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認識市場化改革的新視角* 熱點聚焦
周 志 忍 發(fā)布時間：2009-3-1  發(fā)布人：本站  源自：     

*本文為教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目 “中國地方政府績效評價體系與管理機制研究”研究成果之一，項目號05JZDH0019。

［摘要］基于《民營化績效的國際審視》和《權力分享：公共治理與私人市場》兩部著作，本文對世界范圍的市場化改革提出了一些認識和看法：發(fā)達國家當代的市場化改革并非政策轉向，而主要是一場觀念變革；高度熱情會擠壓理性思考的空間，觀念變革因而多具有矯枉過正的特性；激情之后需要回歸理性，重要任務之一是區(qū)分“信念結構”和“經(jīng)驗知識”；市場化改革并不意味著政府管理責任的減輕，強化管理并成為“精明買主”至關重要。在此基礎上，作者圍繞我國有關市場化改革的有關爭論提出了一些個人觀點。
［關鍵詞］市場化；　民營化；　公共服務提供機制；　準市場模式
［中圖分類號］D035［文獻標識碼］ A［文章編號］1006-0863（2009）03-0011-06
　　
　　市場化又稱民營化、公私伙伴關系等，它在當代政府改革中的重要地位體現(xiàn)在三個方面：第一，市場化是當代政府管理的新的理念，是當代社會治理的重大戰(zhàn)略和政府改革的主流方向之一；［1］ 其次，市場化改革在發(fā)達國家形成了“以市場為基礎的政府”（market-based government），帶來了政府管理從傳統(tǒng)模式向“準市場模式”（quasimarket）的轉換；［2］第三，市場化與多元主體協(xié)同治理展示了公共管理的新愿景，“市場式政府”被視為未來政府治理的系統(tǒng)戰(zhàn)略和可行模式之一。［3］
　　市場化無疑是我國政府改革的主流方向之一。近年來，公共醫(yī)療衛(wèi)生、基礎教育等領域的市場化改革被視為一種失敗，公共服務中的市場機制如城市公交特許經(jīng)營出現(xiàn)了大規(guī)模的回潮，挫折和反復把改革置于風口浪尖之上，對市場化導向的懷疑和否定日益成為社會輿論的主流。顯然，現(xiàn)實向學界提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。在這一挑戰(zhàn)面前，我國對市場化的學術研究顯得薄弱而且滯后。一方面，市場化改革的經(jīng)驗研究側重于個案描述及其成效分析，尚未通過薈萃分析回答一些重大的理論和現(xiàn)實問題；另一方面，有關理論研究停留于邏輯歸納、推演的規(guī)范層面。即使對國際上的研究成果，我們的了解還是有限而且失衡的。說其“有限”，指的是在國外相關研究的海量成果中，國人熟悉且廣為引用的還是《民營化與公私伙伴關系》、《公私合作伙伴關系：基礎設施供給和項目融資的全球革命》等少量著作；［4］說其“失衡”，是因為薩瓦斯作為民營化的積極倡導者，其觀點具有明顯的傾向性，需要用批評者的觀點和追蹤研究的新成果予以“中和”，才可能獲得整體圖景和系統(tǒng)觀點�！睹駹I化績效的國際審視》［5］（以下簡稱《國際審視》）和《權力分享：公共治理與私人市場》［6］（以下簡稱《權力分享》）的翻譯出版（兩本書將由北京大學出版社出版），可以說適逢其時。在我看來，這兩本書提供了研究市場化改革的新視角和新方法，不僅有助于系統(tǒng)把握市場化改革的理論和客觀認識發(fā)達國家的實踐，而且對解決我國面臨的問題具有很大的啟發(fā)和參考價值。

　　一、公共服務的私人提供并非全新事物，而是許多發(fā)達國家的長期政策；只是出于政治氣候和意識觀念，導致了公共產(chǎn)品和公共服務政府壟斷的傳統(tǒng)模式；當代的市場化改革并非政策轉向，而主要是一場觀念的變革

　　公共服務的私人提供在西方國家并非新鮮事物。正如霍奇所言：圣經(jīng)中的征稅者馬修、英格蘭18世紀的路燈保潔、19世紀的鐵路等，都是這方面的例證。同樣，圍繞公共服務外包給私人承包商的利弊得失的爭論，可以追溯到一個半世紀以前。值得強調的是，有關成本、質量、公共責任優(yōu)勢等的爭論，19、20世紀之交就已出現(xiàn)（比如在澳大利亞），結果是政府雇員取代私人承包商，從事建筑等工作（《國際審視》）。
