本文選題：鄉(xiāng)鎮(zhèn) + 規(guī)劃建設(shè)　

摘要：本文對(duì)廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)制的過去、現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行了研究，結(jié)合現(xiàn)行的三種管理體制，總結(jié)了其在體系設(shè)置、權(quán)責(zé)劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等方面存在的問題及原因，從創(chuàng)建服務(wù)型政府的角度，結(jié)合實(shí)際提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：廣東；鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)；管理機(jī)制；機(jī)構(gòu)設(shè)置

鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的重要行政職能之一，規(guī)劃管理體制是否合理，是城鄉(xiāng)規(guī)劃功能能否充分發(fā)揮的首要條件，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃目標(biāo)的重要保障。

1鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理體制發(fā)展趨勢(shì)

在新型城鎮(zhèn)化背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革既要服務(wù)于提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共品及服務(wù)的提供能力，又要著力于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率。目前，全國圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，主要形成了“撤鄉(xiāng)變街”、“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”和“大科制度”三種改革趨勢(shì)。全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理在這三種行政管理體制改革的趨勢(shì)下也出現(xiàn)了若干種發(fā)展趨勢(shì)。（1）規(guī)劃決策權(quán)限“上收”與事實(shí)管理重心“下移”。依據(jù)管理學(xué)的原理，決策行為與執(zhí)行行為應(yīng)該相對(duì)分離。推動(dòng)規(guī)劃管理體制與規(guī)劃管理指導(dǎo)思想同步改革，改變傳統(tǒng)規(guī)劃管理中“一統(tǒng)就死，一放就亂”的思想觀念，將規(guī)劃管理決策權(quán)“上收”，而將規(guī)劃管理實(shí)施重心“下移”，形成科學(xué)合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理結(jié)構(gòu)體系。（2）規(guī)劃建設(shè)管理權(quán)限“收”、“放”有機(jī)統(tǒng)一。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理層級(jí)體系應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整完善。合理的管理層級(jí)機(jī)構(gòu)體系可以使城市規(guī)劃權(quán)限“收”與“放”有機(jī)結(jié)合，既保證規(guī)劃建設(shè)實(shí)施管理按預(yù)期規(guī)劃效果執(zhí)行，同時(shí)又不降低規(guī)劃建設(shè)行政管理效率。（3）探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的合署辦公化�！蹲》砍青l(xiāng)建設(shè)部關(guān)于改革創(chuàng)新、全面有效推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的指導(dǎo)意見》中提出“鼓勵(lì)各地探索基層規(guī)劃、國土站（所、分局）合署辦公機(jī)制�！蓖菩朽l(xiāng)鎮(zhèn)“合署辦公”機(jī)構(gòu)改革，一方面能深化機(jī)構(gòu)改革，理順關(guān)系，精簡(jiǎn)人員；一方面也是創(chuàng)建“便民、利民、惠民”一站式服務(wù)以及加強(qiáng)基層綜合執(zhí)法力量的內(nèi)在需求。

2現(xiàn)狀評(píng)估

2.1廣東省地方規(guī)劃建設(shè)行政管理體制概況

伴隨著近30年的快速城鎮(zhèn)化，廣東省經(jīng)歷了多輪行政區(qū)劃調(diào)整和地方行政管理體制的變化。廣東省現(xiàn)行規(guī)劃建設(shè)管理體制基本可劃分為，地級(jí)市-區(qū)-街（鎮(zhèn)）的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”模式（各地級(jí)以上市市區(qū)）、地級(jí)市-鎮(zhèn)的“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”模式（中山、東莞）、地級(jí)市-縣（市）-鎮(zhèn)的“三級(jí)政府、三級(jí)管理”（除廣州、深圳、佛山、中山和東莞等地級(jí)市以外的其他地級(jí)市）。

