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績效管理

政府戰(zhàn)略管理的SWOT模型:一個(gè)概念框架

趙景華??邢??華

[摘??要]公共性是政府區(qū)別于私人部門的典型特征。政府不僅要考慮組織自身的發(fā)展問題,而且還要考慮如何

整合各種資源來實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。為此,政府管理需要戰(zhàn)略視野,應(yīng)以公共價(jià)值為核心,做好使命管理、運(yùn)

營管理和政治管理。將上述因素整合進(jìn)入SWOT模型,可以為政府管理提供更多的洞察力,避免由于簡單套用SWOT模型所帶來的問題。本文在SWOT模型的基礎(chǔ)上建立了一個(gè)政府戰(zhàn)略管理的概念框架,

指出了政府戰(zhàn)略管理應(yīng)注重的因素。

[關(guān)鍵詞]政府戰(zhàn)略管理;SWOT模型;公共價(jià)值

[中圖分類號]D035??1????[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A????[文章編號]1006-0863(2010)05-0023-05????隨著全球化、信息化和知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來,政府面臨的管理問題日益復(fù)雜。新公共管理等不斷出現(xiàn)的管理思想對傳統(tǒng)政府管理提出挑戰(zhàn),促使政府超越原有的管理理念、方法和技術(shù),綜合采用戰(zhàn)略管理等在私人部門廣泛使用的管理技術(shù)和方法,以應(yīng)對日益復(fù)雜的外部環(huán)境。SWOT模型作為一種重要的戰(zhàn)略思考工具,它在應(yīng)用于私人部門戰(zhàn)略管理過程中提供了深刻的洞察力,在政府管理中也日益受到重視并開始得到廣泛應(yīng)用。然而,簡單地套用SWOT模型而不考慮政府管理的特點(diǎn),可能會使政府管理偏離正確的軌道,使得根據(jù)該模型制定出來的戰(zhàn)略缺乏可操作性,因此有必要結(jié)合政府管理的特點(diǎn)對SWOT模型進(jìn)行修正。本文在SWOT模型的基礎(chǔ)上建立了一個(gè)政府部門戰(zhàn)略管理的概念框架,指出了政府戰(zhàn)略管理應(yīng)特別注重的因素。

一、政府與私人部門的差異

政府與私人部門存在諸多差異,主要體現(xiàn)在公共性、環(huán)境因素、內(nèi)部程序以及交易因素等方面。

首先,公共性是政府區(qū)別于私人部門的典型特征。政府的主要任務(wù)是滿足公眾的公共利益。公共價(jià)值是政府部門的核心價(jià)值。這就意味著在政府管理中需要將公共利益而不是部門利益或者個(gè)人利益置于優(yōu)先考慮的因素。這個(gè)基本前提與私人部門強(qiáng)調(diào)企業(yè)利潤最大化、企業(yè)價(jià)值最大化或者股東價(jià)值最大化的假設(shè)是完全不同的。在應(yīng)對組織復(fù)雜的環(huán)境過程中,政府與私人部門一樣面臨著組織改革等涉及組織自身發(fā)展的戰(zhàn)略變革,需要在日益變化的環(huán)境中重新界定組織的使命和價(jià)值。此時(shí),如果政府一味強(qiáng)調(diào)自身利益,那么就會偏離組織的發(fā)展方向,戰(zhàn)略變革就不

素:

[1]

會取得預(yù)期成效。

強(qiáng)調(diào)公共性并不意味著政府是純粹公共的,或者企業(yè)是純粹非公共的。在現(xiàn)實(shí)生活中,政府有自身利益的考量,私人部門也需要考慮所承擔(dān)的社會責(zé)任。政府和私人部門只是處于公共性連續(xù)譜系中的不同位置而已。新公共管理理論將企業(yè)家精神植入公共部門,強(qiáng)調(diào)通過注重結(jié)果和投入來提高政府的效率,就是要使公共部門在維護(hù)私人利益的同時(shí)達(dá)到提高公共利益的目的。因此,政府戰(zhàn)略變革要想獲得成功,就需要在組織所承擔(dān)的公共責(zé)任以及自身發(fā)展之間尋求平衡。即一方面要滿足公共利益,爭取利益相關(guān)者的支持;另一方面則要利用政府所具有的公共權(quán)力,整合各種資源以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。

