本文關(guān)鍵詞：認(rèn)識市場化改革的新視角，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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認(rèn)識市場化改革的新視角* 熱點(diǎn)聚焦
周 志 忍 發(fā)布時間：2009-3-1  發(fā)布人：本站  源自：     

*本文為教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目 “中國地方政府績效評價體系與管理機(jī)制研究”研究成果之一，項(xiàng)目號05JZDH0019。

［摘要］基于《民營化績效的國際審視》和《權(quán)力分享：公共治理與私人市場》兩部著作，本文對世界范圍的市場化改革提出了一些認(rèn)識和看法：發(fā)達(dá)國家當(dāng)代的市場化改革并非政策轉(zhuǎn)向，而主要是一場觀念變革；高度熱情會擠壓理性思考的空間，觀念變革因而多具有矯枉過正的特性；激情之后需要回歸理性，重要任務(wù)之一是區(qū)分“信念結(jié)構(gòu)”和“經(jīng)驗(yàn)知識”；市場化改革并不意味著政府管理責(zé)任的減輕，強(qiáng)化管理并成為“精明買主”至關(guān)重要。在此基礎(chǔ)上，作者圍繞我國有關(guān)市場化改革的有關(guān)爭論提出了一些個人觀點(diǎn)。
［關(guān)鍵詞］市場化；　民營化；　公共服務(wù)提供機(jī)制；　準(zhǔn)市場模式
［中圖分類號］D035［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ A［文章編號］1006-0863（2009）03-0011-06
　　
　　市場化又稱民營化、公私伙伴關(guān)系等，它在當(dāng)代政府改革中的重要地位體現(xiàn)在三個方面：第一，市場化是當(dāng)代政府管理的新的理念，是當(dāng)代社會治理的重大戰(zhàn)略和政府改革的主流方向之一；［1］ 其次，市場化改革在發(fā)達(dá)國家形成了“以市場為基礎(chǔ)的政府”（market-based government），帶來了政府管理從傳統(tǒng)模式向“準(zhǔn)市場模式”（quasimarket）的轉(zhuǎn)換；［2］第三，市場化與多元主體協(xié)同治理展示了公共管理的新愿景，“市場式政府”被視為未來政府治理的系統(tǒng)戰(zhàn)略和可行模式之一。［3］
　　市場化無疑是我國政府改革的主流方向之一。近年來，公共醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育等領(lǐng)域的市場化改革被視為一種失敗，公共服務(wù)中的市場機(jī)制如城市公交特許經(jīng)營出現(xiàn)了大規(guī)模的回潮，挫折和反復(fù)把改革置于風(fēng)口浪尖之上，對市場化導(dǎo)向的懷疑和否定日益成為社會輿論的主流。顯然，現(xiàn)實(shí)向?qū)W界提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在這一挑戰(zhàn)面前，我國對市場化的學(xué)術(shù)研究顯得薄弱而且滯后。一方面，市場化改革的經(jīng)驗(yàn)研究側(cè)重于個案描述及其成效分析，尚未通過薈萃分析回答一些重大的理論和現(xiàn)實(shí)問題；另一方面，有關(guān)理論研究停留于邏輯歸納、推演的規(guī)范層面。即使對國際上的研究成果，我們的了解還是有限而且失衡的。說其“有限”，指的是在國外相關(guān)研究的海量成果中，國人熟悉且廣為引用的還是《民營化與公私伙伴關(guān)系》、《公私合作伙伴關(guān)系：基礎(chǔ)設(shè)施供給和項(xiàng)目融資的全球革命》等少量著作；［4］說其“失衡”，是因?yàn)樗_瓦斯作為民營化的積極倡導(dǎo)者，其觀點(diǎn)具有明顯的傾向性，需要用批評者的觀點(diǎn)和追蹤研究的新成果予以“中和”，才可能獲得整體圖景和系統(tǒng)觀點(diǎn)�！睹駹I化績效的國際審視》［5］（以下簡稱《國際審視》）和《權(quán)力分享：公共治理與私人市場》［6］（以下簡稱《權(quán)力分享》）的翻譯出版（兩本書將由北京大學(xué)出版社出版），可以說適逢其時。在我看來，這兩本書提供了研究市場化改革的新視角和新方法，不僅有助于系統(tǒng)把握市場化改革的理論和客觀認(rèn)識發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐，而且對解決我國面臨的問題具有很大的啟發(fā)和參考價值。

　　一、公共服務(wù)的私人提供并非全新事物，而是許多發(fā)達(dá)國家的長期政策；只是出于政治氣候和意識觀念，導(dǎo)致了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)政府壟斷的傳統(tǒng)模式；當(dāng)代的市場化改革并非政策轉(zhuǎn)向，而主要是一場觀念的變革

