本文關(guān)鍵詞：公共管理范式:反思與批判，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

政治學(xué)研究　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2002年第3期licAdministration)”,提出了把政府劃分為“政治”與“行政”兩個領(lǐng)域(spheres)。他認(rèn)為就政府應(yīng)當(dāng)做什么而言,政治領(lǐng)域就是由大多數(shù)選舉出來的代表來決定各種選擇;行政領(lǐng)域就是政

ω??府貫徹執(zhí)行經(jīng)過合法程序所通過的各種規(guī)定,這種執(zhí)行過程不是政治干預(yù)。μ根據(jù)威爾遜

的觀點,政治與公共政策的形成有關(guān),行政與公共政策的執(zhí)行有關(guān)。在此基礎(chǔ)上,他進一步闡發(fā)了公共行政應(yīng)當(dāng)從政治中分離出來的基本思想:(1)行政學(xué)科應(yīng)當(dāng)建立在單一的組織原型的基礎(chǔ)上,它能普遍運用于一切政治制度;(2)任何良好的行政科學(xué)必須使它自己從政治學(xué)領(lǐng)域中分離出來;(3)行政科學(xué)的指導(dǎo)價值是效率;(4)有效的公共行政要求政府權(quán)力有單一的領(lǐng)導(dǎo)中心。同時,他還認(rèn)為建立獨立的公共行政學(xué)的目的就是“使政府不走彎路,使政府專心處理公務(wù)和少作政治干預(yù),加強和純潔政府的組織機構(gòu),為政府的盡職盡責(zé)帶來美

ξμ??譽�！边@對于公共行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來,建立獨立的公共行政學(xué)學(xué)科,以及調(diào)和發(fā)展民主與追求行政效率、行政專業(yè)化之間的沖突具有重要的意義。

(IntroductiontheStudy1926年懷特發(fā)表了美國第一本公共行政學(xué)教科書《行政學(xué)導(dǎo)論》

ofPublicAdministration),更鮮明地提出:(1),,其基本特征是大致相同的;(2)基礎(chǔ)上;(3);)μ??。ψ。

、、基本概念和理論所構(gòu)成的公共行政學(xué)范式的形成與產(chǎn)。所有關(guān)于公共行政學(xué)的研究都是在這個范式的指導(dǎo)下進行的,拋棄了公共行政學(xué)范式就等于不再研究這個范式所規(guī)定的這一門學(xué)科。公共行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來成為獨立的學(xué)科,這是新的范式的形成,而不是范式的轉(zhuǎn)換。

概括起來,公共行政(publicadministration)的基本理論特征是:a)在主體上,公共行政是以政府為核心的公共部門、權(quán)威性機構(gòu)、第三部門等社會公共組織的活動;b)在內(nèi)容上,公共行政包含著涉及到協(xié)調(diào)人的行為和人的努力的廣泛問題,必須明確地表達(dá)和執(zhí)行公共政策,擔(dān)負(fù)著提供公共服務(wù)和管理公共事務(wù)的職責(zé),公共行政行為必須以法律為基礎(chǔ);c)在目標(biāo)上,公共行政是在建立與維護公共秩序的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)公共利益,滿足社會公眾的需要,既包括了效率目標(biāo),也還包括公共責(zé)任目標(biāo);d)在方法上,公共行政是綜合運用管理的、政治的、法律的和經(jīng)濟的理論與方法,同時還廣泛運用現(xiàn)代信息和計算機技術(shù),以提高管理的能力與效率;e)在性質(zhì)上,它不同于私域管理,它依靠建立和發(fā)展公共責(zé)任機制和社會公眾的監(jiān)督機制來保證公共行政增進社會的發(fā)展與環(huán)境的改善保障社會公平。

關(guān)于公共管理(publicmanagement),胡德認(rèn)為“公共管理是國家的藝術(shù)———也可以松散

ζμ??地定義為如何設(shè)計和管理公共服務(wù)的問題,以及政府行政部門的細(xì)微工作。”布萊頓?米爾

沃德認(rèn)為“公共管理與社會科學(xué)理論有著而且應(yīng)該有著或緊密或松散的聯(lián)系。它研究的是

μ??基于實踐經(jīng)驗的方法(experience2basedprescription)和管理技術(shù)”。{詹姆斯?佩里認(rèn)為“簡而,

言之,公共管理理論應(yīng)該提供關(guān)于公共管理者在各種變化的形勢條件下如何做出行為的有用的、實用的普遍性原理

�！杏玫暮蛯嵱玫摹@個詞是表示公共管理理論必須是有實用價

|μ??值和以問題為導(dǎo)向(problem2oriented)�！睔W文?休斯認(rèn)為,公共管理包括的含義是強調(diào)管理

技術(shù)而不是政策;強調(diào)績效評估和效率;把公共官僚組織分解為自主性的執(zhí)行機構(gòu);引入市?82?