2.2廣東省地方規(guī)劃建設(shè)行政管理體制分類

依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣（區(qū)）兩級(jí)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、二者隸屬管理關(guān)系以及事權(quán)劃分，可把鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)劃分為兩種類型：即垂直派出型與非垂直派出型。依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)與其他同級(jí)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系設(shè)置，可把鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)劃分為兩種類型：即合署辦公型與獨(dú)立建制型。按照上述兩種分類方式以及實(shí)際情況，可組合出3種鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)類型組合：垂直派出型+獨(dú)立建制型，非垂直派出型+獨(dú)立建制型，非垂直派出型+合署辦公型。

3存在問題及原因

3.1垂直獨(dú)立型

以中山市為例，這一模式在中山市土地城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)的城鄉(xiāng)二元時(shí)代立下汗馬功勞，但是隨著土地資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理日趨嚴(yán)格，暴露一系列問題：（1）管理碎片化導(dǎo)致規(guī)劃服務(wù)分割。隨著中山市城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的發(fā)展，城市空間轉(zhuǎn)變?yōu)榘ㄊ小㈡?zhèn)、村的全域空間。由于規(guī)劃編制主體眾多，一個(gè)市級(jí)規(guī)劃主管職能部門常常需要協(xié)調(diào)20多個(gè)鎮(zhèn)政府和管委會(huì)。以土地利用總體規(guī)劃中建設(shè)用地指標(biāo)分解為例，為調(diào)和與各鎮(zhèn)街的矛盾，除中心城區(qū)外，中山各鎮(zhèn)的最終指標(biāo)分解大體按照平均分配思路進(jìn)行，由此可見規(guī)劃利益協(xié)調(diào)之難。（2）規(guī)劃建設(shè)管理實(shí)施部門權(quán)責(zé)不明。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要尋求發(fā)展，往往需要在政策資金、重大項(xiàng)目平臺(tái)、用地指標(biāo)等方面向上級(jí)政府和部門爭(zhēng)取更多的支持，規(guī)劃往往成為利益博弈和矛盾聚集的焦點(diǎn)之一。

3.2非垂直獨(dú)立型

以東莞市清溪鎮(zhèn)為例，非垂直獨(dú)立型市-鎮(zhèn)管理體制在東莞市改革開放過程中，迅速推動(dòng)了農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程。但隨著東莞空間格局的轉(zhuǎn)變和改革發(fā)展的深入，現(xiàn)有規(guī)劃管理體制制約了資源整合、區(qū)域協(xié)調(diào)和設(shè)施共享：（1）規(guī)劃管理層級(jí)體系有待完善。由于東莞各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃管理層級(jí)體系為“市規(guī)劃局——鎮(zhèn)規(guī)劃管理所”，作為非垂直獨(dú)立型機(jī)構(gòu)的鎮(zhèn)規(guī)劃管理所，更多反映鎮(zhèn)一級(jí)的訴求，在一定程度上導(dǎo)致了東莞城市建設(shè)的“局部有序，整體混亂”、“重復(fù)建設(shè)”等問題。（2）權(quán)責(zé)劃分不盡合理。由于各鎮(zhèn)規(guī)劃所較低的行政級(jí)別設(shè)置，以致無法有效地履行規(guī)劃管理職能，市規(guī)劃部門每天要審批相當(dāng)數(shù)量的規(guī)劃建設(shè)方案，工作壓力繁重，也導(dǎo)致相當(dāng)部分規(guī)劃難以及時(shí)的通過審批程序。

3.3非垂直合署型

（1）管理體制未完全理順，機(jī)構(gòu)未能實(shí)際整合。以H縣L鎮(zhèn)為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)城建規(guī)劃辦公室主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)城建、國土、城監(jiān)、環(huán)衛(wèi)和規(guī)劃職能進(jìn)行合并，但因國土所屬垂直管理單位，而其它站所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理單位，人員編制未能實(shí)際合并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)城建規(guī)劃辦公室只是一個(gè)職能整合的聯(lián)合機(jī)構(gòu)。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)城建辦經(jīng)費(fèi)、設(shè)備設(shè)施等較為滯后，專業(yè)人才緊缺。如H縣L鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城建規(guī)劃辦不是實(shí)體機(jī)構(gòu)，沒有正常開展工作需要的預(yù)算經(jīng)費(fèi)，工作開展困難較大。人員方面，13個(gè)人員（主職及兼職）年齡均在45~50歲之間，且無一人是城市規(guī)劃專業(yè)，而且人員工作穿插、一人多職非常普遍。

