本文關(guān)鍵詞：基于財務(wù)視角的政府績效報告的構(gòu)建，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

基于財務(wù)視角的政府績效報告的構(gòu)建 投稿：孟門閁

 

 

一、從政府財務(wù)報告到政府績效報告(一)政府財務(wù)報告向政府績效報告發(fā)展的動因上世紀(jì)50年代以來，西方國家為了矯正市場失靈，普遍奉行凱恩斯主義，采取積極的財政政策，對社會經(jīng)濟(jì)運行進(jìn)行國家干預(yù)�？陀^地說，此舉收到一定的效果。但隨著政府職能的擴(kuò)張，也導(dǎo)致政府…

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作者：李建發(fā)張曾蓮

會計研究 2009年10期

 

　　一、從政府財務(wù)報告到政府績效報告

 

 

　　(一)政府財務(wù)報告向政府績效報告發(fā)展的動因

 

 

　　上世紀(jì)50年代以來，西方國家為了矯正市場失靈，普遍奉行凱恩斯主義，采取積極的財政政策，對社會經(jīng)濟(jì)運行進(jìn)行國家干預(yù)�？陀^地說，此舉收到一定的效果。但隨著政府職能的擴(kuò)張，也導(dǎo)致政府活動范圍的不斷擴(kuò)大，政府規(guī)模急劇膨脹，公共支出節(jié)節(jié)攀高，財政赤字長期居高不下，納稅人負(fù)擔(dān)日益加重。由于官僚主義盛行和缺乏責(zé)任意識，加上信息溝通渠道不暢，導(dǎo)致公共資金使用效益和政府效率低下，社會公共福利水平下降，最終導(dǎo)致政府失靈。對此，納稅人怨聲載道，加上上世紀(jì)70年代世界石油危機(jī)造成經(jīng)濟(jì)滯脹，社會公眾強烈要求壓縮政府規(guī)模，削減公共預(yù)算，減少公共支出，打破政府壟斷，引入競爭機(jī)制，并運用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和工商管理技術(shù)、方法來改造政府，改善公共管理，提高政府效率和公共資金使用效益。在這樣的政治經(jīng)濟(jì)背景下，旨在提高政府績效的新公共管理運動在撒切爾首相執(zhí)政的英國興起后，便迅速成為一場席卷全球的政府改革運動。

 

 

　　以績效為導(dǎo)向的新公共管理運動的掀起對政府財務(wù)信息披露提出了新的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的以提供遵循預(yù)算合規(guī)性信息為主的政府財務(wù)報告已不能適應(yīng)政府績效管理的需要。隨著新公共管理運動的深入發(fā)展，人們對政府活動和公共支出績效的關(guān)注，以提供政府績效信息的績效報告得到了發(fā)展。從報告內(nèi)容上看，與以往政府財務(wù)報告主要提供政府財務(wù)收支是否遵循立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的預(yù)算(即合規(guī)性)信息不同，績效報告除了提供這方面信息外，還把政府財務(wù)收支的合理性、有效性等信息也作為報告的重要內(nèi)容。此外，為適應(yīng)政府報告責(zé)任內(nèi)容的變化，履行報告責(zé)任的技術(shù)和方法也得到很大豐富�？冃ьA(yù)算、成本會計、財務(wù)分析等一系列在企業(yè)運用的管理技術(shù)在政府會計中也得到了廣泛應(yīng)用，項目評估、績效審計等適應(yīng)政府特點的新方法也得到發(fā)展。這些技術(shù)方法對于改進(jìn)政府信息披露、提高政府效率、完善政府預(yù)算與會計都發(fā)揮了重要作用，并促進(jìn)了政府績效報告的發(fā)展。

 

 

　　(二)政府績效報告與政府會計

 

 