納特和巴可夫在??公共和第三部門組織的戰(zhàn)略管理:領(lǐng)導(dǎo)手冊??一書中指出了影響組織公共性程度的三個(gè)因

(1)環(huán)境因素。政府所面臨的環(huán)境與私人部門有著顯著的不同。政府依靠財(cái)政預(yù)算為其提供資金,它處于權(quán)威網(wǎng)絡(luò)之中,各種政策法規(guī)限制了組織的靈活性。(2)內(nèi)部程序。與私人部門相比,政府常常面臨著多元化的目標(biāo),這些目標(biāo)模糊而又相互沖突,另外,政府績效和激勵的模式也與私人部門有顯著的不同。(3)交易因素。私人部門與外部環(huán)境主體之間的關(guān)系主要體現(xiàn)為平等的市場交易關(guān)系,而政府與外部環(huán)境主體之間的關(guān)系則呈現(xiàn)出不對等的特征:一方面,由于政府具有強(qiáng)制力,因此可以運(yùn)用公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo);另一方面,由于公眾對政府擁有??所有權(quán)??,因此,政府需要按照公眾的意愿行事。政府戰(zhàn)略和政策具有廣泛的影響力,公眾對政府有更多期望,這是

[2]

政府與私人部門之間存在較大差異的地方。

績效管理

由于政府與私人部門存在上述差異,因此在將私人部門的管理工具引入政府管理時(shí),需要根據(jù)政府的特點(diǎn)進(jìn)行修正。

二、政府戰(zhàn)略管理的三角模型

穆爾在??創(chuàng)造公共價(jià)值:政府中的戰(zhàn)略管理??一書中,提出了政府戰(zhàn)略管理的三角模型(如圖1所示)。該模型很好地說明了新公共管理背景下的政府管理與傳統(tǒng)政府管理之間存在的差異。穆爾認(rèn)為,政府管理的核心目標(biāo)是為社會創(chuàng)造公共價(jià)值,公共價(jià)值是政府管理的核心。為了更好地實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值,政府管理者需要突破傳統(tǒng)政府管理的模式,他們應(yīng)該具備戰(zhàn)略視野,不斷審視組織的使命和價(jià)值,并側(cè)重從組織的外部環(huán)境以及組織與環(huán)境的交易

[3]

因素對政府管理進(jìn)行考察。

此,我們需要將三角模型與SWOT模型整合起來,同時(shí)結(jié)合上節(jié)所論述的政府部門區(qū)別于私人部門的典型特征,在此基礎(chǔ)上建立一個(gè)政府戰(zhàn)略管理的概念框架。

三、政府戰(zhàn)略管理的SWOT模型(一)模型的基本要素

將公共價(jià)值、使命管理、政治管理和運(yùn)營管理整合進(jìn)入SWOT模型,可以為政府管理提供更多的洞察力。我們將整合了上述要素的SWOT模型稱為政府戰(zhàn)略管理的SWOT模型,如圖2所示。

圖1??政府戰(zhàn)略管理的三角模型

為此,政府管理需要圍繞公共價(jià)值核心做好三個(gè)方面的工作:

(1)使命管理。即需要回答如下問題:我們是

誰?我們?yōu)楹味嬖?我們的服務(wù)對象是誰?他們有何期望和要求?我們應(yīng)如何更好地滿足他們的要求?(2)政治管理。即運(yùn)用各種手段爭取政治、法律和社會各方面的支持,需要回答:哪些因素會影響組織戰(zhàn)略?他們對戰(zhàn)略持什么態(tài)度?他們的影響力如何?應(yīng)運(yùn)用什么策略和手段去爭取支持力量、化解反對力量?