　　公共服務(wù)的私人提供在西方國家并非新鮮事物。正如霍奇所言：圣經(jīng)中的征稅者馬修、英格蘭18世紀(jì)的路燈保潔、19世紀(jì)的鐵路等，都是這方面的例證。同樣，圍繞公共服務(wù)外包給私人承包商的利弊得失的爭論，可以追溯到一個半世紀(jì)以前。值得強(qiáng)調(diào)的是，有關(guān)成本、質(zhì)量、公共責(zé)任優(yōu)勢等的爭論，19、20世紀(jì)之交就已出現(xiàn)（比如在澳大利亞），結(jié)果是政府雇員取代私人承包商，從事建筑等工作（《國際審視》）。
　　就美國而言，公私伙伴關(guān)系半個世紀(jì)以來一直是政府的官方政策。1955年艾森豪威爾執(zhí)政期間，美國政府正式發(fā)布了一項(xiàng)規(guī)定：“如果某些產(chǎn)品或服務(wù)能夠通過正常商業(yè)渠道從私人企業(yè)采購獲得，聯(lián)邦政府不得開展或繼續(xù)從事此類商業(yè)性活動”（《權(quán)力分享》）�？ㄌ卣�1979年重新修訂了《A-76號通知》，新的《通知》明白無誤地重申了1955年確定的原則：“在一個民主、自由的企業(yè)體制中，政府不應(yīng)該與它的公民展開競爭。具有個人自由和創(chuàng)新意識的私人企業(yè)制度是國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的重要源泉。基于這一原則，政府的一貫政策是依靠競爭性私人企業(yè)提供政府需要的產(chǎn)品和服務(wù)，這一政策將不會改變”（《權(quán)力分享》）。
　　然而，官方政策和政府的管理實(shí)踐之間并不能劃等號。公共產(chǎn)品的政府提供和私人提供“就像鐘擺一樣，隨著經(jīng)驗(yàn)和政治需求的變化，每數(shù)十年出現(xiàn)一次搖擺”（《國際審視》）。可以說，從20 世紀(jì)30 年代到70年代，這一鐘擺雖有小幅調(diào)整和震蕩，但總的趨勢是向政府提供傾斜。英國教授畢曉普（Bishop）和凱（Kay）曾這樣論述導(dǎo)致這一發(fā)展趨勢的“學(xué)術(shù)氣候”：用歷史眼光看問題，如果處在50年代，“你一定會對1929-1933年大危機(jī)所昭示的資本主義經(jīng)濟(jì)的失敗記憶猶新，而對政府動員全社會資源贏得第二次世界大戰(zhàn)的成就印象深刻”（《國際審視》）。實(shí)際上，大危機(jī)導(dǎo)致了市場神話的破滅，羅斯�！靶抡痹诙蛇^大危機(jī)中的積極作用，學(xué)術(shù)界對“市場失靈”的關(guān)注和系統(tǒng)理論認(rèn)識，凱恩斯主義宏觀調(diào)控政策的效果，隨后的福利國家政策在提升公平和社會穩(wěn)定等方面的顯著成就等，產(chǎn)生了社會對政府的依賴心理，增強(qiáng)了政府的信心并導(dǎo)致了政府職能和規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張�？梢哉f，1980年代以前，傳統(tǒng)政府管理模式占據(jù)主導(dǎo)地位，其主要特征包括：（1）對政府追求公共目標(biāo)的動機(jī)和政府能力的高度自信。政府就像大公無私而又能力非凡的騎士，當(dāng)出現(xiàn)市場缺陷和社會病癥時行俠仗義，祛邪匡正；（2）夸大公共部門和私營部門之間的區(qū)別，淡化兩者在管理方面的共通性；（3）以公共部門的特殊性為由，強(qiáng)化公共服務(wù)的政府壟斷，集中化管理和政府機(jī)構(gòu)的直接生產(chǎn)，排斥市場主體、市場價值和市場機(jī)制；（4）政府改革持續(xù)不斷，但都具有內(nèi)向特征，關(guān)注焦點(diǎn)是政府組織結(jié)構(gòu)、程序、公務(wù)員素質(zhì)提高和獎懲制度的改進(jìn)。［7］
　　奧斯本和蓋布勒曾用“牛市”一詞來形容傳統(tǒng)模式中的政府地位。［8］這一概念雖然有失嚴(yán)謹(jǐn)因而缺乏學(xué)術(shù)價值，但也昭示了一個道理：就像股票市場牛市的“裹脅效應(yīng)”必然伴隨大規(guī)模非理性行為一樣，政府神話也會壓縮理性思考的空間，一些信念甚至偏見會形成一種“政治正確”的大氣候，妨礙在重大問題上的科學(xué)抉擇。在公共服務(wù)的提供機(jī)制方面，薩瓦斯的個人經(jīng)歷提供了一個典型案例：“1969年2月9日，一場罕見暴風(fēng)雪襲擊了紐約市。市政當(dāng)局準(zhǔn)備不足，積雪清理工作組織得一團(tuán)糟，整個城市陷入停頓許多天，由此導(dǎo)致了一場政治風(fēng)波�！谌绱司o急的狀態(tài)下，市環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)實(shí)際清除積雪的時間不到工作時間的一半，其余時間耗費(fèi)在取暖、加油、喝咖啡和清洗上。……我比較了該市政機(jī)構(gòu)和私營部門的經(jīng)營績效，發(fā)現(xiàn)前者每噸塵土的清除成本幾乎是后者的3倍。于是我向市長建議進(jìn)行試驗(yàn)，通過競爭程序雇用私營公司承包63個市區(qū)中3個區(qū)的環(huán)衛(wèi)工作，并選擇條件相近的另外3個區(qū)，比較市政機(jī)構(gòu)和承包商的績效。這一異端想法受到某些市政府官員和工會領(lǐng)導(dǎo)的激烈抨擊，認(rèn)為我完全失去理智，政府預(yù)算主管建議開除我，這一建議得到當(dāng)?shù)匾晃恢姓䦟W(xué)家的支持，他撰文指責(zé)我的想法荒誕無稽。市政府成立了一個委員會評審我的建議，但由于市長更換了黨籍，因謀求競選總統(tǒng)需要工會的支持，委員會很快被解散了。紐約市一切如故，我不得不離開政府，從事學(xué)術(shù)研究工作�！保�9］
