城鎮(zhèn)化建設(shè)需要施展的空間，但是我國存量土地利用效率不高，，增量土地供應(yīng)不足的問題十分突出。這在很大程度上源于土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清、土地市場發(fā)育不足。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，應(yīng)當(dāng)重新審視土地規(guī)劃的定位，改變過去抑制經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)形成的土地政策和計(jì)劃管理模式，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，提高城鎮(zhèn)化過程中的土地供應(yīng)總量。

土地供求矛盾原因分析

城鎮(zhèn)化是我國最大的內(nèi)需所在，其建設(shè)過程中需要大量新增建設(shè)用地。預(yù)計(jì)2020年，我國總?cè)丝趯⑦_(dá)到14.5億人，城鎮(zhèn)化率約為60%，即城鎮(zhèn)人口達(dá)到8.5億人。2011-2020年，我國城鎮(zhèn)人口預(yù)計(jì)增加約1.8億，按照城鎮(zhèn)人口中每萬人平均占有0.7平方公里城市建設(shè)用地估計(jì)，至少需要新增126萬公頃城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

土地市場供求矛盾十分尖銳。2010-2012年全國住房建設(shè)用地的實(shí)際供應(yīng)量占計(jì)劃供應(yīng)量的比例在62.3%-72.1%之間，河北、吉林等8個(gè)省低于計(jì)劃供應(yīng)量的60%。表面上看，土地供大于求，但是房地產(chǎn)建設(shè)用地價(jià)格連年大幅上漲，反映出建設(shè)用地供不應(yīng)求。一方面是地方政府呼吁建設(shè)用地指標(biāo)不夠，另一方面土地閑置現(xiàn)象大量存在，且未得到有效處置。土地的利用效率不高與土地供不應(yīng)求同時(shí)存在。

對土地供應(yīng)實(shí)行高度的計(jì)劃管理導(dǎo)致土地市場發(fā)育不足，是造成土地供求矛盾的重要原因。2004年，為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)過熱，國家嚴(yán)把信貸和土地兩個(gè)“閘門”。國務(wù)院出臺了《深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）加大了土地計(jì)劃管理的力度。這一舉措原本是抑制經(jīng)濟(jì)過熱的臨時(shí)性調(diào)控政策，但時(shí)至今日，已從短期政策變成長期政策，難以適應(yīng)當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的新形勢。

土地市場供求矛盾的原因，主要有以下幾個(gè)：

首先，土地計(jì)劃管理不適應(yīng)城鎮(zhèn)化規(guī)律。從國外城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)律看，城鎮(zhèn)通常是自然形成，或者首先整體制定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和供地計(jì)劃，在此后的若干年內(nèi)逐步建成。譬如荷蘭，在圍海后新造的土地上建立城鎮(zhèn)，對整塊地一次性作規(guī)劃，再逐步批租給開發(fā)商開發(fā)。因此，城鎮(zhèn)化的土地需求量每年不同。一般來說，在城鎮(zhèn)化初期或制定規(guī)劃時(shí)，占地規(guī)模較大，人口密度較小。但在城鎮(zhèn)化過程中，隨著基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的完善，城鎮(zhèn)人口密度逐步提高，城鎮(zhèn)每年新占耕地會比較少。我國目前實(shí)行的土地計(jì)劃管理方式，每年根據(jù)上年土地利用情況和人口增加的規(guī)模，幾乎是均等供應(yīng)土地，實(shí)際上不利于城鎮(zhèn)發(fā)展的整體規(guī)劃，也不符合城鎮(zhèn)化用地的一般規(guī)律。