　　與政府財務(wù)報告相比，政府績效報告除了反映政府財務(wù)狀況和財務(wù)收支情況外，更強調(diào)對政府績效的反映。政府績效主要包括政府履責(zé)的整體能力、投入產(chǎn)出與效率，以及成果(或效果)三個方面(Bromwich，1990)。而這三方面的績效都需要通過政府會計系統(tǒng)進(jìn)行確認(rèn)、計量和報告：(1)政府履責(zé)的整體能力。政府整體能力的評價應(yīng)以政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力為核心，具體包括：政府向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力；政府因提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而形成的各種債務(wù)、義務(wù)和承諾的規(guī)模與結(jié)構(gòu)；政府用于履行這些債務(wù)、義務(wù)和承諾的資源存量及其補充；政府資源履行其債務(wù)、義務(wù)和承諾后的余額，該余額表示政府履責(zé)能力的可持續(xù)性；政府對所有可控資源的管理，并使其保值增值的狀況，這是政府履責(zé)能力得以保證的基礎(chǔ)。政府履責(zé)的整體能力得以正確評價的前提是政府會計能全面反映政府可控資源的總量與構(gòu)成，以及所有義務(wù)、承諾和社會責(zé)任的規(guī)模與結(jié)構(gòu)。(2)投入、產(chǎn)出與效率。政府在行使法定職能時必然要耗費各種經(jīng)濟(jì)資源。由于一些政府官員的非完全理性施政，其在資源的投入方面可能存在無效或低效的情況，故有必要比較投入與產(chǎn)出，衡量政府資源投入的使用效率。政府投入－產(chǎn)出情況，以及資源使用效率的正確評價有賴于政府會計系統(tǒng)對項目投入(成本)和項目提供公共產(chǎn)品或服務(wù)(產(chǎn)出)的合理確認(rèn)和準(zhǔn)確計量。(3)成果(或效果)。成果與產(chǎn)出有密切關(guān)聯(lián)，但又不等同于產(chǎn)出。它表明政府項目的效力，或?qū)ι鐣＠�、�?jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境質(zhì)量等方面的宏觀影響。成果評價是政府績效評價中的難點，其衡量需要結(jié)合財務(wù)指標(biāo)和非財務(wù)指標(biāo)，還需要考慮項目結(jié)果與預(yù)定目標(biāo)的差異。成果可以通過產(chǎn)出與結(jié)果(政府項目的社會影響)的比較予以評價。成果的評價則需要結(jié)合政府會計系統(tǒng)對產(chǎn)出的計量，以及社會統(tǒng)計體系提供的非財務(wù)數(shù)據(jù)作支撐(張琦，2006)。

 

 

　　雖然政府績效報告比政府財務(wù)報告的范圍更廣，但良好的政府財務(wù)報告能為政府績效報告提供支持。Phillips(2004)認(rèn)為定量績效信息的缺乏已成為制約績效評價理論與實務(wù)發(fā)展的瓶頸，脫離數(shù)據(jù)支持的評價體系無法準(zhǔn)確地反映政府公共受托責(zé)任的履行情況。而政府會計能彌補績效評價的這些不足：它在一定程度上解決了政府行為缺乏可觀測性的問題，有助于社會公眾評價政府及其官員的績效；會計作為一種貨幣化的經(jīng)濟(jì)信息系統(tǒng)，在提供定量財務(wù)信息方面具有天生優(yōu)勢。政府可控經(jīng)濟(jì)資源的存量、政府債務(wù)的規(guī)模及其結(jié)構(gòu)、政府財政收入和公共支出等都可以通過會計系統(tǒng)采用特定方法提供的數(shù)據(jù)予以體現(xiàn)。會計系統(tǒng)能最大可能地解決現(xiàn)有政府績效評價體系缺乏定量信息的瓶頸問題。比如：(1)衡量工作努力程度，可以采用財務(wù)信息與非財務(wù)信息之間的比率關(guān)系予以衡量，財務(wù)信息包括投入、占用或耗用的資源等，非財務(wù)信息則包括人員數(shù)量和其他相關(guān)的信息。(2)衡量工作完成程度，可以通過報告政府運用資源提供了什么和取得了什么等產(chǎn)出、成果的指標(biāo)予以衡量，產(chǎn)出反映提供服務(wù)的數(shù)量，成果反映提供這些產(chǎn)出后的影響。對有些政府項目而言，財務(wù)信息能衡量工作的完成情況，但大部分應(yīng)以非財務(wù)信息為基礎(chǔ)。(3)衡量工作努力程度和工作完成情況之間的關(guān)聯(lián)性，對政府而言，要將兩者聯(lián)系起來有很大的難度。一般方法是：衡量效率的指標(biāo)可把工作努力與產(chǎn)出的服務(wù)相聯(lián)系，而衡量效果的指標(biāo)則將工作努力程度與服務(wù)的成果或結(jié)果相聯(lián)系。

 

 

　　(三)政府績效報告對政府績效評價的重要作用

 

 

　　廉潔高效、公開透明是政府努力的方向，績效評價、績效評估是當(dāng)前政府管理的前沿課題。在現(xiàn)行制度背景下，加強政府績效計量，提供政府績效報告，對于改進(jìn)政府績效、緩解政府各委托代理關(guān)系間的信息不對稱具有重要意義。

 

 