　　就美國而言，公私伙伴關系半個世紀以來一直是政府的官方政策。1955年艾森豪威爾執(zhí)政期間，美國政府正式發(fā)布了一項規(guī)定：“如果某些產(chǎn)品或服務能夠通過正常商業(yè)渠道從私人企業(yè)采購獲得，聯(lián)邦政府不得開展或繼續(xù)從事此類商業(yè)性活動”（《權力分享》）�？ㄌ卣�1979年重新修訂了《A-76號通知》，新的《通知》明白無誤地重申了1955年確定的原則：“在一個民主、自由的企業(yè)體制中，政府不應該與它的公民展開競爭。具有個人自由和創(chuàng)新意識的私人企業(yè)制度是國家經(jīng)濟實力的重要源泉�；谶@一原則，政府的一貫政策是依靠競爭性私人企業(yè)提供政府需要的產(chǎn)品和服務，這一政策將不會改變”（《權力分享》）。
　　然而，官方政策和政府的管理實踐之間并不能劃等號。公共產(chǎn)品的政府提供和私人提供“就像鐘擺一樣，隨著經(jīng)驗和政治需求的變化，每數(shù)十年出現(xiàn)一次搖擺”（《國際審視》）�？梢哉f，從20 世紀30 年代到70年代，這一鐘擺雖有小幅調整和震蕩，但總的趨勢是向政府提供傾斜。英國教授畢曉普（Bishop）和凱（Kay）曾這樣論述導致這一發(fā)展趨勢的“學術氣候”：用歷史眼光看問題，如果處在50年代，“你一定會對1929-1933年大危機所昭示的資本主義經(jīng)濟的失敗記憶猶新，而對政府動員全社會資源贏得第二次世界大戰(zhàn)的成就印象深刻”（《國際審視》）。實際上，大危機導致了市場神話的破滅，羅斯�！靶抡痹诙蛇^大危機中的積極作用，學術界對“市場失靈”的關注和系統(tǒng)理論認識，凱恩斯主義宏觀調控政策的效果，隨后的福利國家政策在提升公平和社會穩(wěn)定等方面的顯著成就等，產(chǎn)生了社會對政府的依賴心理，增強了政府的信心并導致了政府職能和規(guī)模的持續(xù)擴張�？梢哉f，1980年代以前，傳統(tǒng)政府管理模式占據(jù)主導地位，其主要特征包括：（1）對政府追求公共目標的動機和政府能力的高度自信。政府就像大公無私而又能力非凡的騎士，當出現(xiàn)市場缺陷和社會病癥時行俠仗義，祛邪匡正；（2）夸大公共部門和私營部門之間的區(qū)別，淡化兩者在管理方面的共通性；（3）以公共部門的特殊性為由，強化公共服務的政府壟斷，集中化管理和政府機構的直接生產(chǎn)，排斥市場主體、市場價值和市場機制；（4）政府改革持續(xù)不斷，但都具有內向特征，關注焦點是政府組織結構、程序、公務員素質提高和獎懲制度的改進。［7］
　　奧斯本和蓋布勒曾用“牛市”一詞來形容傳統(tǒng)模式中的政府地位。［8］這一概念雖然有失嚴謹因而缺乏學術價值，但也昭示了一個道理：就像股票市場牛市的“裹脅效應”必然伴隨大規(guī)模非理性行為一樣，政府神話也會壓縮理性思考的空間，一些信念甚至偏見會形成一種“政治正確”的大氣候，妨礙在重大問題上的科學抉擇。在公共服務的提供機制方面，薩瓦斯的個人經(jīng)歷提供了一個典型案例：“1969年2月9日，一場罕見暴風雪襲擊了紐約市。市政當局準備不足，積雪清理工作組織得一團糟，整個城市陷入停頓許多天，由此導致了一場政治風波�！谌绱司o急的狀態(tài)下，市環(huán)衛(wèi)機構實際清除積雪的時間不到工作時間的一半，其余時間耗費在取暖、加油、喝咖啡和清洗上�！冶容^了該市政機構和私營部門的經(jīng)營績效，發(fā)現(xiàn)前者每噸塵土的清除成本幾乎是后者的3倍。于是我向市長建議進行試驗，通過競爭程序雇用私營公司承包63個市區(qū)中3個區(qū)的環(huán)衛(wèi)工作，并選擇條件相近的另外3個區(qū)，比較市政機構和承包商的績效。這一異端想法受到某些市政府官員和工會領導的激烈抨擊，認為我完全失去理智，政府預算主管建議開除我，這一建議得到當?shù)匾晃恢姓䦟W家的支持，他撰文指責我的想法荒誕無稽。市政府成立了一個委員會評審我的建議，但由于市長更換了黨籍，因謀求競選總統(tǒng)需要工會的支持，委員會很快被解散了。紐約市一切如故，我不得不離開政府，從事學術研究工作�！保�9］