　　薩瓦斯的個人遭遇表明，雖然“依靠競爭性私人企業(yè)提供政府需要的產(chǎn)品和服務(wù)”是政府聲稱不會改變的“一貫政策”，但當(dāng)時的思維定勢是強(qiáng)化公共服務(wù)的政府壟斷、集中管理和政府機(jī)構(gòu)的直接生產(chǎn)。在這一大的政治氣候之下，市場化被視為異端邪說受到嘲笑和打擊毫不為怪。顯然，居主導(dǎo)地位的意識觀念架空了官方政策。因此可以得出結(jié)論：當(dāng)代的市場化改革并非政策轉(zhuǎn)向，而主要是一場觀念的變革。

　　二、高度熱情是觀念變革成功的條件，它必然擠壓理性思考的空間，因此觀念變革均具有矯枉過正的特性；從歷史角度看，只要打破政府壟斷和直接生產(chǎn)是最佳模式的神話，市場化改革就是勝利；從認(rèn)識論角度看，系統(tǒng)的理性思考只能發(fā)生在觀念變革之后　
　
　　作為一場觀念變革，市場化的最初驅(qū)動力主要來自于政治理念。用霍奇的話說：民營化運(yùn)動背后的驅(qū)動力一直是政治理念，而非認(rèn)真研究和評估后發(fā)現(xiàn)的驚人成就。民營化的基礎(chǔ)就是私營部門優(yōu)越性的信念。……向選民兜售政府的政策看來是其主要目的，而不是追求政府績效的切實(shí)改進(jìn)。民營化源自意識形態(tài)的看法得到一個事實(shí)的支持：在英國，撒切爾的民營化改革推行了幾年之后，政府才以系統(tǒng)方式向公眾宣示了改革的目標(biāo)（《國際審視》）。
　　觀念變革具有一些共性特征，高度熱情推動是變革成功的基本條件，但熱情會擠壓理性思考的空間。市場化改革也不例外。一位印度學(xué)者曾做過這樣的評論：學(xué)界、大眾媒體、公共官員“懷著傳教士一樣的熱情”推進(jìn)市場化改革，他們創(chuàng)造的市場神話似乎成了解決政府一切病癥的萬靈丹。在這些多元群體所組成的世界性同盟面前，“政府巨艦仿佛變成了一條小船，既飽受外部狂風(fēng)巨浪的沖擊，又面臨內(nèi)部‘中空化’的風(fēng)險”。［10］ 現(xiàn)在看來，“在民營化問題上，我們表現(xiàn)出的熱情有些過度�！碧岢駹I化的人很少試著將解決方案與所要解決的問題匹配到一起，民營化于是成了“適用于所有情境的魔力藥方”（《權(quán)力分享》）。換言之，新的政治氣候?qū)е铝藛蜗蛩季S和矯枉過正問題。
　　怎樣看待“熱情過度”和“矯枉過正”的問題？首先，矯枉過正是任何觀念變革的必然特性，這是由固有觀念的力量所決定的。凱恩斯曾經(jīng)說過：“我確信，和思想的逐漸侵蝕相比，既得利益的力量是被過分夸大了�！诮�(jīng)濟(jì)學(xué)和政治哲學(xué)的領(lǐng)域中，危險的東西不是既得利益，而是思想”。薩繆爾森和諾德豪斯也指出：觀念“不論在對的時候還是在錯的時候，都比一般所設(shè)想的要更有力量”。［11］固有觀念的影響力如此巨大，以致諾貝爾獎獲得者物理學(xué)家普朗克得出這樣的結(jié)論：“一項(xiàng)新的科學(xué)真理取得勝利， 并不是通過說服它的對手從而使他們認(rèn)識到這一真理，而是由于他的對手都死了，而熟悉這一真理的一代新人成長起來了。” 由此看來，沒有“傳教士一樣的熱情”就難以推動觀念的變革，不“過正”也就無法實(shí)現(xiàn)“矯枉”，市場化改革也不例外。
　　其次，，應(yīng)該從歷史發(fā)展的角度評判觀念變革和重大改革。當(dāng)代政府改革的初期，傳統(tǒng)模式占據(jù)著主導(dǎo)地位，其影響力不僅源于公共服務(wù)的政府壟斷、集中管理和政府機(jī)構(gòu)的直接生產(chǎn)等制度安排，更源于這一模式所衍生的思維定勢和政治氣候。在這一環(huán)境下，政府改革首先是“破”，市場化改革的首要任務(wù)就是打破政府神話。因此，只要能夠證明，在一些特定領(lǐng)域應(yīng)用特定民營化方式能夠更好地提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，對改革者來說就是一種勝利，因?yàn)檫@打破了政府壟斷性直接生產(chǎn)是唯一最佳模式的觀念，為市場化改革破除了思想藩籬，開拓了發(fā)展空間。
　　第三，從認(rèn)識論角度看，系統(tǒng)的理性思考一般發(fā)生在觀念變革之后。薩瓦斯在紐約的經(jīng)歷表明，傳統(tǒng)模式占主導(dǎo)地位時同樣沒有給理性權(quán)衡留下任何空間，市場化作為異端邪說會受到無情的嘲笑和打擊。我國安徽省小崗村村民冒生命危險搞“包產(chǎn)到戶”的經(jīng)歷與此相類似。這些都表明，在思想藩籬或政治禁忌面前，新的觀念無法立足，更難以付諸實(shí)施。不論是“比較市政機(jī)構(gòu)和承包商的績效”，還是“比較包產(chǎn)到戶和生產(chǎn)隊(duì)體制的績效”，都會缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)，系統(tǒng)思考和理性權(quán)衡也就無從談起。從這個意義上說，系統(tǒng)思考和理性權(quán)衡只能發(fā)生在觀念變革之后。

　　三、市場化在當(dāng)代政府改革中的地位毋庸置疑，但激情之后需要回歸理性，系統(tǒng)研究因此尤為重要；系統(tǒng)研究的重要任務(wù)是區(qū)分“信念結(jié)構(gòu)”和“經(jīng)驗(yàn)知識”；把民營化利弊共存的理論認(rèn)識建立在系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)知識之上，才能為正確認(rèn)識、科學(xué)決策和完善管理提供啟示
