本文關(guān)鍵詞：當(dāng)代西方“整體政府”公共服務(wù)模式及其借鑒，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

當(dāng)代西方“整體政府”公共服務(wù)模式及其借鑒；作者：張立榮,曾維和；[摘要]“整體政府”公共服務(wù)模式是在反思和揚棄傳；[關(guān)鍵詞]“整體政府”；公共服務(wù)模式；服務(wù)型政府；從西方政府改革運動及行政理論演進(jìn)的歷史來看，其公；一、緣起與發(fā)展；“整體政府”公共服務(wù)模式是在反思和揚棄傳統(tǒng)的官僚；20世紀(jì)50年代到70年代，西方各國普遍采用傳統(tǒng)；20世紀(jì)70年以后，西方各國先

當(dāng)代西方“整體政府”公共服務(wù)模式及其借鑒

作者：張立榮,曾維和

[摘 要] “整體政府”公共服務(wù)模式是在反思和揚棄傳統(tǒng)官僚制公共服務(wù)模式和碎片化新公共管理公共服務(wù)模式的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的。本文介紹了該模式的緣起、特征與模式，認(rèn)為這種模式具有公平正義的公共服務(wù)目標(biāo)、聯(lián)合的公共服務(wù)方法和協(xié)調(diào)的公共服務(wù)政策。在價值取向、組織結(jié)構(gòu)、供給方式、技術(shù)手段等方面對我國建設(shè)服務(wù)型政府和改革公共服務(wù)體系具有重要的啟示和借鑒意義。

[關(guān)鍵詞] “整體政府”； 公共服務(wù)模式；服務(wù)型政府

從西方政府改革運動及行政理論演進(jìn)的歷史來看，其公共服務(wù)改革大致經(jīng)歷了官僚制公共服務(wù)模式階段、新公共管理公共服務(wù)模式階段和“整體政府”公共服務(wù)模式階段�！罢w政府”公共服務(wù)模式是20世紀(jì)90年代中后期西方各國第二輪政府改革運動中公共服務(wù)實踐的經(jīng)驗總結(jié)和理論提升。雖然新公共管理公共服務(wù)模式仍然在西方各國公共服務(wù)實踐中發(fā)揮作用，但“整體政府”公共服務(wù)模式已經(jīng)成為公共服務(wù)改革的新趨勢。在經(jīng)濟(jì)全球化和構(gòu)建和諧社會的進(jìn)程中， 我國與西方國家具有相同的時代背景和發(fā)展訴求。因此， 系統(tǒng)分析和探討西方“整體政府”公共服務(wù)模式的緣起與發(fā)展、要義與特征以及模型與機理，對于我國服務(wù)型政府建設(shè)和公共服務(wù)體系改革具有重要的啟示和借鑒意義。

一、緣起與發(fā)展

“整體政府”公共服務(wù)模式是在反思和揚棄傳統(tǒng)的官僚制公共服務(wù)模式和碎片化的新公共管理公共服務(wù)模式的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的。

20世紀(jì)50年代到70年代，西方各國普遍采用傳統(tǒng)的官僚制公共服務(wù)模式。這種模式的基本特點是突顯政府本位， 由政府機構(gòu)以制度和規(guī)則的方法來提供公共服務(wù)， 其服務(wù)的范圍主要集中在政府組織的內(nèi)部。這種模式的主要缺陷是對公眾的公共服務(wù)需求反應(yīng)遲鈍，出現(xiàn)“政府失敗”和“公共服務(wù)失靈”。因此， 傳統(tǒng)的官僚制公共服務(wù)模式就成為西方政府改革的直接靶標(biāo)。