　　薩瓦斯的個人遭遇表明，雖然“依靠競爭性私人企業(yè)提供政府需要的產(chǎn)品和服務”是政府聲稱不會改變的“一貫政策”，但當時的思維定勢是強化公共服務的政府壟斷、集中管理和政府機構的直接生產(chǎn)。在這一大的政治氣候之下，市場化被視為異端邪說受到嘲笑和打擊毫不為怪。顯然，居主導地位的意識觀念架空了官方政策。因此可以得出結論：當代的市場化改革并非政策轉向，而主要是一場觀念的變革。

　　二、高度熱情是觀念變革成功的條件，它必然擠壓理性思考的空間，因此觀念變革均具有矯枉過正的特性；從歷史角度看，只要打破政府壟斷和直接生產(chǎn)是最佳模式的神話，市場化改革就是勝利；從認識論角度看，系統(tǒng)的理性思考只能發(fā)生在觀念變革之后　
　
　　作為一場觀念變革，市場化的最初驅動力主要來自于政治理念。用霍奇的話說：民營化運動背后的驅動力一直是政治理念，而非認真研究和評估后發(fā)現(xiàn)的驚人成就。民營化的基礎就是私營部門優(yōu)越性的信念。……向選民兜售政府的政策看來是其主要目的，而不是追求政府績效的切實改進。民營化源自意識形態(tài)的看法得到一個事實的支持：在英國，撒切爾的民營化改革推行了幾年之后，政府才以系統(tǒng)方式向公眾宣示了改革的目標（《國際審視》）。
　　觀念變革具有一些共性特征，高度熱情推動是變革成功的基本條件，但熱情會擠壓理性思考的空間。市場化改革也不例外。一位印度學者曾做過這樣的評論：學界、大眾媒體、公共官員“懷著傳教士一樣的熱情”推進市場化改革，他們創(chuàng)造的市場神話似乎成了解決政府一切病癥的萬靈丹。在這些多元群體所組成的世界性同盟面前，“政府巨艦仿佛變成了一條小船，既飽受外部狂風巨浪的沖擊，又面臨內部‘中空化’的風險”。［10］ 現(xiàn)在看來，“在民營化問題上，我們表現(xiàn)出的熱情有些過度�！碧岢駹I化的人很少試著將解決方案與所要解決的問題匹配到一起，民營化于是成了“適用于所有情境的魔力藥方”（《權力分享》）。換言之，新的政治氣候導致了單向思維和矯枉過正問題。
　　怎樣看待“熱情過度”和“矯枉過正”的問題？首先，矯枉過正是任何觀念變革的必然特性，這是由固有觀念的力量所決定的。凱恩斯曾經(jīng)說過：“我確信，和思想的逐漸侵蝕相比，既得利益的力量是被過分夸大了�！诮�(jīng)濟學和政治哲學的領域中，危險的東西不是既得利益，而是思想”。薩繆爾森和諾德豪斯也指出：觀念“不論在對的時候還是在錯的時候，都比一般所設想的要更有力量”。［11］固有觀念的影響力如此巨大，以致諾貝爾獎獲得者物理學家普朗克得出這樣的結論：“一項新的科學真理取得勝利， 并不是通過說服它的對手從而使他們認識到這一真理，而是由于他的對手都死了，而熟悉這一真理的一代新人成長起來了。” 由此看來，沒有“傳教士一樣的熱情”就難以推動觀念的變革，不“過正”也就無法實現(xiàn)“矯枉”，市場化改革也不例外。
　　其次，，應該從歷史發(fā)展的角度評判觀念變革和重大改革。當代政府改革的初期，傳統(tǒng)模式占據(jù)著主導地位，其影響力不僅源于公共服務的政府壟斷、集中管理和政府機構的直接生產(chǎn)等制度安排，更源于這一模式所衍生的思維定勢和政治氣候。在這一環(huán)境下，政府改革首先是“破”，市場化改革的首要任務就是打破政府神話。因此，只要能夠證明，在一些特定領域應用特定民營化方式能夠更好地提供公共產(chǎn)品或服務，對改革者來說就是一種勝利，因為這打破了政府壟斷性直接生產(chǎn)是唯一最佳模式的觀念，為市場化改革破除了思想藩籬，開拓了發(fā)展空間。
　　第三，從認識論角度看，系統(tǒng)的理性思考一般發(fā)生在觀念變革之后。薩瓦斯在紐約的經(jīng)歷表明，傳統(tǒng)模式占主導地位時同樣沒有給理性權衡留下任何空間，市場化作為異端邪說會受到無情的嘲笑和打擊。我國安徽省小崗村村民冒生命危險搞“包產(chǎn)到戶”的經(jīng)歷與此相類似。這些都表明，在思想藩籬或政治禁忌面前，新的觀念無法立足，更難以付諸實施。不論是“比較市政機構和承包商的績效”，還是“比較包產(chǎn)到戶和生產(chǎn)隊體制的績效”，都會缺乏實踐基礎，系統(tǒng)思考和理性權衡也就無從談起。從這個意義上說，系統(tǒng)思考和理性權衡只能發(fā)生在觀念變革之后。