　　
　　市場化改革在當(dāng)代政府改革中的重要地位毋庸置疑。從波及的范圍看，市場化改革發(fā)生于世界各個角落，“似乎成了魅力非凡的旗幟，在許多競選綱領(lǐng)中占據(jù)核心地位�！睆钠溆绊懣�，市場化改革導(dǎo)致了政府管理模式的轉(zhuǎn)換。美國學(xué)者洛韋里（Lowery）評論道：到了1990年代，公共選擇已經(jīng)取代進(jìn)步主義成了新的理論正統(tǒng)，準(zhǔn)市場模式取代傳統(tǒng)模式，成為公共服務(wù)中的主導(dǎo)性制度安排。即使準(zhǔn)市場模式的懷疑者也發(fā)出了這樣的感嘆，公共選擇理論和準(zhǔn)市場模式在全球取得了“近乎霸權(quán)的地位”，傳統(tǒng)政府模式幾乎“成了一種歷史文物，象中世紀(jì)的基爾特公會一樣與現(xiàn)代問題的解決毫不相干”。［12］ 薩瓦斯引用了叔本華的一段話：“所有偉大思想都要經(jīng)歷三個發(fā)展階段：第一階段被視為異端邪說受到嘲笑，第二階段受到激烈的反對，第三階段成為不言自明的真理”，然后自豪地宣稱，“民營化思想已處于發(fā)展的第三階段�！保�13］
　　薩瓦斯所說的“真理”依然屬于信念。當(dāng)新的信念落地生根的時候，推動觀念轉(zhuǎn)變的激情需要轉(zhuǎn)化為理性思考和權(quán)衡。“對民營化效果進(jìn)行審視之所以必要，是因?yàn)槠駷橹�，似乎缺乏認(rèn)真的努力，以獲取有關(guān)這一領(lǐng)域的堅(jiān)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)知識�！被剡^頭來看，“雖然改革的目標(biāo)是值得贊許的，但改革機(jī)制遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完善；改革期許的收益是理論性的，而實(shí)施后的實(shí)際結(jié)果是另外一回事�！蔽覀儚闹械玫揭粋�有益的教訓(xùn)：必須對“信念結(jié)構(gòu)”和“經(jīng)驗(yàn)知識”之間的差別有明確的認(rèn)識（《國際審視》）。舉例來說，管理主義（通過改進(jìn)管理過程可以找到復(fù)雜公共政策問題的解決方案）屬于一種信念，私營部門在效率方面具有無可比擬的優(yōu)越性屬于政治信念，民營化和競爭機(jī)制的引入可以提高公共服務(wù)績效也屬于一種信念，這些信念組合成某種信念結(jié)構(gòu)，共同導(dǎo)致了市場化改革的浪潮。但是，國企私有化后的運(yùn)作情況是否展示了預(yù)想的優(yōu)越性？公共服務(wù)中引進(jìn)市場機(jī)制是否切實(shí)提高了績效？優(yōu)越性和高績效具體表現(xiàn)在哪些方面？妨礙市場化改革取得期望效果的因素有哪些？有關(guān)事實(shí)和證據(jù)就屬于“經(jīng)驗(yàn)知識”的范疇。
　　《國際審視》一書中的研究涉及到民營化的“信念基礎(chǔ)”，但其側(cè)重點(diǎn)顯然在相關(guān)的“經(jīng)驗(yàn)知識”。前三章討論民營化的概念、目標(biāo)、全球范圍內(nèi)改革狀況及其歷史沿革、理論基礎(chǔ)等，基本屬于“信念基礎(chǔ)”的討論。隨后各章的討論集中于“經(jīng)驗(yàn)知識”。第四和第五章構(gòu)建了一個寬泛的評估模型，包括3個維度整合形成的框架（第四章）和相關(guān)的量化分析方法（第五章），借以對民營化的績效做出系統(tǒng)評價。這些屬于“經(jīng)驗(yàn)知識”獲取途徑方面做的基礎(chǔ)性工作。其余各章是該書的主體，重點(diǎn)描述分析民營化領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)知識，內(nèi)容包括民營化經(jīng)濟(jì)績效的評價，從社會角度對民營化績效的審視，民營化涉及的民主過程問題、法律問題和政治問題等。作者在描述分析中對“合同外包”和“非國有化”這兩種民營化的具體形式給予了特殊的關(guān)注。第十章圍繞合同外包和國企出售，落腳到前面各章研究發(fā)現(xiàn)的政策寓意。
　　作者的研究表明，民營化的“信念結(jié)構(gòu)”與“經(jīng)驗(yàn)知識”之間存在明顯的差異：“信念結(jié)構(gòu)”由私營部門的績效優(yōu)勢、競爭優(yōu)越性的理論、民營化所期望的目標(biāo)等構(gòu)成，具有單一傾向性，而“經(jīng)驗(yàn)知識”證明民營化改革有得有失、利弊共存，呈現(xiàn)出多樣化和復(fù)雜性。這一結(jié)論本身并非了不起的創(chuàng)新，相信大多數(shù)人即使不研究也會認(rèn)同，但這種認(rèn)同顯然屬于先驗(yàn)的“信念”。作者的貢獻(xiàn)在于，把民營化利弊共存的信念建立在系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)知識之上，從中可以得到利弊得失發(fā)生在哪些領(lǐng)域、其具體形式各是什么的系統(tǒng)知識，從而為正確認(rèn)識民營化、科學(xué)制定政策和改善管理提供了系統(tǒng)素材和有益的啟示。