(3)運(yùn)營管理。即通過有

效整合、利用組織內(nèi)部資源來實(shí)現(xiàn)組織的戰(zhàn)略目標(biāo),需要考慮為了達(dá)到組織目標(biāo),組織應(yīng)該在組織結(jié)構(gòu)、組織文化、

[4]

人力資源、財(cái)務(wù)資源等方面進(jìn)行哪些變革和創(chuàng)新等。

圖2??政府戰(zhàn)略管理的SWOT模型

該模型的核心是戰(zhàn)略制定和戰(zhàn)略評價(jià)。企業(yè)在應(yīng)用SWOT模型制定和評估戰(zhàn)略時(shí)主要基于內(nèi)外部環(huán)境分析,同時(shí)考慮管理價(jià)值和社會責(zé)任等因素,提出備選戰(zhàn)略,并對戰(zhàn)略進(jìn)行評估和選擇。政府在制定和評估戰(zhàn)略時(shí),也要對內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行分析,并在此基礎(chǔ)上制定和評估戰(zhàn)略,兩者的主要思路是一致的。但是由于政府與私人部門具有不同的特征,同時(shí)新公共管理背景下的政府管理與傳統(tǒng)政府管理也具有很大差異,因此,政府戰(zhàn)略管理的SWOT模型與私人部門SWOT模型有很大的不同。一方面,政府戰(zhàn)略管理更加重視對使命與價(jià)值、戰(zhàn)略可控性以及政治支持等因素的分析;另一方面,在內(nèi)外部環(huán)境分析等環(huán)節(jié)的分析中,也具有與私人部門不同的內(nèi)涵。

政府戰(zhàn)略管理SWOT模型基本要素是:1.使命與價(jià)值分析

使命與價(jià)值分析體現(xiàn)了新公共管理背景下政府管理與傳統(tǒng)政府管理的差異性。在官僚制情況下,政府是中立的,不需要對其使命和價(jià)值進(jìn)行界定,只需要按照指令行事。而在新公共管理看來,政府面臨的外部環(huán)境日益復(fù)雜,這就要求政府根據(jù)外部環(huán)境的變化重新思考組織的使命和價(jià)值,并將其作為戰(zhàn)略制定、評估和執(zhí)行的核心。因此,使命與價(jià)值分析貫穿于戰(zhàn)略管理的整個(gè)過程。同時(shí)使命和價(jià)值分析還對內(nèi)部和外部環(huán)境的評估過程產(chǎn)生影響。同樣的內(nèi)部條件和外部環(huán)境,對于具有不同使命與價(jià)值的組織而言,其意義是不同的。成功的政府戰(zhàn)略管理需要準(zhǔn)確判斷與其使命和價(jià)值相關(guān)的機(jī)會與威脅,科學(xué)分析與其使命和價(jià)值相關(guān)的優(yōu)勢與劣勢。另外,使命和價(jià)值還直接

穆爾的三角模型與SWOT分析方法有一定的契合性,其中政治管理主要是對外部環(huán)境主體的管理,而運(yùn)營管理則主要是對內(nèi)部資源和能力的管理。然而,該模型與SWOT模型又不盡相同,它更多地從政府戰(zhàn)略管理的角度進(jìn)行考量,包含了比SWOT模型的內(nèi)部和外部評估更為豐富的內(nèi)容,主要體現(xiàn)在以下方面:

(1)三角模型更加強(qiáng)調(diào)

公共價(jià)值,并將其作為政府管理的核心。(2)三角模型更加強(qiáng)調(diào)圍繞公共價(jià)值做好組織的使命管理,并將使命管理作為政府戰(zhàn)略行動考量的首要因素。(3)三角模型不僅考慮到了政府在環(huán)境因素和內(nèi)部程序方面的獨(dú)特性,而且側(cè)重從政府與環(huán)境之間的交易因素對政府管理進(jìn)行考察,例如政府可以利用公共權(quán)力整合資源以及爭取更多政治支持的努力等。

盡管三角模型較為全面和系統(tǒng)地指出了政府進(jìn)行戰(zhàn)略思考應(yīng)考慮的因素,但是,它并沒有建立邏輯一致的戰(zhàn)略管理過程,因此無法直接應(yīng)用于政府戰(zhàn)略管理實(shí)踐。為