　　三、市場化在當代政府改革中的地位毋庸置疑，但激情之后需要回歸理性，系統(tǒng)研究因此尤為重要；系統(tǒng)研究的重要任務是區(qū)分“信念結構”和“經(jīng)驗知識”；把民營化利弊共存的理論認識建立在系統(tǒng)的經(jīng)驗知識之上，才能為正確認識、科學決策和完善管理提供啟示
　　
　　市場化改革在當代政府改革中的重要地位毋庸置疑。從波及的范圍看，市場化改革發(fā)生于世界各個角落，“似乎成了魅力非凡的旗幟，在許多競選綱領中占據(jù)核心地位�！睆钠溆绊懣矗袌龌母飳е铝苏芾砟Ｊ降霓D換。美國學者洛韋里（Lowery）評論道：到了1990年代，公共選擇已經(jīng)取代進步主義成了新的理論正統(tǒng)，準市場模式取代傳統(tǒng)模式，成為公共服務中的主導性制度安排。即使準市場模式的懷疑者也發(fā)出了這樣的感嘆，公共選擇理論和準市場模式在全球取得了“近乎霸權的地位”，傳統(tǒng)政府模式幾乎“成了一種歷史文物，象中世紀的基爾特公會一樣與現(xiàn)代問題的解決毫不相干”。［12］ 薩瓦斯引用了叔本華的一段話：“所有偉大思想都要經(jīng)歷三個發(fā)展階段：第一階段被視為異端邪說受到嘲笑，第二階段受到激烈的反對，第三階段成為不言自明的真理”，然后自豪地宣稱，“民營化思想已處于發(fā)展的第三階段�！保�13］
　　薩瓦斯所說的“真理”依然屬于信念。當新的信念落地生根的時候，推動觀念轉變的激情需要轉化為理性思考和權衡�！皩γ駹I化效果進行審視之所以必要，是因為迄今為止，似乎缺乏認真的努力，以獲取有關這一領域的堅實的經(jīng)驗知識�！被剡^頭來看，“雖然改革的目標是值得贊許的，但改革機制遠遠沒有完善；改革期許的收益是理論性的，而實施后的實際結果是另外一回事�！蔽覀儚闹械玫揭粋�有益的教訓：必須對“信念結構”和“經(jīng)驗知識”之間的差別有明確的認識（《國際審視》）。舉例來說，管理主義（通過改進管理過程可以找到復雜公共政策問題的解決方案）屬于一種信念，私營部門在效率方面具有無可比擬的優(yōu)越性屬于政治信念，民營化和競爭機制的引入可以提高公共服務績效也屬于一種信念，這些信念組合成某種信念結構，共同導致了市場化改革的浪潮。但是，國企私有化后的運作情況是否展示了預想的優(yōu)越性？公共服務中引進市場機制是否切實提高了績效？優(yōu)越性和高績效具體表現(xiàn)在哪些方面？妨礙市場化改革取得期望效果的因素有哪些？有關事實和證據(jù)就屬于“經(jīng)驗知識”的范疇。
　　《國際審視》一書中的研究涉及到民營化的“信念基礎”，但其側重點顯然在相關的“經(jīng)驗知識”。前三章討論民營化的概念、目標、全球范圍內改革狀況及其歷史沿革、理論基礎等，基本屬于“信念基礎”的討論。隨后各章的討論集中于“經(jīng)驗知識”。第四和第五章構建了一個寬泛的評估模型，包括3個維度整合形成的框架（第四章）和相關的量化分析方法（第五章），借以對民營化的績效做出系統(tǒng)評價。這些屬于“經(jīng)驗知識”獲取途徑方面做的基礎性工作。其余各章是該書的主體，重點描述分析民營化領域的經(jīng)驗知識，內容包括民營化經(jīng)濟績效的評價，從社會角度對民營化績效的審視，民營化涉及的民主過程問題、法律問題和政治問題等。作者在描述分析中對“合同外包”和“非國有化”這兩種民營化的具體形式給予了特殊的關注。第十章圍繞合同外包和國企出售，落腳到前面各章研究發(fā)現(xiàn)的政策寓意。
　　作者的研究表明，民營化的“信念結構”與“經(jīng)驗知識”之間存在明顯的差異：“信念結構”由私營部門的績效優(yōu)勢、競爭優(yōu)越性的理論、民營化所期望的目標等構成，具有單一傾向性，而“經(jīng)驗知識”證明民營化改革有得有失、利弊共存，呈現(xiàn)出多樣化和復雜性。這一結論本身并非了不起的創(chuàng)新，相信大多數(shù)人即使不研究也會認同，但這種認同顯然屬于先驗的“信念”。作者的貢獻在于，把民營化利弊共存的信念建立在系統(tǒng)的經(jīng)驗知識之上，從中可以得到利弊得失發(fā)生在哪些領域、其具體形式各是什么的系統(tǒng)知識，從而為正確認識民營化、科學制定政策和改善管理提供了系統(tǒng)素材和有益的啟示。
