本文關(guān)鍵詞：當(dāng)代西方“整體政府”公共服務(wù)模式及其借鑒，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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當(dāng)代西方“整體政府”公共服務(wù)模式及其借鑒

2010-03-15 | 訪問(wèn)次數(shù): | 編輯：rky | 【】

2010-3-15

　　[摘要]“整體政府”公共服務(wù)模式是在反思和揚(yáng)棄傳統(tǒng)官僚制公共服務(wù)模式和碎片化新公共管理公共服務(wù)模式的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來(lái)的。本文介紹了該模式的緣起、特征與模式，認(rèn)為這種模式具有公平正義的公共服務(wù)目標(biāo)、聯(lián)合的公共服務(wù)方法和協(xié)調(diào)的公共服務(wù)政策。在價(jià)值取向、組織結(jié)構(gòu)、供給方式、技術(shù)手段等方面對(duì)我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府和改革公共服務(wù)體系具有重要的啟示和借鑒意義。

　　[關(guān)鍵詞]“整體政府”公共服務(wù)模式服務(wù)型政府

　　從西方政府改革運(yùn)動(dòng)及行政理論演進(jìn)的歷史來(lái)看，其公共服務(wù)改革大致經(jīng)歷了官僚制公共服務(wù)模式階段、新公共管理公共服務(wù)模式階段和“整體政府”公共服務(wù)模式階段�！罢w政府”公共服務(wù)模式是20世紀(jì)90年代中后期西方各國(guó)第二輪政府改革運(yùn)動(dòng)中公共服務(wù)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論提升。雖然新公共管理公共服務(wù)模式仍然在西方各國(guó)公共服務(wù)實(shí)踐中發(fā)揮作用，但“整體政府”公共服務(wù)模式已經(jīng)成為公共服務(wù)改革的新趨勢(shì)。在經(jīng)濟(jì)全球化和構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程中，我國(guó)與西方國(guó)家具有相同的時(shí)代背景和發(fā)展訴求。因此，系統(tǒng)分析和探討西方“整體政府”公共服務(wù)模式的緣起與發(fā)展、要義與特征以及模型與機(jī)理，對(duì)于我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)和公共服務(wù)體系改革具有重要的啟示和借鑒意義。

　　一、緣起與發(fā)展

　　“整體政府”公共服務(wù)模式是在反思和揚(yáng)棄傳統(tǒng)的官僚制公共服務(wù)模式和碎片化的新公共管理公共服務(wù)模式的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來(lái)的。

　　20世紀(jì)50年代到70年代，西方各國(guó)普遍采用傳統(tǒng)的官僚制公共服務(wù)模式。這種模式的基本特點(diǎn)是突顯政府本位，由政府機(jī)構(gòu)以制度和規(guī)則的方法來(lái)提供公共服務(wù)，其服務(wù)的范圍主要集中在政府組織的內(nèi)部。這種模式的主要缺陷是對(duì)公眾的公共服務(wù)需求反應(yīng)遲鈍，出現(xiàn)“政府失敗”和“公共服務(wù)失靈”。因此，傳統(tǒng)的官僚制公共服務(wù)模式就成為西方政府改革的直接靶標(biāo)。