績效管理

作用于戰(zhàn)略制定和戰(zhàn)略評估,戰(zhàn)略必須與其使命和價(jià)值具有一致性。

當(dāng)前,我國正在進(jìn)行新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革,這是我國政府面對日益變化的外部環(huán)境所采取的重大戰(zhàn)略舉措,同時(shí)也是對政府使命和價(jià)值的重新界定。例如,深圳市政府機(jī)構(gòu)改革精簡幅度達(dá)到1/3,將所有部分整合為委、局、辦,并分別重新界定這些組織的職能,這對于政府的工作方式,以及政策制定和執(zhí)行等都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。再如,近年來,我國在醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、教育中長期規(guī)劃等過程中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了醫(yī)療衛(wèi)生、教育等事業(yè)的公益性質(zhì),這實(shí)際上也是一種使命和價(jià)值的重新界定的過程,說明政府已逐步回歸公共價(jià)值的軌道,重新承擔(dān)起提供公共服務(wù)的職責(zé)。

2.戰(zhàn)略可控性分析

戰(zhàn)略可控性分析主要分析組織運(yùn)用強(qiáng)制力以及其他所掌握的公共權(quán)力整合各種外部資源的能力。它體現(xiàn)了政府與私人部門在交易因素方面存在的差異,由于政府與外部環(huán)境的交易關(guān)系具有不對等的特征,因此,政府比私人部門更加強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略可控性問題。私人部門在一定意義上也存在戰(zhàn)略可控性的問題,但是由于私人部門與環(huán)境主體之間主要是平等的交易關(guān)系,因此戰(zhàn)略可控性因素對于私人部門戰(zhàn)略制定和評估而言并不十分突出。相反,由于政府與環(huán)境主體在權(quán)力上的不對等,戰(zhàn)略可控性因素對于政府戰(zhàn)略管理而言更為突出。另外,戰(zhàn)略可控性問題還體現(xiàn)了現(xiàn)代政府管理中運(yùn)營管理的特征,例如,政府可以采取合同制、政府采購、業(yè)務(wù)外包等多種方式來提供公共服務(wù)。政府在戰(zhàn)略管理中應(yīng)注重這些手段的綜合運(yùn)用,以確定是否可以達(dá)到自己的戰(zhàn)略目的。由于戰(zhàn)略可控性主要與交易因素有關(guān),因此不宜與內(nèi)部優(yōu)劣勢評估環(huán)節(jié)交叉,應(yīng)將其作為影響戰(zhàn)略制定和評價(jià)的因素單獨(dú)進(jìn)行分析。

我國地方政府在制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略時(shí),注重與私人部門進(jìn)行合作開發(fā)和發(fā)展,廣泛采用市場化手段,增強(qiáng)了政府的戰(zhàn)略可控性,提高了其提供公共服務(wù)的能力。例如,在城市政府確定中心城區(qū)的發(fā)展定位時(shí),就需要綜合考慮與私人部門合作,以克服城市開發(fā)中的資金不足等問題。除此之外,政府在提供公共服務(wù)時(shí),還主動與社會組織建立聯(lián)系,通過與社會組織結(jié)成治理網(wǎng)絡(luò),共同解決城市發(fā)展中的社會難題。這種合作關(guān)系以及合作手段的綜合運(yùn)用,對于提高政府戰(zhàn)略管理的能力具有重要的意義。

3.政治支持分析

政治支持分析主要分析組織運(yùn)用各種手段爭取權(quán)威網(wǎng)絡(luò)和民眾等利益相關(guān)者支持的能力。它與戰(zhàn)略可控性分析一樣,都關(guān)注交易因素,不同的是,戰(zhàn)略可控性主要分析政府運(yùn)用強(qiáng)制性權(quán)力整合各種資源的能力,而政治支持分析則主要分析各種利益訴求,體現(xiàn)了政府協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系的能力。政治支持分析主要包括理解權(quán)威網(wǎng)絡(luò)和公眾對政府的需求,把握利益相關(guān)者的利益訴求,以增強(qiáng)戰(zhàn)略的

針對性和可行性等內(nèi)容。私人部門也需要把握市場需求,了解顧客的愿望,但是這種顧客需求的分析并不是強(qiáng)制的。相反,由于權(quán)威網(wǎng)絡(luò)和公眾擁有對政府的??所有權(quán)??,所以政府在戰(zhàn)略制定和評估過程中必須接受權(quán)威網(wǎng)絡(luò)和公眾的審查和監(jiān)督。另外,政治支持分析也體現(xiàn)了現(xiàn)代政府管理對利益相關(guān)者的重視。正是由于這種交易關(guān)系上的不對等,使得政治支持分析成為政府戰(zhàn)略管理中的重要環(huán)節(jié)。同樣,由于政府支持主要與交易因素有關(guān),不宜與內(nèi)部優(yōu)劣勢評估環(huán)節(jié)交叉,因此我們將其作為影響戰(zhàn)略制定和評價(jià)的因素單獨(dú)進(jìn)行分析。