　　還值得一提的是，作者運用的是“薈萃分析”方法，在構建自己分析框架的基礎上薈萃現(xiàn)有研究成果做系統(tǒng)的描述分析。薈萃分析完全依賴二手資料有其局限性，但對我國讀者而言有其特殊價值。第一，我國對市場化的經(jīng)驗研究側重于個案描述及其成效分析，需要進行系統(tǒng)研究以回答一些重大的理論和現(xiàn)實問題，薈萃分析具有方法論價值。第二，薈萃分析涉及海量研究成果及其分類和簡要評價，這為我國學界系統(tǒng)深入研究民營化提供了有用的資料。

　　四、審視市場化既需要廣角鏡攝取整體圖景，也需要顯微鏡透視其運作細節(jié)和復雜性；作為市場化的特定形式，合同外包存在兩種主要缺陷，它們以不同方式結合，構成多樣化的約束條件；因此，政府成為“精明買主”是合同外包面臨的最嚴峻的挑戰(zhàn)
　　
　　如果說《國際審視》作者手中握的是廣角鏡的話，那么《權力分享》作者使用的就是顯微鏡了。廣角鏡著眼于民營化“經(jīng)驗知識”的整體圖景，顯微鏡則聚焦于“合同外包”這一民營化的具體形式，展示其復雜的方面和運作細節(jié)。在作者看來，合同外包今天已經(jīng)不是邊緣領域中的特例，而是政府公共服務中的“核心特征之一”；合同外包背后的推動力，無疑是民營化理論中的“競爭處方”；“競爭處方許諾了許多美妙的效果，因而顯得魅力無窮，但競爭面紗背后的東西，我們只了解一小部分”。該書就是要揭開合同外包面紗背后的東西。
　　作為市場化改革的一種特定形式，合同外包的實質是運用市場或私人企業(yè)提供公共物品和公共服務。這種政府和市場的特殊結合產(chǎn)生了一系列的挑戰(zhàn)和約束，共同決定著合同外包的成敗。《權力分享》一書從“供給方缺陷”和“需求方缺陷”兩個維度，對合同外包面臨的約束做了理論概括�！肮┙o方缺陷”主要表現(xiàn)在三個方面：（1）現(xiàn)成的競爭市場不一定存在。在現(xiàn)成的競爭市場購買產(chǎn)品時，政府會像其他顧客一樣談判出最好的交易，因為市場本身可以幫助定義這個產(chǎn)品，而市場競爭又會保證產(chǎn)品的低價格和高質量。競爭性市場的存在需要一系列條件，“政府，也正因為它是政府，往往無法滿足這些條件�！北热纾瑢︻愃茟�(zhàn)斗機、軍艦、核武器、監(jiān)獄等產(chǎn)品和多數(shù)公共服務而言，“如果不是為了政府需要，根本也不會有市場�！保�2）賣方之間競爭水平比較低。政府專需的產(chǎn)品市場最容易被一小股供應商所把持，因為失去政府訂單的供應商無法繼續(xù)生存。以核潛艇建造為例，政府面臨兩種艱難的選擇：“一是將合同全部交給要價較低的競標者，這會面臨讓另一個建造商出局的風險，從而結束市場競爭，讓政府受制于一個供應商的壟斷；另一種選擇是將合同一分為二，將少的份額交給要價較高的供應商，這能讓兩家供應商都留下來，但政府肯定要支付較高的費用來購買潛艇�！贝送�，政府創(chuàng)造的專需品市場還會面臨“技術、政策、政治”等多重障礙，阻止新供應商的進入。（3）合同外包會產(chǎn)生特殊的外部性。從私人市場購買商品和服務，政府可能會得到他付錢要購買的東西，但也可能獲得意想不到的連帶問題。舉例來說，美國政府一直依靠一家私人承包商在位于科羅拉多州的工廠生產(chǎn)核武器觸爆器，該承包商在生產(chǎn)的過程中產(chǎn)生出了大量的放射性物質和污染廢料。公眾的大聲疾呼迫使政府在私人承包商之后又支付了十億美元以上的清理費用。“可是對于政府來說，更大的損失也許是失掉了民心和公眾信任�！�
　　“需求方缺陷”同樣表現(xiàn)在多方面：（1）定義產(chǎn)品的難度。只有買主能夠確定出想要購買的東西，確定合理價格并設定質量標準，市場才可能具有競爭性，而在許多情況下，政府無法準確地確定出想要購買的東西。以隱形飛機為例，飛機的隱形程度到底應該是多少？其技術標準如何設定？市場肯定不會幫助五角大樓解決這些問題，也不會告訴五角大樓應該花費多少成本。（2）產(chǎn)品信息的匱乏。一個競爭性市場至少會提供一些關于所供商品和服務質量方面的信息，買方就只能靠自己到處去尋找、比較和選擇最有吸引力的產(chǎn)品。但在政府的許多項目中，市場并不是一個好的績效信息源。項目可能沒有明確的目標，可能處于技術可能性的邊緣，種種原因導致技術專家離開政府服務領域，使得政府獨立判斷商品和服務質量的能力越來越弱。（3）委托代理的復雜性導致監(jiān)管失靈。委托代理關系及其產(chǎn)生的問題在企業(yè)同樣存在，但對政府而言具有特殊的復雜性。