　　首先，提交績效報告是政府內(nèi)部和外部受托責(zé)任的關(guān)鍵，也是政務(wù)公開透明的必然要求�？冃蟾嫣峁┑墓操Y源投入、產(chǎn)出及效率等相關(guān)信息，是政府決策的重要考量因素，也是選民、納稅人等利益相關(guān)者評價政府履行受托責(zé)任情況的重要依據(jù)�，F(xiàn)代民主政治要求政府公開透明，政府有義務(wù)向立法機(jī)構(gòu)和公眾報告其工作績效，但僅僅提供政府工作報告、經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展報告、預(yù)算執(zhí)行報告等是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。如果沒有全面公開的績效信息，那么績效評價就難免會陷入巧婦難為無米之炊的窘境。

 

 

　　其次，績效報告能全面反映政府績效水平。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是績效報告一般由得到公眾尤其是納稅人認(rèn)可的獨立評價機(jī)構(gòu)提出，其公允性毋庸置疑。二是績效報告采用一定的方法經(jīng)過科學(xué)評估并參照規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對比后提出，更能反映政府績效的相對水平。

 

 

　　最后，績效報告為政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部考核提供依據(jù)，可以促進(jìn)被評價者改進(jìn)工作、提高績效�？冃蟾嬗稍u價機(jī)構(gòu)對被評價者的績效水平發(fā)表客觀、獨立意見，可以作為政府內(nèi)部履職和政績評價的參考�？冃蟾嫱ǔＲ仓赋霰辉u價者工作的不足，有針對性地提出改進(jìn)建議，有助于被評價者及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，提高工作績效，并促使其形成一個有錯即改、不斷完善的良性運轉(zhuǎn)機(jī)制。

 

 

　　二、國外政府績效報告范例及其借鑒意義

 

 

　　(一)發(fā)達(dá)國家范例

 

 

　　作為新公共管理運動的發(fā)源地和推動者，西方發(fā)達(dá)國家普遍提供政府績效報告。經(jīng)合組織(OECD)成員國的政府績效報告改革大致可分為兩大類：一類是以英國和澳大利亞為代表的國家致力于政府整體層面的財務(wù)報告建設(shè)，將與政府績效相關(guān)的財務(wù)信息作為廣泛的政府財務(wù)信息的一部分，并鼓勵在基本報表之外的其他部分報告非財務(wù)業(yè)績指標(biāo)，以幫助使用者評價政府部門的運營績效。另一類國家不僅注重在基本報表中反映政府績效信息，還要求編制專門的績效報告，如美國的服務(wù)提供與成就報告系統(tǒng)(SEA)，芬蘭的績效目標(biāo)和完成情況的責(zé)任報告；瑞典則將績效報告列為政府所屬機(jī)構(gòu)年度報告的一個主要組成部分(常麗，2008)。

 

 

　　全面的績效報告需求突出表現(xiàn)在1982年英國公共財政與會計特許會計學(xué)會(CIPFA)的有關(guān)“3E”指南中：如果項目不能滿足當(dāng)局目標(biāo)以及由于經(jīng)費充足而未考慮效果導(dǎo)致沒有對價值進(jìn)行評價，那么項目的執(zhí)行是缺乏經(jīng)濟(jì)性和效率性的。為了評價效果，需要明確目標(biāo)，并針對這些目標(biāo)，評價和計量其績效，以便采取適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與補救措施。許多方法(如目標(biāo)管理、業(yè)績預(yù)算、運作調(diào)查、合規(guī)性和業(yè)績審計、項目評估、成本會計、財務(wù)分析與公眾調(diào)查等)為加強績效計量與報告，提高服務(wù)質(zhì)量與效果提供了有效的手段。這些方法反過來又能提高決策信息質(zhì)量和加強受托責(zé)任體系。長期以來，英國政府按預(yù)算規(guī)則報告其績效，各部門則通過聯(lián)合在線系統(tǒng)(COINS)定期向財政部發(fā)送基于預(yù)算的績效報告。

 

 

　　澳大利亞的成果與產(chǎn)出框架。成果與產(chǎn)出框架旨在回答三個問題：政府希望實現(xiàn)的目標(biāo)是什么(即成果)；政府如何實現(xiàn)這一目標(biāo)(即產(chǎn)出和委托經(jīng)營項目)；政府如何了解產(chǎn)出和委托經(jīng)營項目的情況(即績效報告)。澳大利亞政府要求所有部門都要明確成果和產(chǎn)出，并確定相關(guān)的成果、產(chǎn)出和委托經(jīng)營項目的績效。政府主要通過根據(jù)特定績效標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)提供商品或服務(wù)來使公眾受益，它關(guān)注的是最終成果。各部門在其預(yù)算框架內(nèi)有權(quán)決定如何支配預(yù)算資金，從而實現(xiàn)本部門的目標(biāo)。績效指標(biāo)通常反映：不同項目對實現(xiàn)成果貢獻(xiàn)程度的有效性；產(chǎn)出價格、質(zhì)量和數(shù)量；相關(guān)委托經(jīng)營項目的預(yù)期特征。所有政府部門都被要求在預(yù)算表和年度報告中披露績效信息。財政部制定了成果與產(chǎn)出框架下績效報告的編制指南。