　　還值得一提的是，作者運(yùn)用的是“薈萃分析”方法，在構(gòu)建自己分析框架的基礎(chǔ)上薈萃現(xiàn)有研究成果做系統(tǒng)的描述分析。薈萃分析完全依賴二手資料有其局限性，但對我國讀者而言有其特殊價值。第一，我國對市場化的經(jīng)驗(yàn)研究側(cè)重于個案描述及其成效分析，需要進(jìn)行系統(tǒng)研究以回答一些重大的理論和現(xiàn)實(shí)問題，薈萃分析具有方法論價值。第二，薈萃分析涉及海量研究成果及其分類和簡要評價，這為我國學(xué)界系統(tǒng)深入研究民營化提供了有用的資料。

　　四、審視市場化既需要廣角鏡攝取整體圖景，也需要顯微鏡透視其運(yùn)作細(xì)節(jié)和復(fù)雜性；作為市場化的特定形式，合同外包存在兩種主要缺陷，它們以不同方式結(jié)合，構(gòu)成多樣化的約束條件；因此，政府成為“精明買主”是合同外包面臨的最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)
　　
　　如果說《國際審視》作者手中握的是廣角鏡的話，那么《權(quán)力分享》作者使用的就是顯微鏡了。廣角鏡著眼于民營化“經(jīng)驗(yàn)知識”的整體圖景，顯微鏡則聚焦于“合同外包”這一民營化的具體形式，展示其復(fù)雜的方面和運(yùn)作細(xì)節(jié)。在作者看來，合同外包今天已經(jīng)不是邊緣領(lǐng)域中的特例，而是政府公共服務(wù)中的“核心特征之一”；合同外包背后的推動力，無疑是民營化理論中的“競爭處方”；“競爭處方許諾了許多美妙的效果，因而顯得魅力無窮，但競爭面紗背后的東西，我們只了解一小部分”。該書就是要揭開合同外包面紗背后的東西。
　　作為市場化改革的一種特定形式，合同外包的實(shí)質(zhì)是運(yùn)用市場或私人企業(yè)提供公共物品和公共服務(wù)。這種政府和市場的特殊結(jié)合產(chǎn)生了一系列的挑戰(zhàn)和約束，共同決定著合同外包的成敗�！稒�(quán)力分享》一書從“供給方缺陷”和“需求方缺陷”兩個維度，對合同外包面臨的約束做了理論概括�！肮┙o方缺陷”主要表現(xiàn)在三個方面：（1）現(xiàn)成的競爭市場不一定存在。在現(xiàn)成的競爭市場購買產(chǎn)品時，政府會像其他顧客一樣談判出最好的交易，因?yàn)槭袌霰旧砜梢詭椭x這個產(chǎn)品，而市場競爭又會保證產(chǎn)品的低價格和高質(zhì)量。競爭性市場的存在需要一系列條件，“政府，也正因?yàn)樗钦�，往往無法滿足這些條件�！北热�，對類似戰(zhàn)斗機(jī)、軍艦、核武器、監(jiān)獄等產(chǎn)品和多數(shù)公共服務(wù)而言，“如果不是為了政府需要，根本也不會有市場。”（2）賣方之間競爭水平比較低。政府專需的產(chǎn)品市場最容易被一小股供應(yīng)商所把持，因?yàn)槭フ唵蔚墓⿷?yīng)商無法繼續(xù)生存。以核潛艇建造為例，政府面臨兩種艱難的選擇：“一是將合同全部交給要價較低的競標(biāo)者，這會面臨讓另一個建造商出局的風(fēng)險，從而結(jié)束市場競爭，讓政府受制于一個供應(yīng)商的壟斷；另一種選擇是將合同一分為二，將少的份額交給要價較高的供應(yīng)商，這能讓兩家供應(yīng)商都留下來，但政府肯定要支付較高的費(fèi)用來購買潛艇�！贝送�，政府創(chuàng)造的專需品市場還會面臨“技術(shù)、政策、政治”等多重障礙，阻止新供應(yīng)商的進(jìn)入。（3）合同外包會產(chǎn)生特殊的外部性。從私人市場購買商品和服務(wù)，政府可能會得到他付錢要購買的東西，但也可能獲得意想不到的連帶問題。舉例來說，美國政府一直依靠一家私人承包商在位于科羅拉多州的工廠生產(chǎn)核武器觸爆器，該承包商在生產(chǎn)的過程中產(chǎn)生出了大量的放射性物質(zhì)和污染廢料。公眾的大聲疾呼迫使政府在私人承包商之后又支付了十億美元以上的清理費(fèi)用�！翱墒菍τ谡畞碚f，更大的損失也許是失掉了民心和公眾信任�！�
　　“需求方缺陷”同樣表現(xiàn)在多方面：（1）定義產(chǎn)品的難度。只有買主能夠確定出想要購買的東西，確定合理價格并設(shè)定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，市場才可能具有競爭性，而在許多情況下，政府無法準(zhǔn)確地確定出想要購買的東西。以隱形飛機(jī)為例，飛機(jī)的隱形程度到底應(yīng)該是多少？其技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)如何設(shè)定？市場肯定不會幫助五角大樓解決這些問題，也不會告訴五角大樓應(yīng)該花費(fèi)多少成本。（2）產(chǎn)品信息的匱乏。一個競爭性市場至少會提供一些關(guān)于所供商品和服務(wù)質(zhì)量方面的信息，買方就只能靠自己到處去尋找、比較和選擇最有吸引力的產(chǎn)品。但在政府的許多項(xiàng)目中，市場并不是一個好的績效信息源。項(xiàng)目可能沒有明確的目標(biāo)，可能處于技術(shù)可能性的邊緣，種種原因?qū)е录夹g(shù)專家離開政府服務(wù)領(lǐng)域，使得政府獨(dú)立判斷商品和服務(wù)質(zhì)量的能力越來越弱。（3）委托代理的復(fù)雜性導(dǎo)致監(jiān)管失靈。委托代理關(guān)系及其產(chǎn)生的問題在企業(yè)同樣存在，但對政府而言具有特殊的復(fù)雜性。