我國政府在戰(zhàn)略制定過程中日益重視對政治支持性的分析。例如,在最近??國家中長期教育改革和發(fā)展綱要??的起草和修改過程中,在調(diào)研階段、公開征求意見階段、文本起草階段以及文本咨詢階段等環(huán)節(jié)中,廣泛聽取教育領(lǐng)域的專家、教育管理者和參與者以及普通民眾的意見和建議,提出要??在千差萬別中尋求共識,在千頭萬緒中理出思路??,以爭取更多人對于該規(guī)劃的支持。地方政府在戰(zhàn)略制定過程中亦是如此,不僅要了解公眾需求,而且還要把握權(quán)威網(wǎng)絡(luò)的政治意圖。例如,中央提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體戰(zhàn)略,地方政府在制定戰(zhàn)略過程中就不能只講競爭而不講合作,而是要尋求合作共贏。最近沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)、長株潭經(jīng)濟(jì)區(qū)等紛紛獲批國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),就是地方政府爭取中央政策支持的例子。

戰(zhàn)略可控性分析與政治支持分析是由于政府與環(huán)境主體的不對稱關(guān)系而需要重點(diǎn)評估的環(huán)節(jié)。一方面,公眾對政府有??所有權(quán)??,因此政府戰(zhàn)略制定和評估中必須考慮公眾訴求;另一方面,政府對環(huán)境主體有??強(qiáng)制力??,因此在政府戰(zhàn)略制定和評估中必須考慮政府整合外部資源的能力。

戰(zhàn)略可控性和政治支持也可以用于對戰(zhàn)略議題進(jìn)行分析。納特和巴可夫在??公共和第三部門組織的戰(zhàn)略管理:領(lǐng)導(dǎo)手冊??一書中根據(jù)戰(zhàn)略可控性和利益相關(guān)者的支持將戰(zhàn)略議程劃分為四種組合:坐鴨、黑馬、怒虎、睡狗,以

[5]

此來判斷哪些議程應(yīng)優(yōu)先進(jìn)入戰(zhàn)略管理議程。也可以說

明戰(zhàn)略可控性與政治支持在政府戰(zhàn)略管理中具有重要的應(yīng)用價(jià)值。

4.內(nèi)部和外部環(huán)境的評估

內(nèi)外部環(huán)境分析這兩個(gè)環(huán)節(jié)在形式上與企業(yè)進(jìn)行SWOT分析的過程是相同的,但是在具體內(nèi)容上則要考慮政府與私人部門在環(huán)境因素和內(nèi)部程序等方面存在的差異性。因此,政府戰(zhàn)略管理中的內(nèi)外部環(huán)境分析在內(nèi)容上有其獨(dú)特性。

在外部環(huán)境評估方面,應(yīng)重點(diǎn)對以下因素進(jìn)行分析:(1)政策因素。政府在制定戰(zhàn)略過程中要考慮現(xiàn)有的政策中所蘊(yùn)含的機(jī)會和威脅,例如,地方政府在制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí),就需要考慮國家在產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入等方面的政策,根據(jù)產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄以及國家的相關(guān)政策傾向選擇地方產(chǎn)業(yè)

績效管理

發(fā)展的方向。政策因素的分析包括財(cái)政和貨幣政策、區(qū)域發(fā)展政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策以及環(huán)境、土地政策等。

(2)經(jīng)濟(jì)因素。政府戰(zhàn)略具有廣泛的影響力,對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有著引導(dǎo)作用,當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為政府戰(zhàn)略的實(shí)施提供物質(zhì)基礎(chǔ),因此在制定戰(zhàn)略時(shí)要注重經(jīng)濟(jì)所處發(fā)展階段的判斷和分析,只有在準(zhǔn)確把握當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上,才能制定出具有較高可行性的戰(zhàn)略。