傳統(tǒng)模式中的基本參與者是競選官員、行政人員和公民，加上承包商以后，參與者就增加到了四個，這意味著關系的數(shù)量翻了一番，其復雜性也將呈指數(shù)遞增。（4）多重代理導致價值目標錯位�！昂贤募顧C制驅使承包商不僅要迎合合同所設定的目標，還要迎合確定承包商是否完成目標的政府官員。因此，雖然公民是服務的接受人，但承包關系中的‘顧客’卻更多地傾向于合同的管理人員而不是公民�！保�5）政府獨立能力的缺乏導致主權的喪失。合同外包意味著行政人員將商品和服務的供應權委派給了私人伙伴，但私人伙伴在知識、信息、專業(yè)技術等方面擁有明顯的優(yōu)勢，實踐中許多承包合同的真正設計者是私人伙伴而非政府。
　　供給方缺陷和需求方缺陷會以各種不同的方式結合，構成多樣化的約束條件，決定了合同外包的項目抉擇、面臨的挑戰(zhàn)和管理難題。作者選擇了四個案例做深入研究：（1）“A-76合同外包項目”屬于兩種缺陷都比較低的領域；（2）FTS-2000電信系統(tǒng)屬于“供給方缺陷高”而“需求方缺陷中等”的領域；（3）超級基金項目屬于“供給方缺陷中等”而“需求方缺陷高”的領域；（4）能源部核武器集團公司屬于兩種缺陷都“非常高”的領域。書中對有關項目的描述具體而生動，充分展示了不同約束下合同外包的運作細節(jié)以及難題，對如何做“精明買主”提供了有益的啟示。
　　除了把“市場失靈”和“政府失靈”的一般理論具體應用于合同外包之外，上述理論討論并沒有獨到的創(chuàng)新，合同外包“供給方缺陷”和“需求方缺陷”的歸納分析基本上也沒有超越現(xiàn)有的觀點。作者的貢獻在于，利用現(xiàn)有理論研究成果提出自己的敘事框架，用案例研究把理論認識建立在活生生的經(jīng)驗知識之上。有人可能從中看到了對合同外包的質疑和否定，但筆者體會最深的是，合同外包并不意味著政府管理責任的減輕，強化合同管理至關重要。用作者凱特爾的話說：政府要有能力區(qū)分不同市場所表現(xiàn)出來的不同問題，還要用不同的方式管理與供應商建立起來的多樣化的微妙關系；“政府依賴私人部門的速度要比它自身管理能力提高的速度快得多”，因此，“精明買主”的問題是合同外包制度面臨的最嚴峻的挑戰(zhàn)；“如果政府沒有充當精明買主的能力，不斷增加的競爭也就毫無意義”。

　　五、我國學界有關市場化的爭論應超越規(guī)范層面，著眼于經(jīng)驗知識和具體項目的理性抉擇；回潮或反復并不意味著準市場模式的終結，即使它在國外終結，也不應據(jù)此否定國內的市場化改革大方向；我國需要糾正的是政府責任的市場化，公共服務中引入市場機制應加強；我國市場化改革的通病是管理的落后，成為精明買主有更長的路要走　　

　　政府治理的準市場模式其實已經(jīng)不可逆轉。因此，與其拘泥于規(guī)范層面爭論市場化的是非曲直，不如著眼于經(jīng)驗知識，讓實踐來檢驗具體改革項目的成敗得失，進而在政府提供和私人提供之間做出理性權衡和抉擇。這是《國際審視》一書對我們的最有價值的啟示。我們信奉“實踐是檢驗真理的唯一標準”，但對市場化改革的研究多數(shù)停留在規(guī)范層面，主要靠觀點歸納、邏輯推演甚至直覺做出價值判斷：支持者羅列一大堆理論依據(jù)和現(xiàn)實理由論證市場化改革的合理性，反對者同樣列舉一大堆理論依據(jù)和現(xiàn)實理由論證市場化的危險以及如何不正當�；仡櫄v史和已有成果可以發(fā)現(xiàn)，爭論雙方的絕大多數(shù)觀點并不新鮮。在我看來，對于市場化改革這樣一個實踐性很強的問題，如果缺乏系統(tǒng)經(jīng)驗知識的堅實基礎，相關爭論只能屬于“半瓶子滿還是半瓶子空”式的爭論，雖然激烈異常，但多少年之后依然誰也說服不了誰。所以，圍繞市場化改革的爭論應該“去意識形態(tài)化”，不應著眼于“白”與“黑”、“是”與“非”式的簡單結論，而應立足于系統(tǒng)經(jīng)驗知識，在公共服務的特定領域和市場化改革的特定方式之間找到最佳組合。
