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政治學研究　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2002年第3期licAdministration)”,提出了把政府劃分為“政治”與“行政”兩個領域(spheres)。他認為就政府應當做什么而言,政治領域就是由大多數選舉出來的代表來決定各種選擇;行政領域就是政

ω??府貫徹執(zhí)行經過合法程序所通過的各種規(guī)定,這種執(zhí)行過程不是政治干預。μ根據威爾遜

的觀點,政治與公共政策的形成有關,行政與公共政策的執(zhí)行有關。在此基礎上,他進一步闡發(fā)了公共行政應當從政治中分離出來的基本思想:(1)行政學科應當建立在單一的組織原型的基礎上,它能普遍運用于一切政治制度;(2)任何良好的行政科學必須使它自己從政治學領域中分離出來;(3)行政科學的指導價值是效率;(4)有效的公共行政要求政府權力有單一的領導中心。同時,他還認為建立獨立的公共行政學的目的就是“使政府不走彎路,使政府專心處理公務和少作政治干預,加強和純潔政府的組織機構,為政府的盡職盡責帶來美

ξμ??譽�！边@對于公共行政學從政治學中分離出來,建立獨立的公共行政學學科,以及調和發(fā)展民主與追求行政效率、行政專業(yè)化之間的沖突具有重要的意義。

(IntroductiontheStudy1926年懷特發(fā)表了美國第一本公共行政學教科書《行政學導論》

ofPublicAdministration),更鮮明地提出:(1),,其基本特征是大致相同的;(2)基礎上;(3);)μ??。ψ。

、、基本概念和理論所構成的公共行政學范式的形成與產。所有關于公共行政學的研究都是在這個范式的指導下進行的,拋棄了公共行政學范式就等于不再研究這個范式所規(guī)定的這一門學科。公共行政學從政治學中分離出來成為獨立的學科,這是新的范式的形成,而不是范式的轉換。

概括起來,公共行政(publicadministration)的基本理論特征是:a)在主體上,公共行政是以政府為核心的公共部門、權威性機構、第三部門等社會公共組織的活動;b)在內容上,公共行政包含著涉及到協(xié)調人的行為和人的努力的廣泛問題,必須明確地表達和執(zhí)行公共政策,擔負著提供公共服務和管理公共事務的職責,公共行政行為必須以法律為基礎;c)在目標上,公共行政是在建立與維護公共秩序的基礎上,實現公共利益,滿足社會公眾的需要,既包括了效率目標,也還包括公共責任目標;d)在方法上,公共行政是綜合運用管理的、政治的、法律的和經濟的理論與方法,同時還廣泛運用現代信息和計算機技術,以提高管理的能力與效率;e)在性質上,它不同于私域管理,它依靠建立和發(fā)展公共責任機制和社會公眾的監(jiān)督機制來保證公共行政增進社會的發(fā)展與環(huán)境的改善保障社會公平。

關于公共管理(publicmanagement),胡德認為“公共管理是國家的藝術———也可以松散

ζμ??地定義為如何設計和管理公共服務的問題,以及政府行政部門的細微工作�！辈既R頓?米爾

沃德認為“公共管理與社會科學理論有著而且應該有著或緊密或松散的聯系。它研究的是

μ??基于實踐經驗的方法(experience2basedprescription)和管理技術”。{詹姆斯?佩里認為“簡而,

言之,公共管理理論應該提供關于公共管理者在各種變化的形勢條件下如何做出行為的有用的、實用的普遍性原理

�！杏玫暮蛯嵱玫摹@個詞是表示公共管理理論必須是有實用價

|μ??值和以問題為導向(problem2oriented)�！睔W文?休斯認為,公共管理包括的含義是強調管理

技術而不是政策;強調績效評估和效率;把公共官僚組織分解為自主性的執(zhí)行機構;引入市?82?