 

 

　　美國政府財務(wù)報告強調(diào)以反映政府受托責(zé)任為目標(biāo)，幫助使用者評估政府運營績效(主要從財務(wù)方面)和政府提供公共服務(wù)的能力和成果(主要從非財務(wù)角度)。為更全面、客觀、準(zhǔn)確地反映政府履行受托責(zé)任的情況，聯(lián)邦政府、州和地方政府的財務(wù)報告越來越注重非財務(wù)信息的披露。GAO強化其對政府受托責(zé)任的監(jiān)管職責(zé)后，聯(lián)邦部門已不再局限于以純粹的財務(wù)報告來反映政府的受托責(zé)任，而是開始加入反映非財務(wù)信息的績效評價。目前，聯(lián)邦各部門對外編制的績效與受托責(zé)任報告包括績效報告和財務(wù)報告兩部分；聯(lián)邦政府年度綜合財務(wù)報告不但反映政府的托管資產(chǎn)和責(zé)任，而且將財務(wù)信息放在更廣泛的反映政府整體活動信息的績效和受托責(zé)任報告中反映，使報告使用者結(jié)合財務(wù)信息和非財務(wù)信息能更全面地了解政府履行受托責(zé)任的狀況。GASB還一直致力于服務(wù)績效報告，其第2號概念公告為服務(wù)績效報告標(biāo)準(zhǔn)提供了框架，通過績效評價反映政府提供服務(wù)所使用的資源及非財務(wù)資源來衡量服務(wù)努力程度，政府服務(wù)的產(chǎn)出及效果以及產(chǎn)出的成本效果分析來衡量服務(wù)努力度及成果間的關(guān)系。

 

 

　　(二)發(fā)達(dá)國家績效報告的啟示及借鑒意義

 

 

　　通過對上述三個國家政府績效報告范例的介紹，可以給我們以下幾點啟示：首先，政府績效報告是在政府財務(wù)報告的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，他們或是在原有財務(wù)報告的基礎(chǔ)上增加反映政府績效的財務(wù)報表和非財務(wù)報表，或是在財務(wù)報告之外要求提供專門的政府績效報告。第二，政府績效報告都有明確的目標(biāo)，并圍繞該目標(biāo)提出明確的績效信息披露要求。第三，注重績效報告內(nèi)容的完整性。第四，從實踐上看，這些國家的政府績效報告提供的信息都需要向社會公開披露。

 

 

　　我們認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)充分借鑒西方發(fā)達(dá)國家政府績效報告實踐的可取之處，以完善我國政府績效報告。首先，應(yīng)當(dāng)建立政府績效報告制度，規(guī)定政府及政府預(yù)算單位在申請預(yù)算時應(yīng)提出績效計劃，明確使用公共資源的績效目標(biāo)和承擔(dān)的責(zé)任內(nèi)容。其次，應(yīng)當(dāng)根據(jù)績效管理和績效評價的需要，豐富績效報告的內(nèi)容，注重發(fā)揮績效報告的建設(shè)性功能。特別是應(yīng)當(dāng)構(gòu)建能夠反映政府績效情況的財務(wù)報告體系，將績效信息融入政府財務(wù)報告。第三，以適當(dāng)?shù)姆绞桨l(fā)布含有政府績效信息的財務(wù)報告，使社會公眾能夠真正了解政府工作的績效，更好地評價政府履行責(zé)任的情況。

 

 

　　三、基于財務(wù)視角的政府績效報告的構(gòu)建

 

 

　　下面從財務(wù)的視角探討我國政府績效報告構(gòu)建的問題。我們認(rèn)為，構(gòu)建一個完整的政府績效報告應(yīng)該從以下幾個方面著手：

 

 

　　(一)政府績效報告的主體、客體與使用者

 

 

　　績效報告的主體是績效報告的提出人，即由誰來提出評價報告。通常，績效報告由績效評價的實施者提出。所以，評價活動的實施者就是績效報告的主體。

 

 

