本文關(guān)鍵詞：區(qū)域規(guī)劃

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　　區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是世界各國發(fā)展普遍面臨的問題。區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的伴生現(xiàn)象，初始的增長過程與不平衡的區(qū)域增長緊密相連，同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的復(fù)雜性受到經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)因素多重影響。德國為平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在制定區(qū)域規(guī)劃過程中出臺(tái)了很多政策措施，其區(qū)域結(jié)構(gòu)政策的最高目標(biāo)是在充分利用地域條件和資源稟賦的前提下，在不同地區(qū)創(chuàng)造同等生活條件，取得了顯著成效。
　　德國區(qū)域規(guī)劃的特點(diǎn)
　　城市發(fā)展將自身置身于開放競(jìng)爭的體系中間
　　德國是世界上高度城市化、高度工業(yè)化的國家，聯(lián)邦、州和地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)共同承擔(dān)城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的任務(wù)，其主要特點(diǎn)是統(tǒng)一籌劃，協(xié)調(diào)發(fā)展。德國城市發(fā)展遵循一條規(guī)則，就是始終把城市發(fā)展置于開放競(jìng)爭的環(huán)境中，既要考慮市場(chǎng)競(jìng)爭的原則，也要顧及社會(huì)公共利益的需要。
　　建立整體城市規(guī)劃理念
　　因地制宜，求實(shí)規(guī)劃。德國每個(gè)城鎮(zhèn)的規(guī)劃，基本都是根據(jù)當(dāng)?shù)氐牡乩硇螒B(tài)和發(fā)展條件，實(shí)事求是、順勢(shì)而為。無論是城市總體布局還是建筑格局都追求人與自然的和諧，盡可能減少人工痕跡。
　　體現(xiàn)公平，均衡規(guī)劃。德國在聯(lián)邦憲法中明確規(guī)定，要以追求全德國城市的平衡發(fā)展和共同富裕為出發(fā)點(diǎn)。東、西德統(tǒng)一后，為使全區(qū)域生活水準(zhǔn)趨于平等，聯(lián)邦專門設(shè)立了團(tuán)結(jié)稅，每年集中約5000億歐元對(duì)原東德地區(qū)投資，修建基礎(chǔ)設(shè)施。在城市的區(qū)域布局上，德國是以中心城市為依托，建構(gòu)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的合理體系，充分發(fā)揮了中心城市的經(jīng)濟(jì)文化輻射與集聚效應(yīng)。
　　立足長遠(yuǎn)，，超前規(guī)劃。德國的城市規(guī)劃層級(jí)分工明確，十年規(guī)劃五年編制。在地區(qū)（市）一級(jí)，規(guī)劃修編考慮的因素很多，非常精細(xì)，也很超前。城市規(guī)劃完全以人的發(fā)展和需要為出發(fā)點(diǎn)，既利當(dāng)前又利長遠(yuǎn)，洋溢著人性關(guān)懷。
　　注重環(huán)保，綠色規(guī)劃。德國為保護(hù)環(huán)境，節(jié)約資源，對(duì)垃圾處理實(shí)行高額收費(fèi)政策，對(duì)機(jī)動(dòng)車出行加以限制，對(duì)能源結(jié)構(gòu)加快調(diào)整。在城市道路規(guī)劃中，將四車道變?yōu)閮绍嚨�，增加人行道和自行車道，設(shè)立了道路綠化帶，使徒步出行、騎車出行的舒適度大大超過了駕駛機(jī)動(dòng)車出行，從而限制機(jī)動(dòng)車發(fā)展。德國已明確禁止核能發(fā)電，減少火力發(fā)電，鼓勵(lì)風(fēng)力發(fā)電。目前風(fēng)力發(fā)電已占到全國發(fā)電總量的20%，2020年要達(dá)到80%。
　　加強(qiáng)規(guī)劃銜接，空間規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相結(jié)合
　　德國空間規(guī)劃是一種涉及多區(qū)域、多部門的具有公益性的政策工具，它分為空間總體規(guī)劃和專業(yè)部門規(guī)劃兩部分，各類規(guī)劃通過法律和制度、機(jī)制進(jìn)行有效銜接。
　　注重規(guī)劃協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)區(qū)域合作
　　德國的區(qū)域規(guī)劃的制定是前瞻性、超越地域和跨專業(yè)的空間整體規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃能夠兼顧州域內(nèi)各城鎮(zhèn)利益、協(xié)調(diào)各城鎮(zhèn)規(guī)劃之間的矛盾，保證規(guī)劃承兌者不缺位，起到跨行政區(qū)利益共享的維護(hù)和協(xié)調(diào)作用。依靠區(qū)域規(guī)劃平臺(tái)，德國的區(qū)域政策能夠順利制定和實(shí)施。同時(shí)，由于區(qū)域規(guī)劃為法定規(guī)劃，也為區(qū)域之間的橫向聯(lián)合與合作提供了法律依據(jù)。
　　德國區(qū)域規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)