(3)社會因素。政府戰(zhàn)略不僅受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的影響,還受到社會環(huán)境等因素的影響。例如人口數(shù)量、人口的結(jié)構(gòu)和比例以及社會各階層的發(fā)展?fàn)顩r等都將對政府戰(zhàn)略產(chǎn)生重要的影響。

(4)競爭因素。政府制定戰(zhàn)略的根本目的是為了更好地提供公共服務(wù),公眾有??用腳投票??的權(quán)利,他們可以與其他國家或者地區(qū)的政府進(jìn)行比較,如果公眾對本地政府的戰(zhàn)略不滿意,就會改變投資或生產(chǎn)行為。因此,政府的戰(zhàn)略制定還要考慮與同類組織的可比性問題,而不是僅僅組織自身的情況。只有在對政策因素、經(jīng)濟(jì)因素、社會因素和競爭因素進(jìn)行充分分析的基礎(chǔ)上,才能找出組織面臨的機(jī)會與威脅,制定出有針對性的備選戰(zhàn)略。

在內(nèi)部條件評估方面,應(yīng)重點(diǎn)分析以下因素:

(1)資源因素。政府在制定戰(zhàn)略時(shí),要考慮資源條件的制約。例如,政府在制定城市發(fā)展戰(zhàn)略時(shí),就要考慮水資源的承載能力等問題,有些地區(qū)相對缺水,水資源的開發(fā)已近極限,在這種情況下,就不宜布局高耗水行業(yè),而應(yīng)發(fā)展服務(wù)業(yè)等用水量相對較少的行業(yè)。我國許多城市人口密集的地區(qū),城市用水相對短缺,在城市規(guī)劃中就應(yīng)考慮水資源等因素。在分析資源條件時(shí),要特別重視對戰(zhàn)略性資源的分析。戰(zhàn)略性資源是指那些具有價(jià)值性、稀缺性、不可復(fù)制性和不可替代性的資源,它們對于戰(zhàn)略制定具有重要的影響。政府制定戰(zhàn)略時(shí)的戰(zhàn)略性資源既包括有形的資源,例如人才、資金、土地等,也包括無形的資源,例如國家的支持、有吸引力的政策組合以及良好的投資環(huán)境等。

(2)能力因素。能力因素是指政府開發(fā)整合各種資源以制定和執(zhí)行戰(zhàn)略的能力。資源因素是靜態(tài)的,而能力因素則是動態(tài)的。靜態(tài)的因素?zé)o法直接轉(zhuǎn)化,只有經(jīng)過開發(fā)和整合才能產(chǎn)生效果。能力因素包括動員能力、組織能力、控制能力等。

(二)政府戰(zhàn)略管理過程

戰(zhàn)略管理不僅包括戰(zhàn)略制定,而且還包括戰(zhàn)略的評估和執(zhí)行等環(huán)節(jié),是一個(gè)由制定備選戰(zhàn)略、戰(zhàn)略評估與選擇以及戰(zhàn)略執(zhí)行等環(huán)節(jié)組成的系統(tǒng)過程。由于政府與私人部門之間的差異性以及現(xiàn)代政府管理所具有的特點(diǎn),政府戰(zhàn)略管理過程在諸多方面體現(xiàn)出與私人部門戰(zhàn)略管理過程的差異。

1.制定備選戰(zhàn)略

政府在制定戰(zhàn)略時(shí),首先要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展階段以及外部環(huán)境的變化確定戰(zhàn)略議題。戰(zhàn)略議題是指具有全局性和廣泛影響力的戰(zhàn)略性議題,這類議題需要政府優(yōu)先加以關(guān)注。由于這類議題影響面廣,因此需要從戰(zhàn)略層面進(jìn)行把握才能理清方向,從而制定出有針對性的政策。我國醫(yī)藥衛(wèi)生、文化、科技、人才和教育等領(lǐng)域的改革和發(fā)展規(guī)劃,就是針對當(dāng)前我國改革和發(fā)展中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題所提出的專項(xiàng)戰(zhàn)略。