　　績效報告的客體是評價的對象，即政府的公共管理活動。但評價時需確定能夠體現(xiàn)政府績效的載體，即評價的組織單元，它可以是一級政府，也可以是一個部門、一項活動、一項職能，或者一項政策。按評價客體的不同，績效報告分為政府績效報告、政府部門績效報告和政府項目績效報告。其中，政府項目要履行規(guī)定的立項、建設(shè)和資金申報、審批和使用程序，確定項目建設(shè)目標(biāo)和資金使用計劃，并據(jù)此組織實施。按照政府項目及其管理特點，政府項目績效評價主要確認(rèn)其是否符合法律要求，是否實現(xiàn)“3E”目標(biāo)，評價內(nèi)容是評價政府項目的過程、效益、影響和持續(xù)性等。從財務(wù)視角，政府項目評價指標(biāo)主要有資金到位率、資金到位及時性、資金支出情況、資金節(jié)約率、財務(wù)制度執(zhí)行情況和持續(xù)運營能力等。

 

 

　　績效報告的使用者是報告報送的對象，即報告的接收人。通常，報告使用者應(yīng)是績效評價的委托人，即由誰委托(或授權(quán))評價政府績效就應(yīng)向誰提出報告。根據(jù)政府活動的特殊性和報告對象的特殊要求，我國政府績效報告的對象應(yīng)包括以下五類：(1)人大及其常委會。人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，依法對政府工作進(jìn)行監(jiān)督，政府有責(zé)任向其報告工作；(2)本級政府。對政府部門的績效評價應(yīng)向本級政府提供，以便政府對其工作進(jìn)行考核；(3)上級政府。對地方政府的績效評價應(yīng)向其上一級政府提供，以便對下級政府的工作進(jìn)行考核，并加強對下級政府的領(lǐng)導(dǎo)；(4)政府監(jiān)督部門。監(jiān)督部門的主要職責(zé)就是對其他政府部門的工作進(jìn)行考核、監(jiān)督和評價；(5)社會公眾。由于政府活動的公共性，社會公眾同樣關(guān)心政府績效的評價結(jié)果。

 

 

　　(二)政府績效報告的目標(biāo)與特征

 

 

　　與政府財務(wù)報告一樣，政府績效報告也應(yīng)明確其目標(biāo)。我們認(rèn)為，政府績效報告的目標(biāo)應(yīng)建立在政府績效信息是衡量政府績效主要方面、評估受托責(zé)任和做出決策所必需的基礎(chǔ)上，提供有關(guān)政府機(jī)構(gòu)業(yè)績的信息。一個政府機(jī)構(gòu)績效的計量不僅要求提供資源的取得和使用的信息，還需要提供服務(wù)的產(chǎn)出和成果以及資源使用與產(chǎn)出、成果之間關(guān)系的信息。通過對投入產(chǎn)出的財務(wù)與非財務(wù)計量，政府績效報告為外部信息使用者提供更多的信息。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，政府績效報告應(yīng)首先關(guān)注政府績效和政府投入與產(chǎn)出的計量。由于政府績效報告直接為使用者提供有關(guān)政府機(jī)構(gòu)服務(wù)成果的信息，報告的計量應(yīng)重點放在績效上。

 

 

　　政府績效報告具有五個基本特征。一是相關(guān)性�？冃蟾鎽�(yīng)提供對評價政府績效、受托責(zé)任以及潛在決策有重大影響的信息。廣泛的政府績效計量應(yīng)滿足大多數(shù)使用者的不同要求，報告不同機(jī)構(gòu)、部門、項目和服務(wù)的眾多目標(biāo)，涉及不同的決策和受托責(zé)任水平。二是可靠性�？冃畔�(yīng)可核實、準(zhǔn)確和中立。政府績效報告在本質(zhì)上必須源自產(chǎn)生可控的和可核實的內(nèi)控結(jié)構(gòu)的價值。如果政府績效報告作為外部報告的一部分，用以收集和核實信息的體系和方法應(yīng)比照財務(wù)信息體系進(jìn)行分析。三是可理解性。政府績效報告應(yīng)將機(jī)構(gòu)、部門、項目或服務(wù)的績效傳遞給任何理性的相關(guān)方。為強化使用者的理解，不同政府機(jī)構(gòu)和不同服務(wù)應(yīng)當(dāng)采用不同的報告形式。四是及時性。政府績效應(yīng)及時報告，使用者最好能在它沒有失去評價受托責(zé)任和制定決策價值之前獲得。五是一貫性。政府績效報告的口徑應(yīng)保持前后一致，從而方便使用者進(jìn)行同一政府部門前后期和不同部門之間的業(yè)績比較，但政府績效計量同時需要定期修正、修改和替換，以適應(yīng)環(huán)境變化的要求。

 

 

　　(三)政府績效報告的要素

 

 

　　政府績效報告的要素由績效計量和解釋性信息組成。

 

 