20世紀(jì)70年以后， 西方各國先后開展了以“政府再造”為主要內(nèi)容的新公共管理改革運動。其改革取向是用新公共管理公共服務(wù)模式替代傳統(tǒng)的官僚制公共服務(wù)模式。新公共管理公共服務(wù)模式以“企業(yè)家政府”為理論模型，以私有化、分權(quán)化、市場實驗、強制性競爭、服務(wù)質(zhì)量等市場化方法為基本特征， 其公共服務(wù)的范圍也從政府組織的內(nèi)部走向外部， 皈依公民本位， 注重公民對公共服務(wù)的偏好和選擇。新公共管理公共服務(wù)模式的主要作法是建立分散化和小型化的執(zhí)行機構(gòu)，縮小和降低官僚機構(gòu)的規(guī)模和集中化程度， 并在公共服務(wù)供給主體之間廣泛開展競爭。從實際效果上看， 新公共管理公共服務(wù)模式的市場化方法和競爭機制， 大大提高了公共服務(wù)的效率，但“撒切爾時期公共行政改革在引入競爭機制的同時， 嚴(yán)重忽視了部門之間的合作與協(xié)調(diào)， 造成了碎片化的制度結(jié)構(gòu)”。[ 1 ] 這種碎片化的制度結(jié)構(gòu)導(dǎo)致公共服務(wù)的碎片化，既在總體上抑制服務(wù)效率的持續(xù)提高， 也與公共服務(wù)的公共性相悖， 從而使西方各國公共服務(wù)改革再次陷入困境。

20世紀(jì)90年代中后期， 以英國為代表的西方各國開啟了以“整體政府”為主要內(nèi)容的第二輪政府改革運動。1997年， 布萊爾所在的工黨在大選中獲勝， 取得執(zhí)政地位。工黨政府為了克服公共服務(wù)官僚制方法的缺陷， 同時超越新公共管理方法所造成的困局，制定了“整體政府”發(fā)展規(guī)劃， 主張用“整體政府”方法進(jìn)行公共服務(wù)改革。1999年， 布萊爾政府頒布《現(xiàn)代化政府白皮書》，推出一個實施“整體政府”改革的十年規(guī)劃。這個規(guī)劃包括五項政策建議， 即提供回應(yīng)性公共服務(wù)、提高公共服務(wù)的質(zhì)量、重視公共服務(wù)的價值、改進(jìn)政策制定以及建立信息時代的政府。前三項政策建議是關(guān)于公共服務(wù)改革的主體性內(nèi)容，后兩項政策建議也與公共服務(wù)改革密切相關(guān)， 是公共服務(wù)改革的政策保證和技術(shù)基

礎(chǔ)。這五項政策措施彰顯出一種新的改革取向， 就是構(gòu)建“整體政府”公共服務(wù)模式。比如，回應(yīng)性公共服務(wù)的基本措施包括通過地方伙伴關(guān)系、一站式服務(wù)中心和其它方法強力排除協(xié)同工作的障礙； 進(jìn)行民意調(diào)查， 收集公共服務(wù)需求信息， 促進(jìn)各部門合作， 實行整合服務(wù)，滿足多方需求。又如， 提高公共服務(wù)質(zhì)量的措施表現(xiàn)為： 建立公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和新的公共服務(wù)協(xié)議， 并通過跨部門的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議， 使各部門之間的“協(xié)同”工作得以實現(xiàn)，同時密切監(jiān)視服務(wù)效能， 對服務(wù)質(zhì)量差的組織進(jìn)行督察， 對服務(wù)質(zhì)量好的組織給予充分的自由， 并使二者之間達(dá)到適度的平衡。

隨著英國公共服務(wù)改革不斷取得成效，澳大利亞、新西蘭、荷蘭、瑞典等國相繼進(jìn)行了“整體政府”公共服務(wù)改革， 加拿大、美國等國的地方政府也進(jìn)行了類似“整體政府”的公共服務(wù)改革。目前， 建立“整體政府”公共服務(wù)模式已經(jīng)成為西方國家公共服務(wù)改革的普遍性訴求。