在確定戰(zhàn)略議題后,需要對組織的使命和價(jià)值進(jìn)行重新界定。這是因?yàn)?公共部門的使命和價(jià)值通常不像企業(yè)那么清晰,對于何為公共性,如何才能實(shí)現(xiàn)公共性等問題,可能會存在著意見和分歧。例如,有人認(rèn)為通過城市建設(shè)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)更符合公共利益,但是也有人會認(rèn)為加強(qiáng)社會保障,改善公眾福利更符合公共利益。此時(shí),就需要進(jìn)一步明確組織的使命,或者通過對話明確公共價(jià)值。我國教育、醫(yī)療衛(wèi)生等重新回到公益性的軌道,就是經(jīng)過社會各群體的廣泛討論所達(dá)成的一致。

在確定了戰(zhàn)略議題,明確了組織的使命和價(jià)值之后,就需要對內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行評估。政府在評估外部環(huán)境時(shí),主要分析其在政策、經(jīng)濟(jì)因素、社會因素和競爭因素等方面面臨的機(jī)會和威脅,以尋求戰(zhàn)略方向。在內(nèi)部條件分析時(shí),主要側(cè)重資源和能力等因素的分析。在分析資源條件時(shí),既要重視人才、資金、技術(shù)等無形資源,也要重視政策環(huán)境等無形資源。在分析能力因素時(shí),主要分析其開發(fā)和整合各種資源的能力。

在制定備選戰(zhàn)略時(shí),還應(yīng)該考慮到政治支持因素,即要考慮權(quán)威網(wǎng)絡(luò)和公眾的需求,并將其納入戰(zhàn)略制定過程,同時(shí),還要考慮戰(zhàn)略可控性因素,即要考慮政府與私人部門和社會組織之間的合作關(guān)系,以確定戰(zhàn)略實(shí)施時(shí)可以采用的工具和手段。只有這樣,才能使得所制定出的備選方案具有可行性和可控性,保證所制定出的戰(zhàn)略得以貫徹和執(zhí)行。

2.戰(zhàn)略評估和選擇

戰(zhàn)略選擇和戰(zhàn)略評估主要根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境評估、政治支持分析和戰(zhàn)略可控性分析來進(jìn)行。首先,要判斷備選方案是不是與內(nèi)外部環(huán)境相協(xié)調(diào),即從外部環(huán)境來看,要分析所制定的戰(zhàn)略是否充分發(fā)掘出政策、經(jīng)濟(jì)、社會和競爭因素中所蘊(yùn)含的機(jī)會,同時(shí)還要分析戰(zhàn)略方案是否可以有效避免上述因素給組織所帶來的威脅。從內(nèi)部條件來看,要分析所制定的戰(zhàn)略方案是否充分發(fā)揮了人才、資金、土地、政策、環(huán)境等方面的優(yōu)勢,同時(shí)還要分析戰(zhàn)略方案是否與組織的能力相匹配。政治支持和戰(zhàn)略可控性因素也會影響方案的評估與選擇。利益相關(guān)者的博弈可能會對最終結(jié)果產(chǎn)生影響,而政府與私人部門和社會組織的關(guān)系以及政府運(yùn)用權(quán)力解決問題的能力則影響到最終方案的選擇。

3.戰(zhàn)略執(zhí)行

在戰(zhàn)略執(zhí)行環(huán)節(jié),要特別重視戰(zhàn)略與政策的配套關(guān)

績效管理

系,以保證所制定的戰(zhàn)略可以得到有效的實(shí)施。我國政府戰(zhàn)略管理過程中經(jīng)常存在??重戰(zhàn)略制定,輕戰(zhàn)略執(zhí)行??等問題,許多戰(zhàn)略規(guī)劃最后都變成??紙上掛掛,墻上畫畫??,起不到應(yīng)有的效果。之所以出現(xiàn)這種情況,除了制定的戰(zhàn)略缺乏可操作性之外,還在于缺少與戰(zhàn)略相配套的政策措施。由于政府戰(zhàn)略影響面很廣,需要與之配套的政策也是多方面的,這其中既包括財(cái)政政策和貨幣政策等宏觀調(diào)控手段,也包括產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度、環(huán)境和資源約束制度等微觀干預(yù)手段。由于負(fù)責(zé)制定政策的部門很多,因此在戰(zhàn)略執(zhí)行環(huán)節(jié)勢必會涉及到相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)和配合,由此增加了戰(zhàn)略執(zhí)行的難度。戰(zhàn)略執(zhí)行除了需要政策配套之外,通常還需要具體項(xiàng)目的支持,例如,最近我國在制定教育中長期改革和發(fā)展綱要時(shí),就同時(shí)提出了近期擬開展的重點(diǎn)項(xiàng)目,這些重點(diǎn)項(xiàng)目的提出,對于保障戰(zhàn)略的有效執(zhí)行具有重要的推動作用。