公共管理范式:反思與批判

場機制和實行合同承包,鼓勵競爭;降低成本;重視產(chǎn)出、目標(biāo)、短期合同、金錢刺激和自由管

}??理的管理方式。μ

從國外學(xué)者關(guān)于“公共管理”的論述中我們發(fā)現(xiàn),公共管理是公共行政中重視公共組織或非盈利組織實施公共管理的技術(shù)與方法、重視公共項目與績效的管理、重視公共政策執(zhí)行的理論派別。它在實施公共管理的主體、公共管理活動的內(nèi)容與范圍、公共管理的目標(biāo)等一些基本的原則和管理理念方面,仍然堅持與公共行政保持一致。公共管理與公共行政之間的差別在于公共行政更加重視“設(shè)計”,公共管理則更加重視實現(xiàn)公共行政目的的具體“運作”過程;公共行政更加強調(diào)管理過程中的政治的、法律的手段,公共管理則更加強調(diào)管理過程中的管理的、經(jīng)濟的手段。

因此,從公共行政學(xué)與公共管理所包含的基本特征中可以看出,公共管理并沒有超出公共行政學(xué)的特征范圍;公共管理中的一些理論與方法,對于公共行政學(xué)而言,并不是什么新鮮東西,只不過是西方國家根據(jù)社會變化的需要,時而采取這種管理方法和理論,取那種方法和理論。正如列寧所指出的“～μ個別人的惡意,也不是由于偶然的原因,何種方法與理論,正因為如此,,更不像有些學(xué)者所說,,)到公共政策(publicpolicy)和公共)范式,在美國目前存在的三種相關(guān)專業(yè)碩士學(xué)位公共行政碩士(MasterofPublicAd2ministration)、公共事務(wù)碩士(MasterofPublicAffair)和公共政策碩士(MasterofPublicPolicy),但尚無公共管理碩士(MasterofManagement);即使有獨立的公共管理學(xué)院或公共管理學(xué)系,也是為數(shù)極少。同時,美國最大的三家公共行政組織,美國行政學(xué)會(AmericanSocietyforPublicAdministration)、美國公共事務(wù)與行政學(xué)院聯(lián)合會(NationalAssociationofSchoolsofPublicAffairsandAdministration)和美國國家行政科學(xué)院(NationalCollegeofPublicAdministrationSci

2ence)都仍然使用“行政(administration)”而不是“管理(management)”這個名詞。認(rèn)為現(xiàn)在是由“公共行政(PublicAdministration)”發(fā)展到“公共管理(PublicManagement)”的時代,這是沒有充分的學(xué)理依據(jù)和事實依據(jù)的,是十足的誤導(dǎo)(misguiding)。

因此,無論是從范式轉(zhuǎn)換的意義上,還是從新范式形成的意義上“公共管理范式”,興起的觀點都是不能成立的,也極不符合學(xué)術(shù)規(guī)范。特別是以西方國家的理論與實踐為例來證明“公共管理范式”的興起,更是難以成立。公共行政學(xué)在西方國家并沒有任何危機的跡象,“公共管理”一詞也并不像“公共管理范式”論所認(rèn)為的在西方國家是如何時髦。相反,在經(jīng)濟、全球化和信息時代,西方公共行政學(xué)者所關(guān)注與研究的是如何建立和發(fā)展公共責(zé)任機制、監(jiān)督機制來促使公共行政主體達(dá)成目標(biāo),滿足社會公眾的需求;如何改進管理方法和手段,充分利用現(xiàn)代信息與計算機技術(shù)來促使公共行政主體提高效率(Efficiency)和管理能力(Effectiveness),提高公共服務(wù)質(zhì)量(ServiceStandard)和社會公眾的滿意程度(LevelofSatisfac2tion)。與傳統(tǒng)公共行政學(xué)發(fā)展階段不同,滿足社會公眾的需要和實現(xiàn)公共利益是第一位的,效率則是第二位的;效率只有用來滿足社會公眾的需要和實現(xiàn)公共利益時才有意義。如此等等,都是原有公共行政學(xué)范式的體現(xiàn)與指導(dǎo)的結(jié)果。