4對(duì)策建議

4.1垂直獨(dú)立型

借鑒佛山市順德區(qū)“片區(qū)統(tǒng)籌、縱向分權(quán)”規(guī)劃管理體制改革經(jīng)驗(yàn)，以中山市總體規(guī)劃確定的四大組團(tuán)為基礎(chǔ)，劃分成四大功能片區(qū)，并由市規(guī)劃局派駐片區(qū)直屬機(jī)構(gòu)，，將原來的“市管鎮(zhèn)”二級(jí)管理模式改為“市-功能片區(qū)-鎮(zhèn)”的三級(jí)管理模式，進(jìn)一步發(fā)揮城市規(guī)劃在空間上調(diào)整城市資源的作用。按照“決策在上，執(zhí)行在下”及“規(guī)劃上收，審批下移”的思路，市規(guī)劃局集中精力做好全市域?qū)用婀ぷ�，�?qiáng)化規(guī)劃宏觀決策及規(guī)劃引領(lǐng)作用，片區(qū)直屬局則側(cè)重于日常規(guī)劃管理和個(gè)案審批工作。探索建立地區(qū)規(guī)劃師制度，選拔有良好的專業(yè)素養(yǎng)，能夠在鎮(zhèn)村地區(qū)擔(dān)當(dāng)起協(xié)調(diào)政府內(nèi)部部門，政府與社會(huì)、城與鄉(xiāng)間利益的專責(zé)人員作為地區(qū)規(guī)劃師。由地區(qū)規(guī)劃師代表鎮(zhèn)黨委、政府履行規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和顧問職責(zé)。

4.2非垂直獨(dú)立型

東莞市應(yīng)建立與片區(qū)化空間格局相匹配的規(guī)劃建設(shè)管理模式：以片區(qū)為規(guī)劃管理單元，完善集中統(tǒng)一的規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)、組織各鎮(zhèn)街的發(fā)展。市規(guī)劃局內(nèi)部以片區(qū)為管理單元進(jìn)行分工，派出五大片區(qū)規(guī)劃大隊(duì)，分類指導(dǎo)各片區(qū)的鎮(zhèn)規(guī)劃所工作，在規(guī)劃編制、項(xiàng)目審批上授予片區(qū)分局相應(yīng)管理權(quán)限，以改變目前項(xiàng)目審批過于集中、規(guī)劃編制過于分散的狀況。東莞市應(yīng)逐步達(dá)到每萬人1.5~2名城市規(guī)劃管理人員的配置標(biāo)準(zhǔn)，并按照各鎮(zhèn)面積、人口、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)及有關(guān)規(guī)定充實(shí)人員編制。

4.3非垂直合署型

理順、完善機(jī)關(guān)管理體制和工作機(jī)制，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)審批權(quán)力。為了盡快理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所的管理權(quán)限，建議縣（區(qū)）將鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所由目前的垂直管理單位改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理單位。努力爭(zhēng)取將鄉(xiāng)鎮(zhèn)城建規(guī)劃辦工作經(jīng)費(fèi)列入預(yù)算，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)城建規(guī)劃辦開展日常工作提供財(cái)力保障，保障工作的順利開展。協(xié)調(diào)相關(guān)主管部門，采取選調(diào)、公開招錄甚至聘用的方式，盡快充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)專業(yè)人才隊(duì)伍力量。

作者:曾秋韻 郭琦 單位:廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院

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