公共管理范式:反思與批判

場機制和實行合同承包,鼓勵競爭;降低成本;重視產出、目標、短期合同、金錢刺激和自由管

}??理的管理方式。μ

從國外學者關于“公共管理”的論述中我們發(fā)現,公共管理是公共行政中重視公共組織或非盈利組織實施公共管理的技術與方法、重視公共項目與績效的管理、重視公共政策執(zhí)行的理論派別。它在實施公共管理的主體、公共管理活動的內容與范圍、公共管理的目標等一些基本的原則和管理理念方面,仍然堅持與公共行政保持一致。公共管理與公共行政之間的差別在于公共行政更加重視“設計”,公共管理則更加重視實現公共行政目的的具體“運作”過程;公共行政更加強調管理過程中的政治的、法律的手段,公共管理則更加強調管理過程中的管理的、經濟的手段。

因此,從公共行政學與公共管理所包含的基本特征中可以看出,公共管理并沒有超出公共行政學的特征范圍;公共管理中的一些理論與方法,對于公共行政學而言,并不是什么新鮮東西,只不過是西方國家根據社會變化的需要,時而采取這種管理方法和理論,取那種方法和理論。正如列寧所指出的“～μ個別人的惡意,也不是由于偶然的原因,何種方法與理論,正因為如此,,更不像有些學者所說,,)到公共政策(publicpolicy)和公共)范式,在美國目前存在的三種相關專業(yè)碩士學位公共行政碩士(MasterofPublicAd2ministration)、公共事務碩士(MasterofPublicAffair)和公共政策碩士(MasterofPublicPolicy),但尚無公共管理碩士(MasterofManagement);即使有獨立的公共管理學院或公共管理學系,也是為數極少。同時,美國最大的三家公共行政組織,美國行政學會(AmericanSocietyforPublicAdministration)、美國公共事務與行政學院聯合會(NationalAssociationofSchoolsofPublicAffairsandAdministration)和美國國家行政科學院(NationalCollegeofPublicAdministrationSci

2ence)都仍然使用“行政(administration)”而不是“管理(management)”這個名詞。認為現在是由“公共行政(PublicAdministration)”發(fā)展到“公共管理(PublicManagement)”的時代,這是沒有充分的學理依據和事實依據的,是十足的誤導(misguiding)。

因此,無論是從范式轉換的意義上,還是從新范式形成的意義上“公共管理范式”,興起的觀點都是不能成立的,也極不符合學術規(guī)范。特別是以西方國家的理論與實踐為例來證明“公共管理范式”的興起,更是難以成立。公共行政學在西方國家并沒有任何危機的跡象,“公共管理”一詞也并不像“公共管理范式”論所認為的在西方國家是如何時髦。相反,在經濟、全球化和信息時代,西方公共行政學者所關注與研究的是如何建立和發(fā)展公共責任機制、監(jiān)督機制來促使公共行政主體達成目標,滿足社會公眾的需求;如何改進管理方法和手段,充分利用現代信息與計算機技術來促使公共行政主體提高效率(Efficiency)和管理能力(Effectiveness),提高公共服務質量(ServiceStandard)和社會公眾的滿意程度(LevelofSatisfac2tion)。與傳統(tǒng)公共行政學發(fā)展階段不同,滿足社會公眾的需要和實現公共利益是第一位的,效率則是第二位的;效率只有用來滿足社會公眾的需要和實現公共利益時才有意義。如此等等,都是原有公共行政學范式的體現與指導的結果。

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政治學研究　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2002年第3期

三、“范式”與中國公共行政學學科建設

批判性反思“公共管理范式”論的目的是為了建構有中國特色的公共行政學學科。中國行政學自20世紀80年代恢復以來,配合我國經濟體制和政治體制改革,進行了卓有成效的研究。各高等院校都先后成立了相關專業(yè)的院、系,出版了各類教材、專著1000多種,發(fā)表專業(yè)論文數以千計;從國家到地方都先后成立了行政學院,培養(yǎng)了一批又一批的專業(yè)人才,極大地緩解了社會對該專業(yè)人才的需求,取得的成就是顯著的。

但是,嚴格說來,我國原有的“行政管理”實際上就是政府管理。西方意義上的公共行政學目前在中國并不存在,公共行政學依附于政治學,還沒有真正成為一門獨立的學科而完成它的范式轉換。為國人所普遍接受的“行政管理”,在理念上,過分強調了直接維護政治統(tǒng)治的工具性作用,;過分強調了“行政管理”主體與社會公眾之間關系的不對等性,參與以及社會公眾需求對“行政管理”;治理性,忽視了社會和社會公眾對“,“行政管理”、行政活動領,“行政管理”日益凌駕于社會和公眾之上的,行政管理”的理念、理論、體系及其名稱與我國社會主義市,與政治民主化、經濟市場化、經濟全球化的發(fā)展趨勢極不適應。因此,我國公共行政學從政治學中分離出來,建立公共行政學范式,或對原有“行政管理學”進行范式轉換已勢在必行。

