本文關(guān)鍵詞：從性價比角度看“基本公共服務(wù)均等化”，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

從性價比角度看“基本公共服務(wù)均等化” 投稿：顧羮羯

 

 

基本公共服務(wù)均等化這一命題有值得推敲的地方。舉例來說，城市道路用水泥、瀝青鋪成，平坦而整潔，卻時常擁堵；農(nóng)村道路雖用沙石鋪成，但是十分暢通。再如城市垃圾處理比較及時，但空氣混濁、噪聲煩人；農(nóng)村垃圾得不到及時處理，但空氣清新，環(huán)境幽靜。如果說基本公共服…

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作者：朱柏銘

財貿(mào)經(jīng)濟 2009年01期

 

　　基本公共服務(wù)均等化這一命題有值得推敲的地方。舉例來說，城市道路用水泥、瀝青鋪成，平坦而整潔，卻時常擁堵；農(nóng)村道路雖用沙石鋪成，但是十分暢通。再如城市垃圾處理比較及時，但空氣混濁、噪聲煩人；農(nóng)村垃圾得不到及時處理，但空氣清新，環(huán)境幽靜。如果說基本公共服務(wù)均等化是指城鄉(xiāng)之間，那么，是城市向農(nóng)村看齊還是農(nóng)村向城市看齊?答案并不直觀。理論的模糊可能影響政策的架構(gòu)及其實施效果。所以，有必要對此做一番探究。

 

 

　　 一、“基本公共服務(wù)均等化”概念辨析

 

 

　　(一)國內(nèi)若干觀點評析

 

 

　　近年來，一些學(xué)者對基本公共服務(wù)均等化的概念作了解釋。筆者就典型的幾種觀點略作述評。

 

 

　　觀點1：“建設(shè)社會主義新農(nóng)村，就是要逐步解決農(nóng)村公共服務(wù)嚴重滯后的問題，……，，強化政府對農(nóng)村的公共服務(wù)，逐步使農(nóng)村居民與城市居民一樣，公平地享有均等化的公共服務(wù)。”①這個觀點強調(diào)均等化的目標是政府對農(nóng)村居民提供較多的公共服務(wù)。但是，城市之間居民享受的基本公共服務(wù)水平并不統(tǒng)一，以城市居民的水平為標桿是否妥當?

 

 

　　觀點2：基本公共服務(wù)均等化“是政府為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)”②這個觀點強調(diào)“不同階段具有不同標準、最終大致均等”，這是從動態(tài)視角考慮的結(jié)果，說明基本公共服務(wù)均等化是一個過程。然而，“公共物品和公共服務(wù)”之間是什么關(guān)系?哪些是“基本的”?對此尚欠清楚地交代。

 

 

　　觀點3：基本公共服務(wù)均等化是指“在基本的公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該盡可能地使全國人民(不分城鄉(xiāng))享有同樣的權(quán)利，……，這就是生存權(quán)、健康權(quán)、居住權(quán)、受教育權(quán)、工作權(quán)和資產(chǎn)形成權(quán)。”③這個觀點強調(diào)均等化的實質(zhì)是“全國人民享有同樣的權(quán)利”，這與人的基本需求相銜接，很有意義。但是把六項公民權(quán)利視為基本的公共服務(wù)是否妥當?

 

 

　　觀點4：對基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵，可以從三個方面來理解。第一，全體公民享有基本公共服務(wù)的機會應(yīng)該均等；第二，全體公民享有基本公共服務(wù)的結(jié)果應(yīng)該大體相等。④這個觀點強調(diào)均等化的實質(zhì)是公民應(yīng)該享有機會的均等，這對于促進居民在轄區(qū)之間的流動具有現(xiàn)實意義。只是“享有基本公共服務(wù)的結(jié)果大體相等”該怎樣理解?另外，機會均等能否保證結(jié)果相等?如果不一定，那么是優(yōu)先保證“機會均等”還是優(yōu)先保證“結(jié)果相等”?