　　區(qū)域發(fā)展的決定力量是基礎(chǔ)設(shè)施。完善的基礎(chǔ)設(shè)施可以克服區(qū)域集中的消極影響，強(qiáng)化區(qū)域中心。德國憑借雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，在城市規(guī)劃的指導(dǎo)下，城市政府將財(cái)力主要部分用于城市公共設(shè)施建設(shè)和維修，城市基礎(chǔ)設(shè)施配套完善，城市功能得到較好發(fā)揮。一是文化、體育、衛(wèi)生等公共設(shè)施配套充足。一般城市具有規(guī)模不同、檔次不等的圖書館、藝術(shù)館、歌劇院、體育館等，尤其是建設(shè)大中小學(xué)校以及各類職業(yè)學(xué)校、培訓(xùn)學(xué)校。二是供熱、電力、供水、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施能力強(qiáng)大。雖然德國的城市顯得比較“老”，設(shè)施也比較“老”，但其基礎(chǔ)設(shè)施的配套能力強(qiáng)，覆蓋面廣，可以說是城鄉(xiāng)一體化配套。三是城市交通“天羅地網(wǎng)”覆蓋所有城鎮(zhèn)�？罩羞\(yùn)輸、高速公路、高速鐵路使城市間的“距離”縮短，一般城市的市內(nèi)交通均覆蓋所有城鄉(xiāng)，公交線路延伸至城市的所有社區(qū)、城鎮(zhèn)，猶如血脈將活力注入城市，使得城鄉(xiāng)一體、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)成為現(xiàn)實(shí)。
　　單純用區(qū)域政策建設(shè)區(qū)域中心通常會(huì)導(dǎo)致失敗。對(duì)于一般區(qū)域特別是不發(fā)達(dá)區(qū)域來說，不可能具備推動(dòng)所有產(chǎn)業(yè)和區(qū)域政策的資本和其他資源，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期很難做到區(qū)域政策配套齊全。在忽略了規(guī)模效應(yīng)和技術(shù)進(jìn)步因素的前提下，市場(chǎng)力量的作用通常趨向增加而不是減少區(qū)域差異。發(fā)達(dá)區(qū)域由于具有更好的基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)和更大的市場(chǎng)，必然對(duì)資本和勞動(dòng)具有更強(qiáng)的吸引力，從而產(chǎn)生極化效應(yīng)，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，雖然也有發(fā)達(dá)區(qū)域向周圍區(qū)域的擴(kuò)展效應(yīng)，但在完全市場(chǎng)中，極化效應(yīng)往往超過擴(kuò)展效應(yīng)，使區(qū)際差異加大。另外，技術(shù)條件不同也會(huì)使資本收益率大不相同，此時(shí)的資本要素流動(dòng)會(huì)造成不發(fā)達(dá)區(qū)域資本要素更加稀缺，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加困難。
　　高度專業(yè)化地區(qū)通常會(huì)經(jīng)歷特定的行業(yè)沖擊和結(jié)構(gòu)變化。德國魯爾區(qū)是一個(gè)以采煤工業(yè)起家的老工礦區(qū)，鋼產(chǎn)量占全國70%以上。但進(jìn)入20世紀(jì)50年代后，由于廉價(jià)石油的競(jìng)爭，使這個(gè)百年不衰的工業(yè)區(qū)爆發(fā)了歷時(shí)10年之久的煤業(yè)危機(jī)，繼而又發(fā)生了持久的鋼鐵危機(jī)，使魯爾區(qū)的經(jīng)濟(jì)受到很大的影響，礦區(qū)以采煤、鋼鐵、煤化工、重型機(jī)械為主的單一重型工業(yè)結(jié)構(gòu)日益顯露弊端，逐步陷入結(jié)構(gòu)性的危機(jī)之中。針對(duì)這種狀況，德國政府采取了一系列措施推動(dòng)魯爾區(qū)復(fù)興。在魯爾區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的各項(xiàng)對(duì)策中，工業(yè)遺產(chǎn)旅游在物化地區(qū)歷史發(fā)展進(jìn)程、彰顯工業(yè)文化特質(zhì)、塑造獨(dú)特地區(qū)形象等方面發(fā)揮了不可替代作用。2010年魯爾區(qū)被歐盟選為“歐洲文化首都”，實(shí)現(xiàn)了從沒落工業(yè)區(qū)向現(xiàn)代文化都市的華麗轉(zhuǎn)身。萊比錫也經(jīng)歷類似過程。在兩德統(tǒng)一前，礦山、化工等產(chǎn)業(yè)構(gòu)成了萊比錫城市經(jīng)濟(jì)的主體，當(dāng)?shù)氐暮置嘿Y源豐富，在城市南部有大量的煤礦，是德國污染最嚴(yán)重的地區(qū)之一。隨著煤改氣的迅速發(fā)展，導(dǎo)致對(duì)煤炭需求的下降。對(duì)于歷史遺留下來的老礦區(qū)，聯(lián)邦政府專門成立礦山復(fù)墾公司專司此項(xiàng)工作，復(fù)墾所需資金由政府全額撥款，并按聯(lián)邦政府占75%、州政府占25%的比例分擔(dān)。因?yàn)榄h(huán)境問題萊比錫有很多工廠不能運(yùn)營，設(shè)備陳舊，不符合新的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，通過引進(jìn)IT通信產(chǎn)業(yè)、物流、汽車制造業(yè)，萊比錫的失業(yè)率慢慢地減少，并通過現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)提取專項(xiàng)轉(zhuǎn)型基金，保護(hù)和恢復(fù)環(huán)境項(xiàng)目等一系列措施使服務(wù)業(yè)逐漸成為經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)。 　　通過實(shí)行凝聚政策與區(qū)域政策減少區(qū)域差異。德國的區(qū)域政策有明確的法律依據(jù)，穩(wěn)定性強(qiáng)，例如德國的《聯(lián)邦基本法》、《聯(lián)邦空間布局法》、《聯(lián)邦改善區(qū)域結(jié)構(gòu)的共同任務(wù)法》都規(guī)定了政府必須出資幫助落后地區(qū)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的目標(biāo)。對(duì)落后地區(qū)實(shí)行政策傾斜和經(jīng)濟(jì)扶持。這些政策涉及財(cái)政、稅收、金融和投資等各個(gè)方面，包括實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、貨款優(yōu)惠、貸款擔(dān)保及加大投資和提供信息服務(wù)等。德國西部對(duì)東部地區(qū)的資金援助用于解決東部地區(qū)的失業(yè)問題、改善投資環(huán)境以及加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的改造，促進(jìn)了東部地區(qū)的發(fā)展，縮小了東、西差距。