在這一點上“,公共管理范式”論與其說它是通過西方國家的改革來倡導西方公共行政學范式的轉換而代之以“公共管理范式”,倒不如說它是回避我國的現實狀況,

借西方公共行政學范式的轉換來倡導我國公共行政學范式的轉換,徹底拋棄過去“行政管理”理念。在某種程度上“,公共管理范式”論又起了啟蒙的作用。但它由否定“行政管理”理念與名稱到否定公共行政學則是不可取的,不利于公共行政學學科建設與發(fā)展。強調公共行政學從政治學中分離出來成為獨立的新范式,并不等于就是主張政治與行政分離,也并不等于否定公共行政活動是一種意志活動,而是要使公共行政從過去更多地強調“特殊集團”的意志到更多地強調社會公眾的意志;從公共行政活動以行政主體的規(guī)則為導向到以社會公眾的需求為依歸;從強調公共行政對直接維護統(tǒng)治的工具性到強調為社會公眾提供公共服務的服務性;從強調公共行政活動對上級負責到對社會公眾負責,建立和發(fā)展廣泛的社會公共責任機制。因此,這是公共行政管理理念與管理體制的全新設計。它既謀求提高公共行政的效率與管理能力,又謀求公共行政活動對社會公眾負責、對結果負責。

任何一門獨立學科的發(fā)展都經歷了一個學科內部前后的持續(xù)的演進過程。這種演進過程主要的不是表現為名稱的變化。政治民主化、經濟全球化使“行政管理學”出現了空前的危機。中國必須進行“行政管理學”范式轉換和學科建設,從過去“行政管理學”范式轉到公共行政學范式;或者從政治學范式中分離出來,形成為獨立的公共行政學范式,才能適應社會和全球化發(fā)展的要求。目前的問題是完成這種范式的轉換工作將如何進行。

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公共管理范式:反思與批判

第一,必須確定公共行政學共同體的信念。只有在這種公認的、共同遵守的信念指導下,公共行政學研究才有基礎。這是信念選擇與評價公共行政學究竟應該是怎樣的問題。

第二,必須明確該學科領域的研究對象與范圍。這實際上是在共同體信念指導下的更為具體的學科建設問題。一個學科的研究對象與范圍是由組成該學科的核心概念與基本范疇所決定的。因此,進行學科建設就必須確定公共行政學的核心概念、基本范疇與理論。同時,還應明確公共行政的實踐功能和理論研究功能。核心概念、基本范疇與理論、功能是相互聯系的,它們的確定在具體內容與研究視野上表明了公共行政學與其它具體科學的區(qū)別。

第三,必須明確該學科的研究方法。具有獨特的研究方法是一個學科成熟的重要標志,也是體現學科差別的標志。有人也把研究方法叫做研究模型。研究方法、研究模型必須是開放的,要不斷地更新。因為一定時期人們所采用的研究方法與手段,受社會發(fā)展水平、人們對客觀事物的認識能力、人們所認識和解決問題本身等多方面的限制。研究方法、研究模型又必須是具體的。與規(guī)范。研究方法的具體性、,還必須借助現代信息與計算機技術等科學技術手段,例如

ν??

建立績效評估體系、建立公共管理網絡υ

第四,。目前我國建—、公共行政專業(yè)碩士(MPA)學位的教育但與此相關的課程體系和科學的評估體系尚未建立起來。概論性、;專業(yè)性、實際操作性的課程少,專業(yè)性不突出。公共行政學是一門實踐性、應用性很強的學科。因此,公共行政學教育必須使受教育者在獲得公共行政的理念和專業(yè)意識的前提下,使他們熟悉與掌握從事實際公共行政活動的理論、方法與操作規(guī)程。這不只是靠教育體系所能完成的,還要靠建立一套完整、科學的課程體系與評估體系來完成。