　　績效計量�？煞譃槌潭扔嬃�、成果計量和績效計量三類。(1)程度計量。程度是提供公共服務(wù)所用的財務(wù)或非財務(wù)資源的數(shù)量，對服務(wù)程度的計量還包括比率計量、財務(wù)與非財務(wù)資源和其他表明潛在服務(wù)需求的計量。財務(wù)計量包括對項目、服務(wù)財務(wù)資源耗費的計量，如為提供某項服務(wù)所耗費的薪金福利、物料用品、合同服務(wù)和設(shè)備等。非財務(wù)計量如人員數(shù)量等，因為人員是一項主要資源，那些用于某項服務(wù)所使用的全日制人員或人工工時的計量通常適當(dāng)?shù)赜嬃苛怂觅Y源，這些計量影響著投入資源的薪金福利及相關(guān)支出差異的變動。(2)成果計量。分為產(chǎn)出和成果兩類。產(chǎn)出計量即對提供服務(wù)數(shù)量的計量，這些指標(biāo)計量了一項服務(wù)所提供的實物數(shù)量，如計量可能包括升級或畢業(yè)學(xué)生的數(shù)量。提供服務(wù)的數(shù)量應(yīng)符合一定的質(zhì)量要求，這些指標(biāo)衡量了通過質(zhì)量測試的服務(wù)的實物數(shù)量，如已達(dá)到預(yù)定最低成績標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)生升級率或畢業(yè)率。在某些情況下，符合質(zhì)量要求的產(chǎn)出指標(biāo)可以轉(zhuǎn)化為成果指標(biāo)。成果計量即對提供服務(wù)所產(chǎn)生成果或結(jié)果的計量，效果也同時包括公眾對成果認(rèn)識的計量，如閱讀方面達(dá)到特定水平的學(xué)生比例的計量。為提高成果計量的效用，應(yīng)與以前年度的結(jié)果、主體設(shè)立的目標(biāo)、公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)相比較。(3)績效計量。一是服務(wù)的投入產(chǎn)出效率計量。這些指標(biāo)衡量每單位產(chǎn)出所消耗的資源或成本(如貨幣、工時和使用設(shè)備)。它們提供了某種給定使用資源水平上的產(chǎn)出量，同以往記錄、內(nèi)部設(shè)定的目標(biāo)、公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)或同等條件下取得的成果相比可以反映出一個主體相對的效率，如每個乘客的花費或每公里的乘客數(shù)。二是服務(wù)的投入與成果或結(jié)果的成本計量。這些計量報告了每單位成果或結(jié)果的成本。它們將成果與結(jié)果相聯(lián)系，讓使用者、官員和公眾評價一個主體所提供服務(wù)的價值，，如每一乘客在特定時刻到達(dá)目的地的成本。

 

 

　　解釋性信息。它們同時包括量化的和敘述性的信息，有助于使用者理解政府績效披露的計量，評價主體業(yè)績和估價可能影響已披露的關(guān)鍵因素的重要性。可能與政府績效計量同時披露的量化解釋信息分為兩類：一是主體無法控制的因素，如人口統(tǒng)計的特征等；二是主體可以充分掌握的因素，如職員類型等。敘述性信息可以解釋計量已采取或正采取的措施。

 

 

　　(四)政府績效報告的內(nèi)容

 

 

　　按照財務(wù)報告的一般范式，基于財務(wù)視角的政府績效報告應(yīng)在原有財務(wù)報告的基礎(chǔ)上，增加反映政府績效的相關(guān)報表、附表和附注說明。具體而言，應(yīng)包括財務(wù)報表、報表附注和其他報告三部分。

 

 