傳統(tǒng)模式中的基本參與者是競選官員、行政人員和公民，加上承包商以后，參與者就增加到了四個，這意味著關(guān)系的數(shù)量翻了一番，其復(fù)雜性也將呈指數(shù)遞增。（4）多重代理導(dǎo)致價值目標(biāo)錯位。“合同的激勵機(jī)制驅(qū)使承包商不僅要迎合合同所設(shè)定的目標(biāo)，還要迎合確定承包商是否完成目標(biāo)的政府官員。因此，雖然公民是服務(wù)的接受人，但承包關(guān)系中的‘顧客’卻更多地傾向于合同的管理人員而不是公民�！保�5）政府獨(dú)立能力的缺乏導(dǎo)致主權(quán)的喪失。合同外包意味著行政人員將商品和服務(wù)的供應(yīng)權(quán)委派給了私人伙伴，但私人伙伴在知識、信息、專業(yè)技術(shù)等方面擁有明顯的優(yōu)勢，實(shí)踐中許多承包合同的真正設(shè)計(jì)者是私人伙伴而非政府。
　　供給方缺陷和需求方缺陷會以各種不同的方式結(jié)合，構(gòu)成多樣化的約束條件，決定了合同外包的項(xiàng)目抉擇、面臨的挑戰(zhàn)和管理難題。作者選擇了四個案例做深入研究：（1）“A-76合同外包項(xiàng)目”屬于兩種缺陷都比較低的領(lǐng)域；（2）FTS-2000電信系統(tǒng)屬于“供給方缺陷高”而“需求方缺陷中等”的領(lǐng)域；（3）超級基金項(xiàng)目屬于“供給方缺陷中等”而“需求方缺陷高”的領(lǐng)域；（4）能源部核武器集團(tuán)公司屬于兩種缺陷都“非常高”的領(lǐng)域。書中對有關(guān)項(xiàng)目的描述具體而生動，充分展示了不同約束下合同外包的運(yùn)作細(xì)節(jié)以及難題，對如何做“精明買主”提供了有益的啟示。
　　除了把“市場失靈”和“政府失靈”的一般理論具體應(yīng)用于合同外包之外，上述理論討論并沒有獨(dú)到的創(chuàng)新，合同外包“供給方缺陷”和“需求方缺陷”的歸納分析基本上也沒有超越現(xiàn)有的觀點(diǎn)。作者的貢獻(xiàn)在于，利用現(xiàn)有理論研究成果提出自己的敘事框架，用案例研究把理論認(rèn)識建立在活生生的經(jīng)驗(yàn)知識之上。有人可能從中看到了對合同外包的質(zhì)疑和否定，但筆者體會最深的是，合同外包并不意味著政府管理責(zé)任的減輕，強(qiáng)化合同管理至關(guān)重要。用作者凱特爾的話說：政府要有能力區(qū)分不同市場所表現(xiàn)出來的不同問題，還要用不同的方式管理與供應(yīng)商建立起來的多樣化的微妙關(guān)系；“政府依賴私人部門的速度要比它自身管理能力提高的速度快得多”，因此，“精明買主”的問題是合同外包制度面臨的最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)；“如果政府沒有充當(dāng)精明買主的能力，不斷增加的競爭也就毫無意義”。

　　五、我國學(xué)界有關(guān)市場化的爭論應(yīng)超越規(guī)范層面，著眼于經(jīng)驗(yàn)知識和具體項(xiàng)目的理性抉擇；回潮或反復(fù)并不意味著準(zhǔn)市場模式的終結(jié)，即使它在國外終結(jié)，也不應(yīng)據(jù)此否定國內(nèi)的市場化改革大方向；我國需要糾正的是政府責(zé)任的市場化，公共服務(wù)中引入市場機(jī)制應(yīng)加強(qiáng)；我國市場化改革的通病是管理的落后，成為精明買主有更長的路要走　　

　　政府治理的準(zhǔn)市場模式其實(shí)已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)。因此，與其拘泥于規(guī)范層面爭論市場化的是非曲直，不如著眼于經(jīng)驗(yàn)知識，讓實(shí)踐來檢驗(yàn)具體改革項(xiàng)目的成敗得失，進(jìn)而在政府提供和私人提供之間做出理性權(quán)衡和抉擇。這是《國際審視》一書對我們的最有價值的啟示。我們信奉“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”，但對市場化改革的研究多數(shù)停留在規(guī)范層面，主要靠觀點(diǎn)歸納、邏輯推演甚至直覺做出價值判斷：支持者羅列一大堆理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)理由論證市場化改革的合理性，反對者同樣列舉一大堆理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)理由論證市場化的危險以及如何不正當(dāng)�；仡櫄v史和已有成果可以發(fā)現(xiàn)，爭論雙方的絕大多數(shù)觀點(diǎn)并不新鮮。在我看來，對于市場化改革這樣一個實(shí)踐性很強(qiáng)的問題，如果缺乏系統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)知識的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，相關(guān)爭論只能屬于“半瓶子滿還是半瓶子空”式的爭論，雖然激烈異常，但多少年之后依然誰也說服不了誰。所以，圍繞市場化改革的爭論應(yīng)該“去意識形態(tài)化”，不應(yīng)著眼于“白”與“黑”、“是”與“非”式的簡單結(jié)論，而應(yīng)立足于系統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)知識，在公共服務(wù)的特定領(lǐng)域和市場化改革的特定方式之間找到最佳組合。