　　區(qū)域發(fā)展不平衡取決于距離經(jīng)濟(jì)中心的半徑。德國區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心城市之所以能發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，是因?yàn)閷?duì)其中心職能的強(qiáng)化，加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，區(qū)域中心城市不僅自身要不斷發(fā)展壯大，還要承擔(dān)對(duì)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)發(fā)展的帶動(dòng)作用，對(duì)進(jìn)入城市體系高級(jí)發(fā)展階段的中心城市尤其如此，此外，中心城市與區(qū)域外城市的交流協(xié)作關(guān)系也要進(jìn)行規(guī)劃。交通半徑是作為區(qū)域規(guī)劃中衡量經(jīng)濟(jì)半徑的主要指標(biāo)。
　　德國經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國的啟示
　　著力推動(dòng)中西部區(qū)域均衡發(fā)展，加大政策扶持力度。改革開放三十多年我國經(jīng)濟(jì)得到了迅速發(fā)展，但市場(chǎng)化資源配置也帶來了地區(qū)間發(fā)展差距不斷擴(kuò)大的問題，并逐漸成為制約中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的障礙。今后一個(gè)時(shí)期，國家要在繼續(xù)發(fā)揮東部地區(qū)引領(lǐng)作用的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)中西部尤其是西部地區(qū)的扶持，強(qiáng)化和完善西部大開發(fā)政策，一方面要幫助西部地區(qū)改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高公共服務(wù)水平；另一方面要實(shí)現(xiàn)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展、充分就業(yè)和居民生活水平的穩(wěn)步提高。在推進(jìn)財(cái)稅管理體制改革上，一是建立健全法律法規(guī)，合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，界定財(cái)政支出責(zé)任和范圍，制定轉(zhuǎn)移支付的基本原則和計(jì)算方法，健全監(jiān)督保障機(jī)制，盡量減少主觀因素和政策不確定性對(duì)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響；二是以各級(jí)政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)能力均等化為目標(biāo)，通過多種形式加大對(duì)中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，為縮小地區(qū)間的發(fā)展差距創(chuàng)造條件；三是要在現(xiàn)有東部發(fā)達(dá)省市與西部欠發(fā)達(dá)省區(qū)對(duì)口幫扶的基礎(chǔ)上，逐步建立科學(xué)、規(guī)范、長效的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)東西部之間的產(chǎn)業(yè)對(duì)接，幫助西部地區(qū)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)、提高管理人才素質(zhì)。
　　以人為本強(qiáng)化區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃，著力推進(jìn)城市群發(fā)展。我國正在積極實(shí)施城市化發(fā)展戰(zhàn)略，這是我國進(jìn)入工業(yè)化中期階段的根本要求，更是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。城市建設(shè)與發(fā)展離不開城市規(guī)劃，要在日益加速的城市化進(jìn)程中更加注重科學(xué)的城市規(guī)劃，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)以人為本，講求統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，要“尊重前人、關(guān)懷今人、留待后人”，才能造福人民，才有生命力，而不是“城市規(guī)劃，總在規(guī)劃”�，F(xiàn)在國家出臺(tái)了20多項(xiàng)國家戰(zhàn)略層面的重點(diǎn)跨區(qū)域規(guī)劃，各級(jí)政府應(yīng)積極加大推動(dòng)區(qū)域規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，根據(jù)不同的區(qū)域發(fā)展階段和區(qū)域特