經濟全球化給公共行政帶來了巨大變化,各種資源、甚至人力資源都可以跨國界地自由流動,國與國之間的公共政策相互影響。這為公共行政學理論研究提出了許多新的課題,也為公共行政活動提出了更高的要求。在這種大趨勢下,公共行政所隱含的政府公共部門的基本運行方式,政府公共部門與市場的關系、與社會公眾的關系的基本定位都將產生重要變化,在我國甚至將是革命性的變化。政府公共部門一方面要通過減少其職能,實現其從社會的部分撤退,將原先由政府公共部門包攬或壟斷提供公共服務的職責民營化,將其投入市場,由市場主體競爭來提供。另一方面,對于必須由政府公共部門負責提供的公共服務,政府公共部門也必須以社會公眾的需要為導向,強調顧客至上,以效率、管理能力、服務質量、公共責任和社會公眾的滿意程度為公共行政績效的評價指標,以較低的成本來提供最有效的服務。這種趨向給國際公共行政學提出了挑戰(zhàn),或許在不久的將來公共行政學是要出現一種范式的轉換。但在中國,目前還處于從過去“行政管理學”到公共行政學的范式轉換,或從政治學中分離出來建立獨立的公共行政學范式的發(fā)展階段。

2001年12月11日,中國已正式成為WTO成員國。經濟全球化使中國的政府管理和公共行政學都面臨著更為嚴峻的挑戰(zhàn)。如果公共行政學范式不能在中國有效建立起來,那么,中國的政府管理將很難順應政府管理國際化(internationalization)的發(fā)展潮流,中國的這門學科領域也將不可能融入到國際上公共行政學范式轉換的潮流之中。

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政治學研究　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2002年第3

期

注　釋:

①　OwenE.Hughes,PublicManagementandAdministration(SecondEdition),St.Martin’sPress,Inc.,1998,P.Vi.②　ThomasSamuelKuhn,TheStructureofScientificRevolutions(SecondEdition,Enlarged).Chicago:UniversityofChicagoPress,1970,p.10.

③④⑤⑥⑦⑧⑨　同上書,p.3;p.23;pp.3—4“;序言”第Vii頁;p.12;p.82;pp.84—85。⑩　ThomasSamuelKuhn,TheStructureofScientificRevolutions(SecondEdition,Enlarged).Chicago:UniversityofChicagoPress,1970,P.90.

?λ??　OwenE.Hughes,PublicManagementandAdministration(SecondEdition),St.Martin’sPress,Inc.,1998,P.Vi.ωλ??　陳振明《公共管理范式的興起與特征》:《中國人民大學學報》,,2001年第1期。

ξλ??　Frederickson,H.G,“Socialequityandpublicadministration:Asymposium”,PublicAdministrationReview,1974,34:1—51.ψλ??　Frederickson,H.G,TowardaNewPublicAdministration(1971).ClassicsofPublicAdministration.HartcourtBraceCollegePublishers.FortWorth:Texas.1997,P.58.

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{λ??　JackRabin,W.BartleyHildreth,andGeraldJ.Miller,of,,P.21.|λ??　Rosenbloom,David,PublicfReview,1983.}λ??　Osborn,d.andT.GGSpritisTransformingthePublicSectorFromthethe,Mass:Addison2Wesley.,1992,P.5.L.ofAdministration(SecondEdition),Jossey2BassInc.,Publishers,1996,P.xxi.υμ??Hughes,PublicManagementandAdministration(SecondEdition),St.Martin’sPress,Inc.,1998,P.2.?μ??　ChristopherHood,TheArtofTheState:Culture,Rhetoric,andPublicManagement.OxfordUniversityPress,1998“,Pref2ace”,P.Vi.

ωμ??　RichardJ.StillmanII“,TheSearchfortheScopeandPurposeofPublicAdministration”,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),BostonNewYork:HoughtonMifflinCompany,2000,P.5.

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}μ??　OwenE.Hughes,PublicManagementandAdministration(SecondEdition),St.Martin’sPress,Inc.,1998,P.2.～μ??　《列寧全集》,第23卷,第34頁,人民出版社,1985年版。

υν??　DonaldF.Kettle,PuttingperformanceMeasurementtoWorkintheFederalGovernment.Paperofthe2001AnnualofMeetingoftheAmericanPoliticalScience.

作者:蔡立輝,中山大學行政管理研究中心(廣州市,510275)

(責任編輯:羅　威)

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