　　不論《國際審視》展示的民營化“經(jīng)驗(yàn)知識”與“信念結(jié)構(gòu)”之間的鴻溝，還是《權(quán)力共享》暴露出的合同外包實(shí)踐中的難題和困境，作者并不是否定市場化本身，而是激情過后的深度理性思考。國內(nèi)一些學(xué)者從類似著述中得出市場化在國際上已聲名狼藉的結(jié)論，進(jìn)而推論到對我國市場化改革方向的否定。在筆者看來，這犯了兩個錯誤。第一，審視和批評并不等同于否定，實(shí)踐中出現(xiàn)的回潮和反復(fù)也不意味著準(zhǔn)市場模式的終結(jié)。用《國際審視》作者的話說，“準(zhǔn)市場模式其實(shí)已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)”。第二，退一步講，即使市場化改革在發(fā)達(dá)國家走到盡頭，也不能據(jù)此得出對我國市場化改革方向的否定，因?yàn)槭袌龌母锏牧Χ群同F(xiàn)實(shí)情境存在著巨大差異。從書中可以看到，“公共部門與私人部門經(jīng)費(fèi)和職能的混合現(xiàn)象已經(jīng)遍及整個福利國家�！币院贤獍鼮槔袄硐氲恼Ｊ绞牵菏虚L負(fù)責(zé)管理各種合同，會計(jì)負(fù)責(zé)給承包商付費(fèi)。實(shí)際上，有些社區(qū)離這一目標(biāo)真的不遠(yuǎn)了”：在加利福尼亞州一個擁有4萬多人口的城市，僅55名政府雇員管理著60多項(xiàng)服務(wù)合同；加利福尼亞州另一個擁有6萬人的社區(qū)才擁有8個市政工人；達(dá)拉斯的一個郊區(qū)政府已經(jīng)接近私有化管理的終極模式，一個秘書負(fù)責(zé)管理整個承包服務(wù)系統(tǒng)的所有文件工作（《權(quán)力分享》）。與發(fā)達(dá)國家相比，我國在市場化改革力度上的差距絕不止一個數(shù)量級。在市場在資源配置上的基礎(chǔ)性地位尚未真正確立的時候，在石油、電力等行業(yè)的國企壟斷體制導(dǎo)致的弊端廣為社會詬病的時候，在壟斷企業(yè)往往以“國家規(guī)定”規(guī)避社會質(zhì)問的時候，在政府的權(quán)力干預(yù)可以決定一個企業(yè)的興衰存亡的時候，在公共事業(yè)政府壟斷性直接生產(chǎn)伴隨著大量低效和浪費(fèi)的時候，用國際上的發(fā)展趨勢否定我國的市場化改革方向有點(diǎn)荒唐。在我看來，這類似于把“杜絕油膩食品”這一針對肥胖癥患者的忠告，直接應(yīng)用到營養(yǎng)不良癥患者身上一樣。
　　應(yīng)該怎樣認(rèn)識我國的市場化改革？近年來，隨著公共醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育等領(lǐng)域問題的大量出現(xiàn)，市場化導(dǎo)向的改革被公認(rèn)為失敗，正面臨全面責(zé)難和質(zhì)疑。當(dāng)懷疑和否定論日益成為輿論主流的時候，我們正面臨著“倒臟水把嬰兒一起倒掉”的風(fēng)險。其實(shí)，公共服務(wù)市場化具有多樣化的內(nèi)涵和表現(xiàn)形式，其中最基本的分野是“政府責(zé)任”的市場化和服務(wù)“提供機(jī)制”的市場化：前者把本應(yīng)是政府“份內(nèi)職責(zé)”的公共服務(wù)推向市場；后者則是在政府承擔(dān)基本責(zé)任的前提下，推行公共服務(wù)生產(chǎn)過程的市場化，通過多元生產(chǎn)者間的競爭降低成本、提高效率和質(zhì)量。應(yīng)該說，發(fā)達(dá)國家改革的重心是公共服務(wù)提供機(jī)制的市場化。不論是英國公立醫(yī)院的“內(nèi)部市場”還是美國基礎(chǔ)教育中的“憑單制”，在引進(jìn)價格、供求、顧客選擇、生產(chǎn)者競爭客戶等市場機(jī)制的同時，絲毫沒有影響到公民免費(fèi)醫(yī)療和基礎(chǔ)教育免費(fèi)的權(quán)利，沒有讓公民自己掏腰包。與發(fā)達(dá)國家相比，我國的公共服務(wù)市場化改革更側(cè)重于政府責(zé)任的市場化，許多改革源于政府財(cái)政拮據(jù)的大背景，因而具有政府“卸載”的味道。與政府責(zé)任市場化同時存在的，是服務(wù)提供機(jī)制市場化方面著力不足，管理體制和服務(wù)提供機(jī)制相當(dāng)?shù)亍坝?jì)劃”。因此，我們需要反思的不是市場化的改革方向，而是市場化的內(nèi)容及具體形式。政府責(zé)任市場化的傾向應(yīng)予校正，而公共服務(wù)提供機(jī)制的市場化改革不僅要堅(jiān)持，而且要加大力度。沒有管理體制和服務(wù)提供機(jī)制改革帶來的微觀效率的大幅度提高，即使政府財(cái)政投入擴(kuò)大數(shù)倍也不一定導(dǎo)致所期望的結(jié)果，更不能從根本上解決社會公正問題。［14］