　　不論《國際審視》展示的民營化“經(jīng)驗知識”與“信念結構”之間的鴻溝，還是《權力共享》暴露出的合同外包實踐中的難題和困境，作者并不是否定市場化本身，而是激情過后的深度理性思考。國內一些學者從類似著述中得出市場化在國際上已聲名狼藉的結論，進而推論到對我國市場化改革方向的否定。在筆者看來，這犯了兩個錯誤。第一，審視和批評并不等同于否定，實踐中出現(xiàn)的回潮和反復也不意味著準市場模式的終結。用《國際審視》作者的話說，“準市場模式其實已經(jīng)不可逆轉”。第二，退一步講，即使市場化改革在發(fā)達國家走到盡頭，也不能據(jù)此得出對我國市場化改革方向的否定，因為市場化改革的力度和現(xiàn)實情境存在著巨大差異。從書中可以看到，“公共部門與私人部門經(jīng)費和職能的混合現(xiàn)象已經(jīng)遍及整個福利國家�！币院贤獍鼮槔袄硐氲恼Ｊ绞牵菏虚L負責管理各種合同，會計負責給承包商付費。實際上，有些社區(qū)離這一目標真的不遠了”：在加利福尼亞州一個擁有4萬多人口的城市，僅55名政府雇員管理著60多項服務合同；加利福尼亞州另一個擁有6萬人的社區(qū)才擁有8個市政工人；達拉斯的一個郊區(qū)政府已經(jīng)接近私有化管理的終極模式，一個秘書負責管理整個承包服務系統(tǒng)的所有文件工作（《權力分享》）。與發(fā)達國家相比，我國在市場化改革力度上的差距絕不止一個數(shù)量級。在市場在資源配置上的基礎性地位尚未真正確立的時候，在石油、電力等行業(yè)的國企壟斷體制導致的弊端廣為社會詬病的時候，在壟斷企業(yè)往往以“國家規(guī)定”規(guī)避社會質問的時候，在政府的權力干預可以決定一個企業(yè)的興衰存亡的時候，在公共事業(yè)政府壟斷性直接生產(chǎn)伴隨著大量低效和浪費的時候，用國際上的發(fā)展趨勢否定我國的市場化改革方向有點荒唐。在我看來，這類似于把“杜絕油膩食品”這一針對肥胖癥患者的忠告，直接應用到營養(yǎng)不良癥患者身上一樣。
　　應該怎樣認識我國的市場化改革？近年來，隨著公共醫(yī)療衛(wèi)生、基礎教育等領域問題的大量出現(xiàn)，市場化導向的改革被公認為失敗，正面臨全面責難和質疑。當懷疑和否定論日益成為輿論主流的時候，我們正面臨著“倒臟水把嬰兒一起倒掉”的風險。其實，公共服務市場化具有多樣化的內涵和表現(xiàn)形式，其中最基本的分野是“政府責任”的市場化和服務“提供機制”的市場化：前者把本應是政府“份內職責”的公共服務推向市場；后者則是在政府承擔基本責任的前提下，推行公共服務生產(chǎn)過程的市場化，通過多元生產(chǎn)者間的競爭降低成本、提高效率和質量。應該說，發(fā)達國家改革的重心是公共服務提供機制的市場化。不論是英國公立醫(yī)院的“內部市場”還是美國基礎教育中的“憑單制”，在引進價格、供求、顧客選擇、生產(chǎn)者競爭客戶等市場機制的同時，絲毫沒有影響到公民免費醫(yī)療和基礎教育免費的權利，沒有讓公民自己掏腰包。與發(fā)達國家相比，我國的公共服務市場化改革更側重于政府責任的市場化，許多改革源于政府財政拮據(jù)的大背景，因而具有政府“卸載”的味道。與政府責任市場化同時存在的，是服務提供機制市場化方面著力不足，管理體制和服務提供機制相當?shù)亍坝媱潯�。因此，我們需要反思的不是市場化的改革方向，而是市場化的內容及具體形式。政府責任市場化的傾向應予校正，而公共服務提供機制的市場化改革不僅要堅持，而且要加大力度。沒有管理體制和服務提供機制改革帶來的微觀效率的大幅度提高，即使政府財政投入擴大數(shù)倍也不一定導致所期望的結果，更不能從根本上解決社會公正問題。［14］
　　市場化意味著政府管理的重大變革，對變革過程的駕馭和管理至關重要。同時，市場化并不是政府責任的“卸載”，政府成為“精明買主”的能力對我國同等重要。我國政府采購實踐中出現(xiàn)了購價高于市場的現(xiàn)象，但很少有人對采購制度本身提出質疑和否定，有關討論聚焦于這一制度如何完善。但對市場化改革這一更為重要的問題，人們似乎表現(xiàn)得不那么寬容，而且沒有遵循相同的思維邏輯。以城市公交市場化改革為例，實踐中出現(xiàn)的回潮現(xiàn)象尚未進入學界的重要議程，而媒體的代表性看法是，“巴士交通服務是公益事業(yè)，政府不能推卸責任”；“城市巴士交通服務進行企業(yè)化改造，引入民營資本，實際上是走了彎路”。［15］ 問題在于，城市巴士服務多種形式的民營化改革是當代世界的普遍潮流，迄今尚無發(fā)現(xiàn)大規(guī)模反復和回潮現(xiàn)象，其中特別值得一提的是我國的香港，巴士服務長期采取特許經(jīng)營、政府不提供直接財政補貼的激進民營化方式，仍然能實現(xiàn)公私共贏的效果。