　　政府財務(wù)報表。現(xiàn)行的政府整體層面的財務(wù)報表主要指資產(chǎn)負(fù)債表、收入支出表、預(yù)算執(zhí)行情況表等。在應(yīng)計制下，還應(yīng)編制現(xiàn)金流量表，并編制財務(wù)業(yè)績表取代收入支出表；如采用修正應(yīng)計制，取代收入支出表的財務(wù)業(yè)績表在反映政府運營績效方面有一定的局限性，需要發(fā)揮附表和報表附注的輔助性作用。為反映政府績效情況，將政府財務(wù)報告轉(zhuǎn)換為政府績效報告，在上述應(yīng)計制財務(wù)報表的基礎(chǔ)上至少應(yīng)增加以下報表：(1)成本表，按組織、項目或發(fā)生目的分類，反映支付的現(xiàn)金、耗費的其他資產(chǎn)以及發(fā)生的負(fù)債，以幫助使用者了解服務(wù)的總成本和凈成本，評價政府為提供服務(wù)所作的努力。(2)業(yè)績指標(biāo)表，反映政府活動的“3E”，它用反映產(chǎn)出和結(jié)果的指標(biāo)評價有效性，用產(chǎn)出、結(jié)果與投入、努力、成本的對比指標(biāo)評價效率，用經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)評價經(jīng)濟(jì)性。該表包括財務(wù)業(yè)績總表和產(chǎn)出與業(yè)績分析表。其中，財務(wù)業(yè)績總表提供政府在一定期間內(nèi)營運結(jié)果的信息，包括所有已確認(rèn)的收入與費用的詳細(xì)內(nèi)容，該表對于政府是否設(shè)法使當(dāng)期收入滿足當(dāng)期費用、凈資源狀況是否增減、與支出責(zé)任相對應(yīng)的資源耗費是否正常，提供一個有用的度量標(biāo)準(zhǔn)；產(chǎn)出與業(yè)績分析表是對政府政策、目標(biāo)、職能的履行和實現(xiàn)情況的績效說明，并反映相關(guān)的資源耗費狀況。(3)項目績效衡量報表，可參照美國聯(lián)邦財務(wù)報告目標(biāo)2的要求，提供有助于使用者確定與政府項目有關(guān)的工作努力程度和完成情況，及其與成本的關(guān)系。該報表的產(chǎn)出和成果應(yīng)與主體本身及它的項目的績效相聯(lián)系。該表還應(yīng)適當(dāng)披露衡量方法、有助于評價主體的績效以及有助于對所報告績效存在影響的重大基本因素的評價的解釋性信息。還應(yīng)披露與以前年度或相似項目和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)相比較的信息。而被選出用于報告的衡量方法應(yīng)與項目的目標(biāo)相關(guān)。不應(yīng)包括太多瑣碎的衡量方法，以免產(chǎn)生混亂。對項目績效進(jìn)行報告時還應(yīng)考慮完整性、合法性、可理解性、可比性、與成本相關(guān)的能力、及時性、一致性和可靠性。政府績效評價所需要的更詳細(xì)的信息還可以通過其他附表提供，如預(yù)算收支明細(xì)表、借款表和承諾事項表、固定資產(chǎn)情況表以及人員和設(shè)備統(tǒng)計表等。

 

 

　　財務(wù)報表附注。由于政府績效的復(fù)雜性，很多績效不能量化反映，不能以報表的形式表述，但可以附注的形式說明。為此，應(yīng)當(dāng)把原來的財務(wù)情況說明書改為績效報告附注。也可以借鑒GASB第34號準(zhǔn)則的要求，在政府財務(wù)報告中提供管理討論與分析(MD&A)，用特定的議題、圖形、圖標(biāo)和表格等形式，對涉及財務(wù)、非財務(wù)的事項及相關(guān)的受托責(zé)任加以表述。由于政府運營活動的特殊性，評價政府績效不僅要依據(jù)量化的財務(wù)信息，也需要定性化的非財務(wù)信息。在報表附注中應(yīng)側(cè)重披露國家性資產(chǎn)(如公共基礎(chǔ)設(shè)施)的價值以及價值變動或維護(hù)費用、預(yù)計負(fù)債和或有負(fù)債等與政府績效相關(guān)的財務(wù)信息。非財務(wù)信息可以簡要反映政府提供服務(wù)的數(shù)量或受益范圍等信息，以幫助使用者更加綜合全面地了解政府的業(yè)務(wù)活動和業(yè)績。但非財務(wù)信息不是主要內(nèi)容，不同政府部門的非財務(wù)信息內(nèi)容也并非具有統(tǒng)一性，為全面、客觀地反映政府的績效情況，其報告形式可以采用文字?jǐn)⑹鍪�，也可以采用統(tǒng)計表格式。同時，還應(yīng)補充解釋性信息，以及幫助使用者理解和比較的可比性信息。

 

 

　　其他報告。它主要指與政府財務(wù)績效相關(guān)的以文字分析說明為主的各種報告。如果為了滿足外部使用者的需要，還應(yīng)當(dāng)提供其他與政府績效相關(guān)的非財務(wù)報告，包括各類統(tǒng)計分析報告(如服務(wù)結(jié)果調(diào)查統(tǒng)計分析報告)以及宏觀經(jīng)濟(jì)狀況分析報告等，以使報告使用者對政府績效有更深層次的了解。其他報告還應(yīng)包括對公民滿意度調(diào)查而收集到的信息。對公眾滿意度問卷調(diào)查是收集政府業(yè)績信息及業(yè)績指標(biāo)的一種有效方式，是地方政府受托責(zé)任的關(guān)鍵組成部分。

 

 

　　(五)政府績效報告的內(nèi)在局限與改進(jìn)

 

 