 

 

　　觀點5：“基本公共服務(wù)均等化是指一國范圍內(nèi)的全體居民應(yīng)當享有水平大致相當?shù)幕竟卜⻊?wù)。”⑤這個觀點強調(diào)不分城市居民和鄉(xiāng)村居民，這是值得肯定的。但是，“水平大致相當”的衡量指標是什么?參照值是絕對水平還是相對水平，國內(nèi)水平還是國外水平，對此似乎語焉不詳。

 

 

　　(二)“基本公共服務(wù)”和“均等化”的理解

 

 

　　1.公共服務(wù)。理論界和政府文件中并未對公共服務(wù)的內(nèi)涵給出一個統(tǒng)一的、準確的定義。筆者認為，公共服務(wù)與公共產(chǎn)品沒有實質(zhì)性的區(qū)別，都是供一個轄區(qū)內(nèi)的社會成員共同消費的，并且在效用上是具有不可分割性的產(chǎn)品或勞務(wù)。判別一種產(chǎn)品或勞務(wù)屬于公共服務(wù)還是私人服務(wù)，其依據(jù)仍然是在消費上是否具有競爭性和排他性。

 

 

　　2.基本公共服務(wù)。如果從消費的角度看，它是指那些與低層次消費需要有直接關(guān)聯(lián)、又必須由政府部門提供的產(chǎn)品或勞務(wù)，如行走需要的道路、識字需要的學(xué)校、無傳染病流行的環(huán)境等。如果沒有這種產(chǎn)品或勞務(wù)，人就難以正常生存。而這種產(chǎn)品或勞務(wù)的非競爭性和非排他性決定，它們是無法通過市場機制提供的。

 

 

　　3.基本公共服務(wù)均等化。如果均等化是指貨幣形態(tài)的，制訂一些指標不算太難，如人均財政支出。然而，基本公共服務(wù)是共同消費的，要求農(nóng)村居民獲得與城市居民同樣的人均財政支出水平是否合理?如果均等化是指物質(zhì)形態(tài)的，那就難界定了。有人主張設(shè)立“人均公共綠地面積”、“每萬人擁有鋪裝道路長度”、“犯罪降低率”等指標。⑥然而，這些指標值在各地區(qū)的差別是很大的，均等化的標桿難以確定。事實上，要求這種指標值在城鄉(xiāng)之間的一致也失去意義。筆者主張，基本公共服務(wù)均等化的實質(zhì)是不同區(qū)域居民所感受的基本公共服務(wù)性價比水平大體相當。

 

 

　　二、性價比層面上的基本公共服務(wù)均等化

 

 

　　(一)基本公共服務(wù)性價比的經(jīng)濟學(xué)解釋

 

 

　　基本公共服務(wù)性價比是指公眾消費基本公共服務(wù)所獲得的滿足程度與交納稅費所承受的犧牲程度之比。這一概念內(nèi)在地蘊含著一種經(jīng)濟學(xué)的理念。即政府在供給基本公共服務(wù)時，應(yīng)以消費者為著眼點，使消費者感到物有所值。怎樣理解“物有所值”呢?

 

 

　　

 

 

　　運用拉格朗日乘數(shù)法，可得

 

 

　　

 

 

　　(6)式左端即為基本公共服務(wù)性價比，右端為私人產(chǎn)品性價比。顯然，從經(jīng)濟學(xué)角度看，基本公共服務(wù)性價比是指基本公共服務(wù)的邊際效用與基本公共服務(wù)的邊際成本之比。

 

 

　　(二)基本公共服務(wù)性價比水平的評議

 

 

　　為弄清基本公共服務(wù)性價比的差異程度，筆者構(gòu)建了一個“三環(huán)四要素評議模型”(見圖1)。“三環(huán)”即采集評議信息、反饋評議結(jié)果和運用評議結(jié)果；“四要素”是指公眾、政府、評議機構(gòu)和基本公共服務(wù)。在實際評議時，尚需解決一些具體問題。

 

 

　　

 

 