點(diǎn)，設(shè)定科學(xué)務(wù)實(shí)的發(fā)展目標(biāo)和可行路徑，通過科學(xué)合理的空間規(guī)劃，重點(diǎn)推動(dòng)中西部具有發(fā)展?jié)摿Φ貐^(qū)新的城市群的發(fā)展，促進(jìn)新的經(jīng)濟(jì)帶和產(chǎn)業(yè)圈的形成，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長和技術(shù)創(chuàng)新，使更多的基礎(chǔ)條件較好、具有分工協(xié)作、互為促進(jìn)的地區(qū)成為發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，減少或消除地區(qū)間發(fā)展差距，同時(shí)處理好東中西部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接、老工業(yè)基地城市轉(zhuǎn)型重建和發(fā)展問題，提升城市群競(jìng)爭力，使國家和地方出現(xiàn)更多新的經(jīng)濟(jì)增長極。
　　以規(guī)劃推動(dòng)跨區(qū)域合作，加速結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。地方政府是區(qū)域規(guī)劃合作的主要參與者，為發(fā)揮地方政府的積極性，國家有關(guān)部門應(yīng)適時(shí)推動(dòng)建立反映各地方政府意愿、能獲得區(qū)域內(nèi)各政府普遍認(rèn)同的、具有民主的治理結(jié)構(gòu)和跨行政區(qū)的區(qū)域合作及協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并吸納地方政府參與區(qū)域長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的制訂，幫助各地制訂地方性經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，使局部性規(guī)劃與整體規(guī)劃有序銜接�，F(xiàn)在我國越來越多的資源型城市面臨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與調(diào)整，我國“豐煤炭少油氣”的資源特點(diǎn)決定了在較長時(shí)期內(nèi)以煤炭為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不會(huì)發(fā)生根本改變，而且在今后相當(dāng)長的時(shí)期煤炭仍然是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主要能源。要從根本上解決煤炭型城市面臨的困難和問題，必須加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力之源，煤炭資源型城市只有高度重視技術(shù)創(chuàng)新，通過技術(shù)進(jìn)步不斷改變勞動(dòng)手段和勞動(dòng)對(duì)象，促進(jìn)勞動(dòng)力質(zhì)量的提高和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，才能不斷提高采煤機(jī)械化和自動(dòng)化水平，減少對(duì)環(huán)境的破壞。同時(shí)大力促進(jìn)區(qū)域集團(tuán)化重組和提高資源產(chǎn)業(yè)集中度向集團(tuán)化、集約型轉(zhuǎn)變，可以有效改變煤炭資源型城市目前的局面，形成產(chǎn)業(yè)聚集，重新構(gòu)建區(qū)域競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)。
　　加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)規(guī)劃立法保護(hù)，加大各方資金投入保證。德國保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)表明，文化遺產(chǎn)保護(hù)必須法律先行，完善的規(guī)劃法律保護(hù)體系和法律監(jiān)督體非常重要，同時(shí)持續(xù)充足的政府資金投入和社會(huì)的廣泛參與是歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的重要保證。與德國的法律制度相比，我國對(duì)于歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)沒有一部完整的規(guī)劃立法，均散見于各類不同層次的法律、法規(guī)、通知及規(guī)定之中，且存在多頭管理的狀況，以至于職責(zé)不明或存在管理上的缺失。近年來伴隨著城市化進(jìn)程推進(jìn)，各地對(duì)歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)不盡如人意，甚至出現(xiàn)建設(shè)性破壞等現(xiàn)象，土地的超容量開發(fā)和過度利用已經(jīng)威脅到這些珍貴遺產(chǎn)的完整與真實(shí)，因此必須加快規(guī)劃立法進(jìn)度，以強(qiáng)有力地規(guī)劃立法推動(dòng)對(duì)歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)，更新發(fā)展理念，在保護(hù)中求發(fā)展，發(fā)展中保特色，使保護(hù)工作落到實(shí)處。同時(shí)創(chuàng)新投入機(jī)制，建立以政府為主體，吸收非政府組織、社會(huì)團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)和個(gè)人（志愿者）等民間社會(huì)資本廣泛參與的多元化投入運(yùn)作機(jī)制，使歷史文化遺產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展真正有穩(wěn)定的資金來源。