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政治學(xué)研究　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2002年第3期

三、“范式”與中國公共行政學(xué)學(xué)科建設(shè)

批判性反思“公共管理范式”論的目的是為了建構(gòu)有中國特色的公共行政學(xué)學(xué)科。中國行政學(xué)自20世紀(jì)80年代恢復(fù)以來,配合我國經(jīng)濟體制和政治體制改革,進行了卓有成效的研究。各高等院校都先后成立了相關(guān)專業(yè)的院、系,出版了各類教材、專著1000多種,發(fā)表專業(yè)論文數(shù)以千計;從國家到地方都先后成立了行政學(xué)院,培養(yǎng)了一批又一批的專業(yè)人才,極大地緩解了社會對該專業(yè)人才的需求,取得的成就是顯著的。

但是,嚴(yán)格說來,我國原有的“行政管理”實際上就是政府管理。西方意義上的公共行政學(xué)目前在中國并不存在,公共行政學(xué)依附于政治學(xué),還沒有真正成為一門獨立的學(xué)科而完成它的范式轉(zhuǎn)換。為國人所普遍接受的“行政管理”,在理念上,過分強調(diào)了直接維護政治統(tǒng)治的工具性作用,;過分強調(diào)了“行政管理”主體與社會公眾之間關(guān)系的不對等性,參與以及社會公眾需求對“行政管理”;治理性,忽視了社會和社會公眾對“,“行政管理”、行政活動領(lǐng),“行政管理”日益凌駕于社會和公眾之上的,行政管理”的理念、理論、體系及其名稱與我國社會主義市,與政治民主化、經(jīng)濟市場化、經(jīng)濟全球化的發(fā)展趨勢極不適應(yīng)。因此,我國公共行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來,建立公共行政學(xué)范式,或?qū)υ小靶姓芾韺W(xué)”進行范式轉(zhuǎn)換已勢在必行。

在這一點上“,公共管理范式”論與其說它是通過西方國家的改革來倡導(dǎo)西方公共行政學(xué)范式的轉(zhuǎn)換而代之以“公共管理范式”,倒不如說它是回避我國的現(xiàn)實狀況,

借西方公共行政學(xué)范式的轉(zhuǎn)換來倡導(dǎo)我國公共行政學(xué)范式的轉(zhuǎn)換,徹底拋棄過去“行政管理”理念。在某種程度上“,公共管理范式”論又起了啟蒙的作用。但它由否定“行政管理”理念與名稱到否定公共行政學(xué)則是不可取的,不利于公共行政學(xué)學(xué)科建設(shè)與發(fā)展。強調(diào)公共行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來成為獨立的新范式,并不等于就是主張政治與行政分離,也并不等于否定公共行政活動是一種意志活動,而是要使公共行政從過去更多地強調(diào)“特殊集團”的意志到更多地強調(diào)社會公眾的意志;從公共行政活動以行政主體的規(guī)則為導(dǎo)向到以社會公眾的需求為依歸;從強調(diào)公共行政對直接維護統(tǒng)治的工具性到強調(diào)為社會公眾提供公共服務(wù)的服務(wù)性;從強調(diào)公共行政活動對上級負(fù)責(zé)到對社會公眾負(fù)責(zé),建立和發(fā)展廣泛的社會公共責(zé)任機制。因此,這是公共行政管理理念與管理體制的全新設(shè)計。它既謀求提高公共行政的效率與管理能力,又謀求公共行政活動對社會公眾負(fù)責(zé)、對結(jié)果負(fù)責(zé)。

任何一門獨立學(xué)科的發(fā)展都經(jīng)歷了一個學(xué)科內(nèi)部前后的持續(xù)的演進過程。這種演進過程主要的不是表現(xiàn)為名稱的變化。政治民主化、經(jīng)濟全球化使“行政管理學(xué)”出現(xiàn)了空前的危機。中國必須進行“行政管理學(xué)”范式轉(zhuǎn)換和學(xué)科建設(shè),從過去“行政管理學(xué)”范式轉(zhuǎn)到公共行政學(xué)范式;或者從政治學(xué)范式中分離出來,形成為獨立的公共行政學(xué)范式,才能適應(yīng)社會和全球化發(fā)展的要求。目前的問題是完成這種范式的轉(zhuǎn)換工作將如何進行。