　　2.評議結(jié)果的矯正�；竟卜⻊�(wù)性價比評議會受到多種因素的影響，因而，有可能使評價結(jié)果與實際情況發(fā)生一定的偏差。(1)政府故意隱瞞信息。比較容易被隱瞞的信息是借公共服務(wù)之名行私人服務(wù)之實。例如，警員利用警車接送兒女上學(xué)，而把相關(guān)費用計入巡邏成本之中。(2)公眾有“理性忽視”的傾向。政府故意隱瞞相關(guān)信息，公眾就采取“知道多少就算多少”的態(tài)度，即理性的無知。性價比評議涉及稅費負擔(dān)的分攤，而在間接稅為主的國家，公眾并不了解自己實際承受的稅費是多少。(3)公眾缺乏專業(yè)知識。如公眾能真真切切地感受到警察的服務(wù)態(tài)度，但對其工作效率卻因缺乏必要的專業(yè)知識而無法判斷。(4)公眾有歸因錯誤的可能。如公共安全服務(wù)，人口流動性、收入分配差距、警力配備狀況、心理健康程度等都會影響公共安全�；蛟S政府一直致力于預(yù)防和打擊犯罪，但是只要發(fā)生一次偷盜事件，公眾就會認定政府不作為。(5)可度量性低。有些基本公共服務(wù)的效果與提供者行為之間的因果關(guān)系模糊，如環(huán)衛(wèi)工人數(shù)量和清掃次數(shù)與環(huán)境衛(wèi)生狀況之間，因為環(huán)境衛(wèi)生還取決于居民的習(xí)慣、道德風(fēng)尚等因素。

 

 

　　

 

 

　　三、基本公共服務(wù)均等化應(yīng)以公眾意愿為導(dǎo)向

 

 

　　(一)優(yōu)先選擇意愿表達而非“以足投票”

 

 

　　意愿表達是指公眾在政治領(lǐng)域通過直接或間接投票、口頭或書面發(fā)言等方式，表示自己對于基本公共服務(wù)的偏好和滿意程度。當面臨基本公共服務(wù)低性價比時，公眾應(yīng)該首選意愿表達而非以足投票。主張優(yōu)先選擇意愿表達，乃基于以下理由。

 

 

　　1.基本公共服務(wù)的供給不存在競爭性(見圖2)。在圖2中，橫軸代表根據(jù)市場失靈程度從高到低的服務(wù)數(shù)量，假定收益曲線隨市場失靈程度的增加而減少，成本曲線有差異。以足投票的成本與市場失靈的程度呈正相關(guān)，即隨著市場失靈程度的提高而以逐漸增加的速率上升。而意愿表達的成本以一個固定的速率隨市場失靈程度的增加而上升。在OM范圍內(nèi)，以足投票的成本低于意愿表達的成本，此時應(yīng)當選擇以足投票；在MN范圍內(nèi)，意愿表達的成本低于以足投票的成本，此時應(yīng)該選擇意愿表達。當市場失靈程度超過N點時，兩種辦法都不可取。

 

 

　　

 

 

　　圖2 “以足投票”與意愿表達的成本

 

 

　　基本公共服務(wù)是市場失靈程度很高的產(chǎn)品，因此，從節(jié)省成本考慮，首先應(yīng)當向政府表達關(guān)于基本公共服務(wù)供給的不滿意見。當然，這種不滿可以是喃喃的埋怨，也可以是強烈的抗議。當意愿表達無濟于事時，再選擇以足投票。

 

 

　　2.公眾與政府之間是一種雙邊交易關(guān)系。公眾通過納稅“購買”政府提供的基本公共服務(wù)，公眾與政府之間是一種利益交換關(guān)系。理論上，這種交換應(yīng)該遵循等價原則。政府有責(zé)任使自己提供的基本公共服務(wù)符合公眾的偏好。倘若公眾對基本公共服務(wù)不滿意時，不是選擇意愿表達而是首選以足投票，事實上就是放棄對合法權(quán)益的追索。

 

 