四、結(jié)論

SWOT模型在應(yīng)用于私人部門戰(zhàn)略管理過程中具有深刻的洞察力。隨著新公共管理運(yùn)動的興起,政府管理逐漸開始采用私人部門管理的方法和技術(shù),

SWOT模型開始在

政府戰(zhàn)略管理中得到廣泛的應(yīng)用。然而,由于政府和私人部門在公共性、環(huán)境因素、內(nèi)部程序以及交易因素等方面存在諸多不同,因此簡單地套用SWOT模型會給政府戰(zhàn)略管理帶來不利影響,需要根據(jù)政府管理的特點(diǎn)對SWOT模型進(jìn)行修正。

模型的修正主要是兩個(gè)方面,一是在深入分析政府與私人部門差異的基礎(chǔ)上,用體現(xiàn)政府管理特性的因素對SWOT模型的內(nèi)涵進(jìn)行修正;二是在深入分析新公共管理與傳統(tǒng)管理的基礎(chǔ)上,將體現(xiàn)政府戰(zhàn)略眼光和視野的因素整合進(jìn)入SWOT模型。

根據(jù)上述思想,結(jié)合穆爾的三角模型,本文構(gòu)建了一個(gè)政府戰(zhàn)略管理概念模型,我們將其稱為政府戰(zhàn)略管理的SWOT模型。該模型的核心是戰(zhàn)略制定和戰(zhàn)略評估。與已有的模型不同,我們的模型增加了使命與價(jià)值分析、戰(zhàn)略可控性分析以及政治支持分析。其中使命與價(jià)值分析是貫

TheSWOTModelofGovernmentStrategyManagement:AConceptualFramework

ZhaoJinghua??

XingHua[參考文獻(xiàn)]

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(作者單位:趙景華,中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師;邢華,中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院副教授,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士,北京??100081)

(責(zé)任編輯??于??暉)

穿政府戰(zhàn)略制定與評估的主線,戰(zhàn)略可控性與政治支持主要體現(xiàn)政府與環(huán)境主體的交易因素,是影響戰(zhàn)略制定和評估的關(guān)鍵性因素之一。另外,我們還對已有的內(nèi)部和外部環(huán)境評估進(jìn)行了分析,指出政府部門在內(nèi)部和外部環(huán)境評估時(shí)應(yīng)側(cè)重的方面。

我們認(rèn)為,只有綜合考慮使命與價(jià)值、戰(zhàn)略可控性以及政治支持等因素,并根據(jù)政府的特點(diǎn)對已有的戰(zhàn)略分析環(huán)節(jié)進(jìn)行修正,才能保證政府戰(zhàn)略管理的有效性。

[Abstract]Publicityisthecriticalcharacteristicofgovernmentwhichisdifferentfromprivatesector.Governmentconsidersnotonly

organization??sowndevelopmentissues,butalsohowtointegrateavarietyofresourcestoachievepublicvalue.Tothisend,thegovernmentmanagementrequiresstrategicvision,andcarriesoutmissionmanagement,operationalmanagementandpoliticalmanagementbasedonpublicvalueasthecore.IntegrationabovefactorsintotheSWOTmodelcanprovidemoreinsightforthegovernmentandavoidtheproblemsbysimplyapplyingsuchmode.lBasedontheSWOTmode,laconceptualframeworkforgovernmentstrategicmanagementisconstructed,andalsofactorsonwhichgovernmentstrategicmanagementshouldfocusarepointedoutinthispaper.

[Keywords]governmentstrategymanagement,theSWOTmode,lpublicvalue[Authors]ZhaoJinghuaisProfessoratSchoolofGovernment,CentralUniversityofFinanceandEconomics;XingHuaisAssociate

ProfessoratSchoolofGovernment,CentralUniversityofFinanceandEconomics.Beijing100081

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  本文關(guān)鍵詞：政府戰(zhàn)略管理的SWOT模型:一個(gè)概念框架，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。