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公共管理范式:反思與批判

第一,必須確定公共行政學(xué)共同體的信念。只有在這種公認(rèn)的、共同遵守的信念指導(dǎo)下,公共行政學(xué)研究才有基礎(chǔ)。這是信念選擇與評價公共行政學(xué)究竟應(yīng)該是怎樣的問題。

第二,必須明確該學(xué)科領(lǐng)域的研究對象與范圍。這實際上是在共同體信念指導(dǎo)下的更為具體的學(xué)科建設(shè)問題。一個學(xué)科的研究對象與范圍是由組成該學(xué)科的核心概念與基本范疇所決定的。因此,進行學(xué)科建設(shè)就必須確定公共行政學(xué)的核心概念、基本范疇與理論。同時,還應(yīng)明確公共行政的實踐功能和理論研究功能。核心概念、基本范疇與理論、功能是相互聯(lián)系的,它們的確定在具體內(nèi)容與研究視野上表明了公共行政學(xué)與其它具體科學(xué)的區(qū)別。

第三,必須明確該學(xué)科的研究方法。具有獨特的研究方法是一個學(xué)科成熟的重要標(biāo)志,也是體現(xiàn)學(xué)科差別的標(biāo)志。有人也把研究方法叫做研究模型。研究方法、研究模型必須是開放的,要不斷地更新。因為一定時期人們所采用的研究方法與手段,受社會發(fā)展水平、人們對客觀事物的認(rèn)識能力、人們所認(rèn)識和解決問題本身等多方面的限制。研究方法、研究模型又必須是具體的。與規(guī)范。研究方法的具體性、,還必須借助現(xiàn)代信息與計算機技術(shù)等科學(xué)技術(shù)手段,例如

ν??

建立績效評估體系、建立公共管理網(wǎng)絡(luò)υ

第四,。目前我國建—、公共行政專業(yè)碩士(MPA)學(xué)位的教育但與此相關(guān)的課程體系和科學(xué)的評估體系尚未建立起來。概論性、;專業(yè)性、實際操作性的課程少,專業(yè)性不突出。公共行政學(xué)是一門實踐性、應(yīng)用性很強的學(xué)科。因此,公共行政學(xué)教育必須使受教育者在獲得公共行政的理念和專業(yè)意識的前提下,使他們熟悉與掌握從事實際公共行政活動的理論、方法與操作規(guī)程。這不只是靠教育體系所能完成的,還要靠建立一套完整、科學(xué)的課程體系與評估體系來完成。

經(jīng)濟全球化給公共行政帶來了巨大變化,各種資源、甚至人力資源都可以跨國界地自由流動,國與國之間的公共政策相互影響。這為公共行政學(xué)理論研究提出了許多新的課題,也為公共行政活動提出了更高的要求。在這種大趨勢下,公共行政所隱含的政府公共部門的基本運行方式,政府公共部門與市場的關(guān)系、與社會公眾的關(guān)系的基本定位都將產(chǎn)生重要變化,在我國甚至將是革命性的變化。政府公共部門一方面要通過減少其職能,實現(xiàn)其從社會的部分撤退,將原先由政府公共部門包攬或壟斷提供公共服務(wù)的職責(zé)民營化,將其投入市場,由市場主體競爭來提供。另一方面,對于必須由政府公共部門負(fù)責(zé)提供的公共服務(wù),政府公共部門也必須以社會公眾的需要為導(dǎo)向,強調(diào)顧客至上,以效率、管理能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會公眾的滿意程度為公共行政績效的評價指標(biāo),以較低的成本來提供最有效的服務(wù)。這種趨向給國際公共行政學(xué)提出了挑戰(zhàn),或許在不久的將來公共行政學(xué)是要出現(xiàn)一種范式的轉(zhuǎn)換。但在中國,目前還處于從過去“行政管理學(xué)”到公共行政學(xué)的范式轉(zhuǎn)換,或從政治學(xué)中分離出來建立獨立的公共行政學(xué)范式的發(fā)展階段。

