因此，“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的力度和能力還有限；另一方面，目前城鄉(xiāng)居民的比例，農(nóng)村是60%多，城市是30%多，“城市扶持農(nóng)村”現(xiàn)階段實(shí)際上是少數(shù)人扶持和幫助多數(shù)人，難度還是比較大的。因此，一方面，政府必須采取積極措施以縮短城鄉(xiāng)間公共產(chǎn)品供給的巨大差距，另一方面，在強(qiáng)調(diào)公共產(chǎn)品的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供給時(shí)，必須清醒地面對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的客觀制約，應(yīng)考慮量力而行，以免對(duì)工業(yè)發(fā)展造成過重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和對(duì)城市市民社會(huì)福利的剝奪。