　　市場化意味著政府管理的重大變革，對變革過程的駕馭和管理至關(guān)重要。同時，市場化并不是政府責(zé)任的“卸載”，政府成為“精明買主”的能力對我國同等重要。我國政府采購實(shí)踐中出現(xiàn)了購價高于市場的現(xiàn)象，但很少有人對采購制度本身提出質(zhì)疑和否定，有關(guān)討論聚焦于這一制度如何完善。但對市場化改革這一更為重要的問題，人們似乎表現(xiàn)得不那么寬容，而且沒有遵循相同的思維邏輯。以城市公交市場化改革為例，實(shí)踐中出現(xiàn)的回潮現(xiàn)象尚未進(jìn)入學(xué)界的重要議程，而媒體的代表性看法是，“巴士交通服務(wù)是公益事業(yè)，政府不能推卸責(zé)任”；“城市巴士交通服務(wù)進(jìn)行企業(yè)化改造，引入民營資本，實(shí)際上是走了彎路”。［15］ 問題在于，城市巴士服務(wù)多種形式的民營化改革是當(dāng)代世界的普遍潮流，迄今尚無發(fā)現(xiàn)大規(guī)模反復(fù)和回潮現(xiàn)象，其中特別值得一提的是我國的香港，巴士服務(wù)長期采取特許經(jīng)營、政府不提供直接財(cái)政補(bǔ)貼的激進(jìn)民營化方式，仍然能實(shí)現(xiàn)公私共贏的效果。這些基本事實(shí)否定了公交不適合市場化的觀點(diǎn)。簡單梳理一下我國一些城市公交市場化改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，改革過程的駕馭能力和對經(jīng)營商管理能力的低下，是產(chǎn)生種種問題和困境的主要原因。特別值得一提的是，類似價格確定機(jī)制、服務(wù)質(zhì)量要求、特殊情況（如燃油大幅漲價）的應(yīng)對辦法、員工待遇和工作條件等方面可能出現(xiàn)的問題，《民營化與公私伙伴關(guān)系》書中就提出了具體的應(yīng)對原則和辦法，而一些地方政府則在重復(fù)本應(yīng)避免的簡單錯誤：采取“卸載”和包出去了事的簡單辦法疏于管理；當(dāng)出現(xiàn)問題后又以簡單接管的方式回歸壟斷生產(chǎn)，再次忍受傳統(tǒng)模式業(yè)已證實(shí)的傲慢、低效、缺乏回應(yīng)性等弊端。不能成為一個“精明買主”令人擔(dān)憂，但更可怕的是不能從精明買主的角度思考問題、學(xué)習(xí)并吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。顯然，市場化改革特別是公共服務(wù)中引進(jìn)市場機(jī)制需要大幅度提升管理水平，政府成為“精明買主”在我國還有更長的路要走。

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　　(作者單位：北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授,北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所研究員，北京 100871)

New Perspectives on Market-oriented Reforms

Zhou Zhiren

［Abstract］Based mainly on two books Privatization: An International Review of Performance and Sharing power: public governance and private markets, this paper highlights some points on how to appraise market-oriented reforms in developed countries: (1) marketization is not a turnaround of public policy, rather, it is more a change of ideas in governance; (2) enthusiasm is a necessary condition for transformation of ideas, but passion may squeeze out rationality in the process; (3) returning to rationality requires a differentiation between “belief structure” and “empirical knowledge”; and (4) marketization does not mean a mitigation of government responsibility, becoming a “smart buyer” is crucial. Then, applying similar train of thoughts to Chinese practice, the author puts forward a number of ideas on market-oriented reforms.
［Key words］marketization, privatization, public service delivery, quasimarket model
［Author］Zhou Zhiren, Professor of School of Government and Research Fellow of Institute for Political Development and Governance, Peking University，Beijing 100871

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