　　20世紀(jì)70年以后，西方各國(guó)先后開(kāi)展了以“政府再造”為主要內(nèi)容的新公共管理改革運(yùn)動(dòng)。其改革取向是用新公共管理公共服務(wù)模式替代傳統(tǒng)的官僚制公共服務(wù)模式。新公共管理公共服務(wù)模式以“企業(yè)家政府”為理論模型，以私有化、分權(quán)化、市場(chǎng)實(shí)驗(yàn)、強(qiáng)制性競(jìng)爭(zhēng)、服務(wù)質(zhì)量等市場(chǎng)化方法為基本特征，其公共服務(wù)的范圍也從政府組織的內(nèi)部走向外部，皈依公民本位，注重公民對(duì)公共服務(wù)的偏好和選擇。新公共管理公共服務(wù)模式的主要作法是建立分散化和小型化的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，縮小和降低官僚機(jī)構(gòu)的規(guī)模和集中化程度，并在公共服務(wù)供給主體之間廣泛開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)。從實(shí)際效果上看，新公共管理公共服務(wù)模式的市場(chǎng)化方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，大大提高了公共服務(wù)的效率，但“撒切爾時(shí)期公共行政改革在引人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí)，嚴(yán)重忽視了部門之間的合作與協(xié)調(diào)，造成了碎片化的制度結(jié)構(gòu)”。[1]這種碎片化的制度結(jié)構(gòu)導(dǎo)致公共服務(wù)的碎片化，既在總體上抑制服務(wù)效率的持續(xù)提高，也與公共服務(wù)的公共性相悖，從而使西方各國(guó)公共服務(wù)改革再次陷入困境。

　　20世紀(jì)90年代中后期，以英國(guó)為代表的西方各國(guó)開(kāi)啟了以“整體政府”為主要內(nèi)容的第二輪政府改革運(yùn)動(dòng)。1997年，布萊爾所在的工黨在大選中獲勝，取得執(zhí)政地位。工黨政府為了克服公共服務(wù)官僚制方法的缺陷，同時(shí)超越新公共管理方法所造成的困局，制定了“整體政府”發(fā)展規(guī)劃，主張用“整體政府”方法進(jìn)行公共服務(wù)改革。1999年，布萊爾政府頒布《現(xiàn)代化政府白皮書》，推出一個(gè)實(shí)施“整體政府”改革的十年規(guī)劃。這個(gè)規(guī)劃包括五項(xiàng)政策建議，即提供回應(yīng)性公共服務(wù)、提高公共服務(wù)的質(zhì)量、重視公共服務(wù)的價(jià)值、改進(jìn)政策制定以及建立信息時(shí)代的政府。前三項(xiàng)政策建議是關(guān)于公共服務(wù)改革的主體性內(nèi)容，后兩項(xiàng)政策建議也與公共服務(wù)改革密切相關(guān)，是公共服務(wù)改革的政策保證和技術(shù)基礎(chǔ)。這五項(xiàng)政策措施彰顯出一種新的改革取向，就是構(gòu)建“整體政府”公共服務(wù)模式。比如，回應(yīng)性公共服務(wù)的基本措施包括通過(guò)地方伙伴關(guān)系、一站式服務(wù)中心和其它方法強(qiáng)力排除協(xié)同工作的障礙進(jìn)行民意調(diào)查，收集公共服務(wù)需求信息，促進(jìn)各部門合作，實(shí)行整合服務(wù)，滿足多方需求。又如，提高公共服務(wù)質(zhì)量的措施表現(xiàn)為：建立公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和新的公共服務(wù)協(xié)議，并通過(guò)跨部門的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議，使各部門之間的“協(xié)同”工作得以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)密切監(jiān)視服務(wù)效能，對(duì)服務(wù)質(zhì)量差的組織進(jìn)行督察，對(duì)服務(wù)質(zhì)量好的組織給予充分的自由，，并使二者之間達(dá)到適度的平衡。

　　隨著英國(guó)公共服務(wù)改革不斷取得成效，澳大利亞、新西蘭、荷蘭、瑞典等國(guó)相繼進(jìn)行了“整體政府”公共服務(wù)改革，加拿大、美國(guó)等國(guó)的地方政府也進(jìn)行了類似“整體政府”的公共服務(wù)改革。目前，建立“整體政府”公共服務(wù)模式已經(jīng)成為西方國(guó)家公共服務(wù)改革的普遍性訴求。