二、要義與特征

“整體政府”公共服務(wù)模式是“整體政府”理論與實踐發(fā)展的產(chǎn)物。西方學(xué)術(shù)界對“整體政府”進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究。牛津大學(xué)教授、英國科學(xué)院院士Bogdanor整合有關(guān)學(xué)者把“整體政府”運用于社會政策和公共服務(wù)領(lǐng)域的最新研究成果， 編著成《整體政府》一書。他認(rèn)為， 與遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯的新公共管理改革不同， “整體政府”主要借鑒社會科學(xué)的理論而非經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論。[ 2 ] “整體政府”方法所展現(xiàn)的是一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動以實現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式。這種治理模式運用于公共服務(wù)領(lǐng)域的要義有四：排除相互破壞與腐蝕的政策情境；更好地使用稀缺資源； 促使風(fēng)險管理者在特殊的政策領(lǐng)域和網(wǎng)絡(luò)中一起工作， 產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)； 為公眾提供無縫隙的服務(wù)。[ 3 ]由此可見， “整體政府”公共服務(wù)模式是一種運用“整體政府”方法(如運用聯(lián)合、協(xié)調(diào)、整合等方法促使公共服務(wù)主體協(xié)同工作) ， 為民眾提供無縫隙公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化樣式。這種服務(wù)模式致力于組織整合和工作協(xié)同，講求內(nèi)部公共服務(wù)與外部公共服務(wù)的有機結(jié)合，從而極大地深化和提升了公共服務(wù)改革的理論內(nèi)涵和實踐意旨。大體言之， “整體政府”公共服務(wù)模式具有三個基本特征：

(1) 公平正義的公共服務(wù)目標(biāo)�！罢w政府”公共服務(wù)模式在公共服務(wù)供給中注重以公共服務(wù)質(zhì)量為基礎(chǔ)，以公民治理為中心， 體現(xiàn)公共服務(wù)供給的公平性。它不僅可以滿足公民的一般性需要， 而且可以滿足不同群體的差異性需要， 促使公共服務(wù)走向均等化。

(2) 聯(lián)合的公共服務(wù)方法。“整體政府”公共服務(wù)模式的一個突出特點是進(jìn)行公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新，即通過發(fā)展聯(lián)合的知識和信息策略， 增進(jìn)公共服務(wù)中各供給主體之間持續(xù)地進(jìn)行知識和信息的交換與共享， 形成協(xié)同的工作方式， 為公眾提供聯(lián)合服務(wù)( joined - up services) 。[ 4 ]這是“整體政府”公共服務(wù)模式與新公共管理分散化、獨立化的公共服務(wù)供給方式的最大區(qū)別之所在。

(3) 協(xié)調(diào)的公共服務(wù)政策。“整體政府”公共服務(wù)模式注重政策協(xié)調(diào)。學(xué)者John P. Burn認(rèn)為， 政策協(xié)調(diào)指的是兩種以上的政策得以融合演進(jìn)， 并形成共同的目標(biāo)； 政策協(xié)調(diào)的目的是為了防止政策沖突。[ 5 ]學(xué)者Nina P. Halpern則從兩個維度界定政策協(xié)調(diào)的含義：一是不同政府部門政策制定過程中的協(xié)調(diào)； 二是不同的政策建議演進(jìn)融合為一項共識。[ 6 ] “整體政府”公共服務(wù)模式注重通過政策協(xié)調(diào)實現(xiàn)整合服務(wù)。

三、模型與機理

“整體政府”公共服務(wù)模式不僅在理論上具有豐富內(nèi)涵和鮮明特征，而且在實踐中形成了特定而有效的模型與機理。

隨著“整體政府”公共服務(wù)模式在西方各國實踐的推展和不斷取得成功，學(xué)者們從新的文化和哲學(xué)、工作方式、政策制定以及責(zé)任和激勵機制四個方面對“整體政府”公共服務(wù)實踐經(jīng)驗進(jìn)行了理論總結(jié)和凝煉， 形成了“整體政府”公共服務(wù)的最佳實踐模型(見圖1) 。