其次，土地市場發(fā)育嚴(yán)重不足。土地是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最基本的生產(chǎn)要素。在人類大部分歷史上，土地是可以自由交易的商品，但是我國在很長一個(gè)歷史時(shí)期內(nèi)不承認(rèn)土地是商品。1989年人代會上通過的憲法修正案，將土地的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，使土地使用權(quán)具有商品屬性。2007年通過的《物權(quán)法》，又明確了土地用益物權(quán)。但是中國土地并沒有實(shí)現(xiàn)完全的市場化。政府完全壟斷土地一級市場，并對房地產(chǎn)開發(fā)用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地執(zhí)行不同的價(jià)格。招商引資中低價(jià)出讓土地，房地產(chǎn)開發(fā)時(shí)又競相抬高地價(jià)。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，集體土地的權(quán)能受到一定的限制，農(nóng)民對宅基地、承包地和林地沒有出讓權(quán)和抵押權(quán)，農(nóng)村集體土地?zé)o法自由直接進(jìn)入市場交易，也不能抵押。盡管近年來我國部分城市在試點(diǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)和宅基地使用權(quán)“三權(quán)”抵押貸款，實(shí)際進(jìn)展還有待觀察。在法律層面也有一些障礙�！段餀�(quán)法》、《擔(dān)保法》明確規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。因此，土地使用權(quán)作為商品，其價(jià)格還難以反映實(shí)際的供求關(guān)系和資源稀缺程度，交易數(shù)量和用途也受到較多限制。

再次，土地供給主體單一。我國現(xiàn)行土地制度規(guī)定，政府是唯一的土地出讓主體。地方政府對土地財(cái)政過度依賴。近年來，我國政府土地出讓金收入和以土地抵押為主的融資規(guī)模快速增長。從世界多數(shù)國家的實(shí)踐看，從土地中獲得收益和一般稅收是其政府財(cái)政收入的重要組成部分，但大都是以向土地征稅為主，而不是一次性從土地出讓中獲得收益。

對土地實(shí)行高度計(jì)劃管理帶來很多負(fù)面影響。主要是，農(nóng)民從征地補(bǔ)償中獲得的收益分配比例偏低，農(nóng)村土地糾紛增多；掌握土地審批權(quán)的部門和個(gè)人尋租機(jī)會多，而且涉案金額大，腐敗暴利高；土地供給的饑餓狀態(tài)推動了大城市的地價(jià)和房價(jià)上漲。

改革土地制度，提高供地能力

改革土地制度、健全土地市場，是打破供給抑制、進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革不可回避的問題。在這方面，關(guān)鍵是要解放思想，在一些關(guān)鍵點(diǎn)上推出改革舉措。

一是減少土地規(guī)劃對經(jīng)濟(jì)活動的抑制。土地規(guī)劃形成于1997年，是我國決定結(jié)束計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制實(shí)行市場化改革之后出現(xiàn)的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，規(guī)劃對經(jīng)濟(jì)活動的作用體現(xiàn)為指導(dǎo)性和預(yù)期性，土地規(guī)劃亦不應(yīng)例外，應(yīng)當(dāng)重新審視和定位土地規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)活動中的功能。

二是退出經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)土地計(jì)劃供應(yīng)管理模式。政府逐步放開土地一級開發(fā)，允許除政府以外的其他機(jī)構(gòu)參與土地一級開發(fā)。改變土地所有者通過“賣地”獲得一次性收入的收益模式。

三是大幅度減少國家對土地市場的直接管理。取消對土地使用的多級審查、重復(fù)審批，以及規(guī)模管理、用途許可管理等直接管理方式；將現(xiàn)有的大部分審批事項(xiàng)合并或改為備案制；土地審批不再作為新上建設(shè)項(xiàng)目的前置審批事項(xiàng)，從而縮短新上項(xiàng)目前期工作周期。

四是統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場。賦予農(nóng)民自主的土地出讓權(quán)和抵押權(quán)，增加土地供應(yīng)主體。以更加理性和開放的態(tài)度看待農(nóng)村集體土地權(quán)能。真正落實(shí)農(nóng)民對宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等“三權(quán)”開展抵押、擔(dān)保等活動，建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，盤活土地資源。在現(xiàn)在制度安排下，抓緊建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同等入市，增加建設(shè)用地的供給，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地和城鎮(zhèn)土地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”。