　　二、要義與特征

　　“整體政府”公共服務(wù)模式是“整體政府”理論與實(shí)踐發(fā)展的產(chǎn)物。西方學(xué)術(shù)界對(duì)“整體政府”進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究。牛津大學(xué)教授、英國(guó)科學(xué)院院士Bogdanor整合有關(guān)學(xué)者把“整體政府”運(yùn)用于社會(huì)政策和公共服務(wù)領(lǐng)域的最新研究成果，編著成《整體政府》一書。他認(rèn)為，與遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯的新公共管理改革不同，“整體政府”主要借鑒社會(huì)科學(xué)的理論而非經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論。[2]“整體政府”方法所展現(xiàn)的是一種通過(guò)橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式。這種治理模式運(yùn)用于公共服務(wù)領(lǐng)域的要義有四：排除相互破壞與腐蝕的政策情境更好地使用稀缺資源促使風(fēng)險(xiǎn)管理者在特殊的政策領(lǐng)域和網(wǎng)絡(luò)中一起工作，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)為公眾提供無(wú)縫隙的服務(wù)。[3]由此可見(jiàn)，“整體政府”公共服務(wù)模式是一種運(yùn)用“整體政府”方法(如運(yùn)用聯(lián)合、協(xié)調(diào)、整合等方法促使公共服務(wù)主體協(xié)同工作)，為民眾提供無(wú)縫隙公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化樣式。這種服務(wù)模式致力于組織整合和工作協(xié)同，講求內(nèi)部公共服務(wù)與外部公共服務(wù)的有機(jī)結(jié)合，從而極大地深化和提升了公共服務(wù)改革的理論內(nèi)涵和實(shí)踐意旨。

　　大體言之，“整體政府”公共服務(wù)模式具有三個(gè)基本特征：

　　(1)公平正義的公共服務(wù)目標(biāo)。“整體政府”公共服務(wù)模式在公共服務(wù)供給中注重以公共服務(wù)質(zhì)量為基礎(chǔ)，以公民治理為中心，體現(xiàn)公共服務(wù)供給的公平性。它不僅可以滿足公民的一般性需要，而且可以滿足不同群體的差異性需要，促使公共服務(wù)走向均等化。

　　(2)聯(lián)合的公共服務(wù)方法。“整體政府”公共服務(wù)模式的一個(gè)突出特點(diǎn)是進(jìn)行公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新，即通過(guò)發(fā)展聯(lián)合的知識(shí)和信息策略，增進(jìn)公共服務(wù)中各供給主體之間持續(xù)地進(jìn)行知識(shí)和信息的交換與共享，形成協(xié)同的工作方式，為公眾提供聯(lián)合服務(wù)(joined-upservices)。[4]這是“整體政府”公共服務(wù)模式與新公共管理分散化、獨(dú)立化的公共服務(wù)供給方式的最大區(qū)別之所在。

　　(3)協(xié)調(diào)的公共服務(wù)政策。“整體政府”公共服務(wù)模式注重政策協(xié)調(diào)。學(xué)者JohnP。Burn認(rèn)為，政策協(xié)調(diào)指的是兩種以上的政策得以融合演進(jìn)，并形成共同的目標(biāo)政策協(xié)調(diào)的目的是為了防止政策沖突。[5]學(xué)者NinaP。Halpem則從兩個(gè)維度界定政策協(xié)調(diào)的含義：一是不同政府部門政策制定過(guò)程中的協(xié)調(diào)二是不同的政策建議演進(jìn)融合為一項(xiàng)共識(shí)。[6]“整體政府”公共服務(wù)模式注重通過(guò)政策協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)整合服務(wù)。

　　三、模型與機(jī)理

　　“整體政府”公共服務(wù)模式不僅在理論上具有豐富內(nèi)涵和鮮明特征，而且在實(shí)踐中形成了特定而有效的模型與機(jī)理。

　　隨著“整體政府”公共服務(wù)模式在西方各國(guó)實(shí)踐的推展和不斷取得成功，學(xué)者們從新的文化和哲學(xué)、工作方式、政策制定以及責(zé)任和激勵(lì)機(jī)制四個(gè)方面對(duì)“整體政府”公共服務(wù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了理論總結(jié)和凝煉，形成了“整體政府”公共服務(wù)的最佳實(shí)踐模型(見(jiàn)圖1)。