一般說來， “整體政府”公共服務(wù)實踐模型包括四個方面的內(nèi)容：一是新的支持性文化和技能基礎(chǔ)， 鼓勵價值多元化的觀點、看法、創(chuàng)新觀念和跨越組織界限的交互行為， 并發(fā)展相應(yīng)的技能和行為。二是新的工作方式。在公共服務(wù)機構(gòu)中， 綜合各種靈活性和革新的工作方式可以使“整體政府”取得好的效果。三是新的治理、預(yù)算和責(zé)任框架。治理安排必須與特定“整體政府”的目標(biāo)相協(xié)調(diào)，明確問責(zé)制安排，在橫向協(xié)作和縱向問責(zé)之間形成一定的張力。四是新的制定政策、設(shè)計方案和提供服務(wù)的方式。這必須超越傳統(tǒng)的等級制度以建立網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系， 促使政府和非政府部門形成密切合作關(guān)系，促使更多的公民和他們的代表參與提供政策咨詢， 協(xié)助政策項目設(shè)計和提供服務(wù)。

英國學(xué)者M(jìn)aio 根據(jù)這一實踐模型， 具體地闡述了“整體政府”公共服務(wù)模式的“三項支持技術(shù)”和“四個作用領(lǐng)域”。[ 7 ] “三項支持技術(shù)”是指交互的、協(xié)作的和一體化的技術(shù)。通過這些技術(shù)可以有效的影響公共政策， 實現(xiàn)其過程、數(shù)據(jù)和應(yīng)用的一體化�！八膫�作用領(lǐng)域”即“4W”： 同一政府層級中“整合”服務(wù)發(fā)生的預(yù)期是什么？ 跨層級“整合”地方和政府相關(guān)的責(zé)任是什么？ 跨流程等級“整合”政府政策與操作的含義是什么？連接政府與私人部門的紐帶是什么？ 這些支持技術(shù)與作用領(lǐng)域說明不能從單個方面理解“整體政府”的含義。聯(lián)邦、州、城市政府、地方政府， 以及私人機構(gòu)和部門， 必須專注于某一公共政策的目標(biāo)，并在四個領(lǐng)域中協(xié)同地發(fā)揮作用。西方“整體政府”公共服務(wù)模型在實踐中是如何運作的呢？ 對此， 學(xué)者們主要從以下三個方面進(jìn)行了闡發(fā)：首先， 根據(jù)公共服務(wù)的范圍， 對服務(wù)對象進(jìn)行分類，明確不同對象的服務(wù)需求，是“整體政府”公共服務(wù)模型有效運作的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。Perri6認(rèn)為， 僅僅注重顧客是不夠的， 還必須關(guān)注其他服務(wù)對象。在他看來，公共服務(wù)的對象主要有消費者、公民和納稅人三類， 他們各自的公共服務(wù)需求是不盡相同的， 詳情見表1。

其次， 在明晰服務(wù)對象及其公共服務(wù)需求之后，需要在公共服務(wù)主體間建立一種跨部門(或組織) 的伙伴關(guān)系( cross - sector partnership) ， 即在各伙伴保持分離性主體的前提下， 為著共同的目標(biāo)一起工作，分享回報。伙伴關(guān)系的核心就是整合工作。整合工作有兩種基本方式，， 即資源整合和政策整合。二者在過程和結(jié)果方面存在著差異， 詳情見表2。

SteveMartin根據(jù)英國“整體政府”的整合狀態(tài)， 提出伙伴關(guān)系整合工作的三條基本原則， 即治理系統(tǒng)的靈活性原則、有效整合工作的能力性原則和公共服務(wù)的文化創(chuàng)新性原則。[ 8 ] Yehudi Blacher則根據(jù)對社區(qū)整合工作的實證研究， 提出了“整體政府”作用于社區(qū)的六大原則： 一是顧客導(dǎo)向原則，這要求把顧客看成是公共服務(wù)的中心， 根據(jù)顧客的需求和預(yù)期提供回應(yīng)性和個性化公共服務(wù)； 二是地方性原則， 發(fā)展一種簡單的以地方為依托的政府職責(zé)； 三是能力性原則，把政府的控制和監(jiān)督職能轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣吖卜⻊?wù)能力的職能； 四是輔助性原則， 中央政府把公共服務(wù)的計劃和供給任務(wù)轉(zhuǎn)移給地方政府，