這些基本事實否定了公交不適合市場化的觀點。簡單梳理一下我國一些城市公交市場化改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，改革過程的駕馭能力和對經(jīng)營商管理能力的低下，是產(chǎn)生種種問題和困境的主要原因。特別值得一提的是，類似價格確定機制、服務質量要求、特殊情況（如燃油大幅漲價）的應對辦法、員工待遇和工作條件等方面可能出現(xiàn)的問題，《民營化與公私伙伴關系》書中就提出了具體的應對原則和辦法，而一些地方政府則在重復本應避免的簡單錯誤：采取“卸載”和包出去了事的簡單辦法疏于管理；當出現(xiàn)問題后又以簡單接管的方式回歸壟斷生產(chǎn)，再次忍受傳統(tǒng)模式業(yè)已證實的傲慢、低效、缺乏回應性等弊端。不能成為一個“精明買主”令人擔憂，但更可怕的是不能從精明買主的角度思考問題、學習并吸取經(jīng)驗教訓。顯然，市場化改革特別是公共服務中引進市場機制需要大幅度提升管理水平，政府成為“精明買主”在我國還有更長的路要走。

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　　(作者單位：北京大學政府管理學院教授,北京大學政治發(fā)展與政府管理研究所研究員，北京 100871)

New Perspectives on Market-oriented Reforms

Zhou Zhiren

［Abstract］Based mainly on two books Privatization: An International Review of Performance and Sharing power: public governance and private markets, this paper highlights some points on how to appraise market-oriented reforms in developed countries: (1) marketization is not a turnaround of public policy, rather, it is more a change of ideas in governance; (2) enthusiasm is a necessary condition for transformation of ideas, but passion may squeeze out rationality in the process; (3) returning to rationality requires a differentiation between “belief structure” and “empirical knowledge”; and (4) marketization does not mean a mitigation of government responsibility, becoming a “smart buyer” is crucial. Then, applying similar train of thoughts to Chinese practice, the author puts forward a number of ideas on market-oriented reforms.
［Key words］marketization, privatization, public service delivery, quasimarket model
［Author］Zhou Zhiren, Professor of School of Government and Research Fellow of Institute for Political Development and Governance, Peking University，Beijing 100871

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  本文關鍵詞：認識市場化改革的新視角，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。