2001年12月11日,中國已正式成為WTO成員國。經(jīng)濟全球化使中國的政府管理和公共行政學(xué)都面臨著更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如果公共行政學(xué)范式不能在中國有效建立起來,那么,中國的政府管理將很難順應(yīng)政府管理國際化(internationalization)的發(fā)展潮流,中國的這門學(xué)科領(lǐng)域也將不可能融入到國際上公共行政學(xué)范式轉(zhuǎn)換的潮流之中。

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政治學(xué)研究　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2002年第3

期

注　釋:

①　OwenE.Hughes,PublicManagementandAdministration(SecondEdition),St.Martin’sPress,Inc.,1998,P.Vi.②　ThomasSamuelKuhn,TheStructureofScientificRevolutions(SecondEdition,Enlarged).Chicago:UniversityofChicagoPress,1970,p.10.

③④⑤⑥⑦⑧⑨　同上書,p.3;p.23;pp.3—4“;序言”第Vii頁;p.12;p.82;pp.84—85。⑩　ThomasSamuelKuhn,TheStructureofScientificRevolutions(SecondEdition,Enlarged).Chicago:UniversityofChicagoPress,1970,P.90.

?λ??　OwenE.Hughes,PublicManagementandAdministration(SecondEdition),St.Martin’sPress,Inc.,1998,P.Vi.ωλ??　陳振明《公共管理范式的興起與特征》:《中國人民大學(xué)學(xué)報》,,2001年第1期。

ξλ??　Frederickson,H.G,“Socialequityandpublicadministration:Asymposium”,PublicAdministrationReview,1974,34:1—51.ψλ??　Frederickson,H.G,TowardaNewPublicAdministration(1971).ClassicsofPublicAdministration.HartcourtBraceCollegePublishers.FortWorth:Texas.1997,P.58.

ζλ??　DonaldF.KettlandH.BrintonMilward,TheStateofPublicManagement,oreandLondon:TheUniver2sityPress1996,P.3.

{λ??　JackRabin,W.BartleyHildreth,andGeraldJ.Miller,of,,P.21.|λ??　Rosenbloom,David,PublicfReview,1983.}λ??　Osborn,d.andT.GGSpritisTransformingthePublicSectorFromthethe,Mass:Addison2Wesley.,1992,P.5.L.ofAdministration(SecondEdition),Jossey2BassInc.,Publishers,1996,P.xxi.υμ??Hughes,PublicManagementandAdministration(SecondEdition),St.Martin’sPress,Inc.,1998,P.2.?μ??　ChristopherHood,TheArtofTheState:Culture,Rhetoric,andPublicManagement.OxfordUniversityPress,1998“,Pref2ace”,P.Vi.

ωμ??　RichardJ.StillmanII“,TheSearchfortheScopeandPurposeofPublicAdministration”,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),BostonNewYork:HoughtonMifflinCompany,2000,P.5.

ξμ??　Wilson.W.1887.“TheStudyofPublicAdministration.”PoliticalScienceQuarterly2(June),p.197—222.ψμ??　LeonardWhite,1926.IntroductiontotheStudyofPublicAdministration.Macmillan,NewYork.ζμ??　ChristopherHood,TheArtofTheState:Culture,Rhetoric,andPublicManagement.OxfordUniversityPress,1998“,Preface”,P.3.

{μ??　DonaldF.Kettl,H.BrintonMilward,TheStateofPublicManagement,BaltimoreandLondon:TheJohnsHopkinsUniversityPress1996,P.307—310.

|μ??　JamesL.Perry“,PublicManagementTheory:Whatisit?Whatshoulditbe?”.BarryBozeman,PublicManagement:TheStateoftheArt,SanFrancisco:Jossey2BassPublishers,1993.P.16.

}μ??　OwenE.Hughes,PublicManagementandAdministration(SecondEdition),St.Martin’sPress,Inc.,1998,P.2.～μ??　《列寧全集》,第23卷,第34頁,人民出版社,1985年版。

υν??　DonaldF.Kettle,PuttingperformanceMeasurementtoWorkintheFederalGovernment.Paperofthe2001AnnualofMeetingoftheAmericanPoliticalScience.

作者:蔡立輝,中山大學(xué)行政管理研究中心(廣州市,510275)

(責(zé)任編輯:羅　威)

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