自己

只發(fā)揮輔助的作用； 五是伙伴關(guān)系原則，運用跨部門的方法， 在政府、社區(qū)組織和私人公司之間形成一種伙伴關(guān)系； 六是地方所有權(quán)原則， 控制地方領(lǐng)導(dǎo)者和企業(yè)家的權(quán)力， 這不僅僅限于經(jīng)常性的監(jiān)督， 還必須持續(xù)傾聽與政府機構(gòu)提供服務(wù)密切聯(lián)系的組織和公民的聲音。[ 9 ]踐行這些原則， 有利于在公共服務(wù)管理主體之間建立一種跨部門的伙伴關(guān)系。 最后， 信息系統(tǒng)是“整體政府”公共服務(wù)模型運作的技術(shù)支撐。只有在信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上才能提供有效的整合性服務(wù)。Perri6 在《整體政府》一書中構(gòu)建了“整體政府”整合服務(wù)的運作框架(見圖2) 。

圖2所示的公共服務(wù)運作框架， 是一個基于公眾日常需求的公共服務(wù)信息系統(tǒng)。通過這個系統(tǒng)， 各種公共服務(wù)主體(如政府、企業(yè)、非政府組織等) 可以為公眾提供無縫隙的整合服務(wù)。

四、幾點借鑒

誠然， “整體政府”公共服務(wù)思想理論和實踐模式是西方國家公共行政改革的產(chǎn)物，其生成背景與我國存有難以通約之處。但是， 我們?nèi)匀豢梢詮闹锌吹揭恍┚哂泄餐缘淖龇ê推毡樾缘内厔荩?從而為我國服務(wù)政府建設(shè)和公共服務(wù)體系改革提供有益的借鑒。這種借鑒主要有如下四個方面：

(1) 在價值取向上， “整體政府”公共服務(wù)理論主張在吸收新公共管理理論關(guān)于公共服務(wù)效率的有益做法的基礎(chǔ)上，通過協(xié)同和整合的方式為公民提供無縫隙的服務(wù)，實現(xiàn)公共服務(wù)的公平和正義。這就啟示我們： 在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中， 應(yīng)當(dāng)注重社會建設(shè)， 著力保障和改善民生， 推進(jìn)社會體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)， 完善社會管理，促進(jìn)社會公平正義， 努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居， 構(gòu)建一種基于“五有”的公共服務(wù)體系。

(2) 在組織結(jié)構(gòu)上， 應(yīng)當(dāng)借鑒“整體政府”公共服務(wù)的理念， 建立一種“組織規(guī)模大、職能范圍廣”的大部門體制，對相同或相近的政府職能進(jìn)行整合、歸并， 綜合設(shè)置政府機構(gòu)， 健全部門間協(xié)調(diào)配合機制， 從根本上解決機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)限沖突、政出多門等問題， 促使政府部門向大農(nóng)業(yè)、大交通、大文化、大科技、大環(huán)保的管理模式過渡，最終為我國服務(wù)型政府建設(shè)提供一種體現(xiàn)“整體政府”要求的組織架構(gòu)。

(3) 在供給方式上， “整體政府”公共服務(wù)模式注重

公共服務(wù)主體間形成跨部門(或組織) 的伙伴關(guān)系， 通過多主體的聯(lián)合提供無縫隙公共服務(wù)。鑒此， 我們在建設(shè)服務(wù)型政府、完善公共服務(wù)體系的過程中，應(yīng)當(dāng)以滿足人民群眾日益增長的公共需求為導(dǎo)向， 按照區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求， 注重運用公共服務(wù)主體的替代、互補、嵌套等方式以及市場化和非市場化手段，

實行一對多或多對一的聯(lián)

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