　　3.信息技術(shù)的發(fā)展使得意愿表達的成本大大降低。公共政策最好由公眾自己參與、自己表決。但是，高昂的成本一直阻礙著公眾直接參與決策。互聯(lián)網(wǎng)、電子郵件、手機短信、專線電話等現(xiàn)代信息技術(shù)使公眾可以直接表達對基本公共服務(wù)的意愿，這是過去時代的人無法想象的。

 

 

　　(二)實現(xiàn)分項、分區(qū)的意愿表達

 

 

　　意愿表達是公共經(jīng)濟學(xué)中的難題。但是，分項、分區(qū)能降低意愿表達的難度。

 

 

　　1.基本公共服務(wù)項目越明確，公眾顯示真實偏好的可能性就越大。政府籠統(tǒng)地宣稱，已經(jīng)將征收的稅費全部用于提供基本公共服務(wù)了，公眾往往表示懷疑。政府應(yīng)就社會治安、中小學(xué)校、公共綠地、衛(wèi)生設(shè)施、背街小巷整治等基本公共服務(wù)，分項征求公眾的意愿。項目越具體，公眾就越容易判斷自己從基本公共服務(wù)中獲得的收益，也就越了解和認同政府的行為。以提供特定基本公共服務(wù)為目的的稅收容易使公眾判別性價比。如城市維護建設(shè)稅、教育費附加等，如果實行�？顚Ｓ茫敲�，公眾就不難判斷城市街道、路燈、環(huán)境等與自己所承受的負擔(dān)是否匹配。

 

 

　　2.轄區(qū)中人數(shù)越少，產(chǎn)生基本公共服務(wù)重疊需求的可能性就越大。如對環(huán)境衛(wèi)生、道路交通等的需求，表現(xiàn)出某種程度上的一致性和趨同性。阿羅(K.Arrow)認為把個人偏好加總成集體偏好是不可能的。但他得出這個結(jié)論是有嚴格的約束條件的。現(xiàn)實中政府部門經(jīng)常通過“加總”公眾的偏好作出決策，只不過那是破壞約束條件的結(jié)果。經(jīng)常遭到破壞的兩個條件是“定義域的非限制性”和“非個人獨裁”。其實，轄區(qū)范圍越小，人數(shù)越少，偏好重疊的可能性就越大，意愿表達越有效。

 

 

　　只要借助于現(xiàn)代信息技術(shù)，公眾支付的成本會大大降低。公眾可以把互聯(lián)網(wǎng)作為意愿表達的平臺。在互聯(lián)網(wǎng)上，有許多來自公眾的形形色色的意愿表達，然后形成政府決策。即：平面媒體的采訪與報道—互聯(lián)網(wǎng)轉(zhuǎn)載—網(wǎng)友留言—形成集體偏好—影響政府決策。那些沒有能力購置電腦也不會操作電腦的人通過什么途徑表達意愿呢?可以實行免費撥打公開電話的制度。

 

 

　　四，遷居：實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的最終選擇

 

 

　　(一)遷居可能是公眾無奈的選擇

 

 

　　筆者認為，蒂博特(C.M.Tiebout)的以足投票理論存在兩個局限性。一是沒有考慮“退出”的交易成本。居所的遷移不僅要考慮就業(yè)機會、歷史文化、地理位置、氣候條件等因素，還要考慮遷移成本。例如搜集遷入地相關(guān)信息的費用、與遷入地房產(chǎn)商談判房價的費用、雇人搬家的費用、遷入新居后辦理相關(guān)證照的費用等。如果考慮到這些成本，人們未必愿意“以足投票”。二是忽視了在人口過多情況下地方政府的愿望。在人口密度過高、地方政府長官又非公眾直接選舉產(chǎn)生的轄區(qū)，地方政府不僅不擔(dān)心居民外遷，反而為居民紛紛外遷而竊喜。在以下兩種情況下，公眾只能選擇退出該轄區(qū)。

 

 