                                      圖2 整合服務(wù)的運(yùn)作框架

　　圖2所示的公共服務(wù)運(yùn)作框架，是一個(gè)基于公眾日常需求的公共服務(wù)信息系統(tǒng)。通過(guò)這個(gè)系統(tǒng)，各種公共服務(wù)主體(如政府、企業(yè)、非政府組織等)可以為公眾提供無(wú)縫隙的整合服務(wù)。

　　四、幾點(diǎn)借鑒

　　誠(chéng)然，“整體政府”公共服務(wù)思想理論和實(shí)踐模式是西方國(guó)家公共行政改革的產(chǎn)物，其生成背景與我國(guó)存有難以通約之處。但是，我們?nèi)匀豢梢詮闹锌吹揭恍┚哂泄餐缘淖龇ê推毡樾缘内厔?shì)，從而為我國(guó)服務(wù)政府建設(shè)和公共服務(wù)體系改革提供有益的借鑒。這種借鑒主要有如下四個(gè)方面：

　　(1)在價(jià)值取向上，“整體政府”公共服務(wù)理論主張?jiān)谖招鹿补芾砝碚撽P(guān)于公共服務(wù)效率的有益做法的基礎(chǔ)上，通過(guò)協(xié)同和整合的方式為公民提供無(wú)縫隙的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的公平和正義。這就啟示我們：在建設(shè)服務(wù)型政府的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，構(gòu)建一種基于“五有”的公共服務(wù)體系。

　　(2)在組織結(jié)構(gòu)上，應(yīng)當(dāng)借鑒“整體政府”公共服務(wù)的理念，建立一種“組織規(guī)模大、職能范圍廣”的大部門體制，對(duì)相同或相近的政府職能進(jìn)行整合、歸并，綜合設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，從根本上解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)限沖突、政出多門等問(wèn)題，促使政府部門向大農(nóng)業(yè)、大交通、大文化、大科技、大環(huán)保的管理模式過(guò)渡，最終為我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)提供一種體現(xiàn)“整體政府”要求的組織架構(gòu)。

　　(3)在供給方式上，”整體政府“公共服務(wù)模式注重公共服務(wù)主體間形成跨部門(或組織)的伙伴關(guān)系，通過(guò)多主體的聯(lián)合提供無(wú)縫隙公共服務(wù)。鑒此，我們?cè)诮ㄔO(shè)服務(wù)型政府、完善公共服務(wù)體系的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)以滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共需求為導(dǎo)向，按照區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，注重運(yùn)用公共服務(wù)主體的替代、互補(bǔ)、嵌套等方式以及市場(chǎng)化和非市場(chǎng)化手段，實(shí)行一對(duì)多或多對(duì)一的聯(lián)合公共服務(wù)供給，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的公共服務(wù)供給模式。

　　(4)在技術(shù)手段上，建設(shè)服務(wù)型政府要注重管理信息系統(tǒng)的構(gòu)建和先進(jìn)技術(shù)手段的運(yùn)用。在具體操作層面，要推進(jìn)公共服務(wù)供給技術(shù)的創(chuàng)新，綜合運(yùn)用多種技術(shù)手段提供公共服務(wù)要大力建設(shè)公共服務(wù)的信息網(wǎng)絡(luò)，推行電子政務(wù)，實(shí)行在線服務(wù)要加強(qiáng)公共服務(wù)主體和公務(wù)人員的現(xiàn)代信息意識(shí)和通信技術(shù)能力的培訓(xùn)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平要培育以”公民本位“為核心的公共服務(wù)文化，實(shí)現(xiàn)先進(jìn)服務(wù)文化與先進(jìn)服務(wù)技術(shù)的無(wú)縫隙鏈接。

　　[參考文獻(xiàn)](略)

　　(作者單位：張立榮，華中師范大學(xué)管理學(xué)院常務(wù)教授、副院長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師曾維和，華中師范大學(xué)管理學(xué)院行政管理專業(yè)博士生，武漢430079)

作者：張立榮曾維和

來(lái)源：《中國(guó)行政管理》2008年第7期

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