　　與其他績效報告相比，基于財務(wù)視角的政府績效報告僅僅是用于評價政府受托責(zé)任和政府決策參考信息的一部分，故也存在內(nèi)在的局限性：(1)政府績效報告本身不能解釋績效高低的原因、如何提高績效、一項服務(wù)或解釋性因素對已報告成果的貢獻(xiàn)情況等。除了為充分理解一項成果與許多影響該成果因素的關(guān)系而提供的解釋外，使用者還需要其他信息。(2)政府績效計量不包括對提供服務(wù)的過程和策略的計量，也不提供所有決策過程或策略與結(jié)果關(guān)系的信息，但所采取的過程和策略為了解產(chǎn)出或成果所達(dá)到的水平提供了重要信息。通常過程和策略的計量不反映主體運營的產(chǎn)出或成果，故不包括在政府績效計量中。(3)很難確定報告中的政府績效計量是與所達(dá)到的目標(biāo)最相關(guān)的計量。(4)對很多公共服務(wù)而言，不可能計量出最重要的成果。報告中的績效計量可能是一定程度上預(yù)定目標(biāo)的替代計量。(5)政府績效報告提供了有關(guān)取得目標(biāo)成果的數(shù)據(jù)，但并不提供評價這些目標(biāo)是否是最恰當(dāng)?shù)哪繕?biāo)以及這些目標(biāo)是否最能體現(xiàn)社會價值方面的信息。(6)政府績效報告無法提供有助于評價政府責(zé)任所需的所有信息，尤其是財務(wù)數(shù)據(jù)不充分。這一評價包括確定一項服務(wù)對社會或接受者的有關(guān)價值，或兩項或多項服務(wù)的比較價值。而對哪項服務(wù)需要增加資金的決定，在很大程度上取決于決策者對每項服務(wù)取得成果的評價。

 

 

　　盡管政府績效報告存在上述局限，但通過努力可以將這些不足控制在能夠接受的合理范圍內(nèi)。歸納起來，克服其局限性或增加其有用性的措施有：一是說明性信息與解釋性信息同時使用。尤其在使用替代計量時，解釋什么是最理想的計量、為什么不使用最理想的計量，以及如何使用替代計量。這些解釋、說明將對使用者大有幫助；二是將一些不受或少受主觀控制但對結(jié)果有重大影響且表現(xiàn)明顯的解釋性因素，與政府績效計量一起報告，以清晰合理解釋它們的影響；三是通過公共項目評估、業(yè)績審計等方式收集更多的信息，尤其是相關(guān)財務(wù)績效評價信息，以幫助使用者理解特定業(yè)績水平的原因。這些信息應(yīng)與政府績效報告的計量一起提供；四是要求提交單列報告，以提供更具體的信息和對可能在匯總信息時所隱藏業(yè)績進(jìn)行分類來促進(jìn)信息傳遞；五是基于財務(wù)視角的政府績效報告應(yīng)當(dāng)只包括那些為評價績效提供基礎(chǔ)或?qū)υu價受托責(zé)任和做出決策起關(guān)鍵作用的計量，以達(dá)到兼顧簡明又不失完整、方便使用者閱讀和理解的目的。

 

作者介紹：李建發(fā)，廈門大學(xué)會計研究中心，361005； 張曾蓮，北京科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，100083。

 

一、從政府財務(wù)報告到政府績效報告(一)政府財務(wù)報告向政府績效報告發(fā)展的動因上世紀(jì)50年代以來，西方國家為了矯正市場失靈，普遍奉行凱恩斯主義，采取積極的財政政策，對社會經(jīng)濟(jì)運行進(jìn)行國家干預(yù)�？陀^地說，此舉收到一定的效果。但隨著政府職能的擴(kuò)張，也導(dǎo)致政府…

一、從政府財務(wù)報告到政府績效報告(一)政府財務(wù)報告向政府績效報告發(fā)展的動因上世紀(jì)50年代以來，西方國家為了矯正市場失靈，普遍奉行凱恩斯主義，采取積極的財政政策，對社會經(jīng)濟(jì)運行進(jìn)行國家干預(yù)。客觀地說，此舉收到一定的效果。但隨著政府職能的擴(kuò)張，也導(dǎo)致政府…

一、從政府財務(wù)報告到政府績效報告(一)政府財務(wù)報告向政府績效報告發(fā)展的動因上世紀(jì)50年代以來，西方國家為了矯正市場失靈，普遍奉行凱恩斯主義，采取積極的財政政策，對社會經(jīng)濟(jì)運行進(jìn)行國家干預(yù)�？陀^地說，此舉收到一定的效果。但隨著政府職能的擴(kuò)張，也導(dǎo)致政府…

 

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