　　1.公眾無法進行基本公共服務(wù)性價比問責(zé)。問責(zé)的本意是對受托經(jīng)濟責(zé)任的追究。公眾問責(zé)的合法基礎(chǔ)是“權(quán)為民所授”。公眾將自己的一部分資源以稅收的形式交給政府，由政府提供基本公共服務(wù)，這是一種經(jīng)濟性的委托—代理關(guān)系。如果代理人未能提供高性價比的基本公共服務(wù)，委托人就可以追究代理人的責(zé)任。如果問責(zé)機制名存實亡，公眾只能“一走了之”。

 

 

　　2.政府無法提高基本公共服務(wù)性價比水平。有些地區(qū)特別是偏遠山區(qū)，人口并不多，交通不便且多受山體滑坡等自然災(zāi)害威脅，政府與其設(shè)法增加基本公共服務(wù)的供給，還不如動員山民遷居到山下甚至城鎮(zhèn)。

 

 

　　(二)提供遷居機會比單純增加財政轉(zhuǎn)移支付更有效

 

 

　　有學(xué)者認為，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵是完善轉(zhuǎn)移支付制度。這種觀點未必完全正確。

 

 

　　1.轉(zhuǎn)移支付的功能不完全局限于基本公共服務(wù)均等化。促使外部性內(nèi)部化、鼓勵提供優(yōu)質(zhì)品(Merit goods)、彌補財政缺口和實現(xiàn)橫向財政公平，都是轉(zhuǎn)移支付的功能。即使在中國，類似于退耕還林補助這樣的轉(zhuǎn)移支付，就不是出于基本公共服務(wù)均等化的目的。

 

 

　　2.基本公共服務(wù)均等化并不完全是財力問題。例如義務(wù)教育服務(wù)和公共衛(wèi)生服務(wù)，沒有足夠的財力，政府就無法充分供給。但是，沒有合格的教師和醫(yī)生，財力再多也不會有效率。山區(qū)、邊遠地區(qū)，工資再高也留不住人才，因為教師、醫(yī)生是人，他們自己也有消費基本公共服務(wù)的訴求。近幾年，中西部地區(qū)大量務(wù)工人員進入東部沿海地區(qū)，直接的動機固然是掙錢，但從公共經(jīng)濟學(xué)視角看，這是一種遷居行為。遷入地政府為他們提供基本公共服務(wù)，就體現(xiàn)了均等化。

 

 

　　注釋：

 

 

　　①馬凱：《如何理解“十一五”時期若干重大戰(zhàn)略任務(wù)》，《經(jīng)濟日報》2005年11月4日。

 

 

　�、谟诩骸蛾P(guān)于加強政府公共服務(wù)職能的幾點認識》，中國(海南)改革發(fā)展研究院編《聚焦中國公共服務(wù)體制》，中國經(jīng)濟出版社2006年版，第71頁。

 

 

　�、厶柒x：《“公共服務(wù)均等化”保障6種基本權(quán)利》，《時事報告》2006年7月7日。

 

 

　　④常修澤：《逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化》，《人民日報》2007年1月31日。

 

 

　�、葸t福林：《公共服務(wù)均等化與人的全面發(fā)展》，中國網(wǎng)(china.com.cn)2007年1月19日。

 

 

　　⑥李寅權(quán)；《吉林省政府公共服務(wù)問題》，中國(海南)改革發(fā)展研究院編《聚焦中國公共服務(wù)體制》，中國經(jīng)濟出版社2006年版，第167頁。

 

作者介紹：朱柏銘，浙江大學(xué)公共經(jīng)濟與財政研究所所長、經(jīng)濟學(xué)院財政學(xué)系主任、教授、碩士生導(dǎo)師。（310027）

 

基本公共服務(wù)均等化這一命題有值得推敲的地方。舉例來說，城市道路用水泥、瀝青鋪成，平坦而整潔，卻時常擁堵；農(nóng)村道路雖用沙石鋪成，但是十分暢通。再如城市垃圾處理比較及時，但空氣混濁、噪聲煩人；農(nóng)村垃圾得不到及時處理，但空氣清新，環(huán)境幽靜。如果說基本公共服…

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