本文關鍵詞：公民網絡參政需求的增長與制度回應的博弈，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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　　 【內容提要】 公民參與是當前國內學術界研究的熱點議題之一。通過對近十年國內公民參與的已有研究進行梳理，我們發(fā)現，圍繞非制度性參與是否屬于公民參與，學者們對公民參與概念的理解存在廣義和狹義兩種認知。關于國內公民參與實踐的研究存在制度―結構分析和過程―事件分析兩種路徑，形成了參與式民主、參與式治理和社會資本三種理論取向。已有研究存在研究方法非規(guī)范化與缺少理論建構等問題。在研究中保持問題意識和方法意識、構建本土化的理論與開展高水平的定量研究，是未來公民參與研究的方向。

　　 【關 鍵 詞】公民參與/參與式治理/決策制定

　　 近年來，隨著國內公民參與實踐的增多和形式的創(chuàng)新，以及中央提出“擴大公民有序政治參與”等政策導向影響下，公民參與研究吸引了許多行政學、政治學和社會學等學科學者的關注并取得了一批富有價值的成果。公民參與研究具有很強的實踐導向性，如何使公民參與取得好的效果是學術研究應有的實踐關懷。為推進國內公民參與研究的知識累積與公民參與實踐的有益發(fā)展，本文試圖對近十年國內公民參與的已有文獻進行梳理。

　　 一、西方公民參與研究引介

　　 國內學界關于公民參與的研究始于對西方公民參與概念和理論的引介。在西方發(fā)達國家，公民參與政府決策或公共政策制定有著悠久的歷史和傳統(tǒng)，理論研究方面也積累了相當多頗具價值的文獻。因此，對西方公民參與研究的引介成為早期國內公民參與研究的一個重要內容。從時間序列上看，國內學者對西方公民參與研究的引介大致可分為兩個階段：前期階段，學者們探討的問題更多地集中在公民參與的內涵、方式類型、優(yōu)缺點和理論依據等方面；近年來，學者們關注的焦點開始轉向公民參與的策略、模型等問題。

　　 對公民參與的內涵、方式類型、優(yōu)缺點和理論依據等問題的探討帶有比較明顯的規(guī)范分析和功能分析色彩。已有研究中，黨秀云基于西方公民參與研究文獻，對公民參與的內涵、價值和方式等問題進行了一般性的分析和介紹。[1]一些學者借鑒Arnstein的“公民參與階梯理論”和托馬斯“政策質量”和“政策可接受性”的劃分標準，依據不同方式的參與程度和對決策制定的影響力，對不同的公民參與方式進行了類型學的劃分。[2][3]除了一般性的功能分析外，一些學者援引西方學者Irvin和Stansbury的研究，從決策過程和決策結果，公民收益/損失和政府收益/損失四個維度，分析了公民參與的優(yōu)缺點。[4][5]此外，不少學者從參與式民主理論、強勢民主理論以及協(xié)商民主理論等追溯了公民參與的理論依據。[6][7][8]

　　 近年來，國內學者關于西方公民參與研究的引介凸顯出一種實證研究偏好的傾向，對公民參與策略和模型的關注正是這種轉向的集中體現。造成這種轉向的部分原因是公民參與的規(guī)范性研究已經積累了相當多的成果，但更重要的原因在于研究我國公民參與實踐迫切需要實證研究的指導。已有文獻關于公民參與策略和模型的引介還不多，代表性的研究有：陳芳介紹了Creightton按參與目的分類的策略、Thomas的有效決策參與策略和Walters等人的目的—問題參與策略；[9]王巍描述了Ebdon的參與式預算模型、Ho和Coates的公民發(fā)起的績效評估模型以及Cuthill和Fien的合作性社區(qū)治理模型。[10]公民參與的策略和模型研究是西方公民參與研究中非常重要的一個方面，這些策略和模型為如何在特定情境下選擇最合適的公民參與機制，以及在某一公共管理領域更好地開展公民參與提供了有益的幫助。

　　 需要指出的是，國內學者對西方公民參與研究的引介，并非簡單的介紹和描述。事實上，不少學者基于歸納分析，提出了一些創(chuàng)新性的研究成果，例如馬英林和王春城構建的公民參與決策限度的分析模型[11]、周志忍發(fā)展的績效評估中的公民參與分析框架[12]以及汪錦軍提出的公共服務中的公民參與分析模式[13]等。總體而言，對上述問題的研究，國內學者雖不乏自己的分析見解，但在較大程度上表現出了比較明顯的借鑒西方公民參與研究的痕跡，研究方法上也多以文獻研究和一般分析性研究為主。西方公民參與研究的引介為國內學者開展實證研究提供了有益的理論基礎和分析工具，隨著國內公民參與實踐的增多，對我國公民參與實踐的分析和探討逐漸成為學者們研究的重點。

　　 二、國內公民參與實踐分析

　　 關于國內公民參與實踐分析的研究已經積累了相當多的文獻，國內日益增多的公民參與實踐為學者們提供了豐富的研究素材，基于不同的分析路徑與研究方法、理論取向與實踐導向，學者們對我國公民參與實踐進行了廣泛的分析和探討。當然，公民參與研究在我國仍面臨不少挑戰(zhàn)，需要進一步發(fā)展與完善。

　　 (一)公民參與的興起與概念

　　 進入21世紀以來，公民參與在我國逐漸興起并呈現出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。從實踐層面來看，公民參與的興起表現在：第一，參與主體的多元化。公民參與的主體不再局限于人大代表、政協(xié)委員、專家學者等精英群體，社會各階層的普通公眾開始有機會參與政府決策制定過程。[14]此外，NGO、[15]媒體[16]成為組織化公民參與的重要力量。第二，參與領域的廣泛化。公民參與的領域涉及政府管理的多個層面，包括立法、環(huán)境保護、公共預算、城市規(guī)劃、城市管理、績效評估、公共服務、社區(qū)治理等，比較有影響的事件例如績效評估中的珠海和南京等地的萬人評議政府活動、[17]公共預算中的溫嶺參與式預算活動、[18]環(huán)境保護中的廈門PX項目事件和廣州番禺垃圾焚燒事件[19]等。第三，參與方式的多樣化。除傳統(tǒng)的信訪、聽證會等參與渠道外，具有中國特色的公民參與方式得以創(chuàng)造和推行，例如浙江溫嶺的民主懇談、[20][21][22]南京市的市民論壇、[23]杭州市的開放式政府決策[24]等。近年來，隨著信息技術的發(fā)展，網絡參與逐漸成為公民參與的新形式，[25]以“微博”為代表的新媒體快速發(fā)展。[26]總之，公民參與正逐漸成為政府決策制定的重要環(huán)節(jié)，一個“新公共運動”正初露端倪。[27]

　　 公民參與實踐的迅速發(fā)展促進了學術研究的百家爭鳴，與此同時造成了學者們關于我國“公民參與”這一特定概念內涵界定的分歧。從已有文獻看，學者們圍繞“公民參與”的概念界定大致形成了廣義和狹義兩種認知取向，爭論的焦點在于非制度性的參與是否屬于公民參與。廣義取向認為，“公民參與”是比“政治參與”內涵更為寬泛的概念，指公民影響公共政策和公民生活的一切活動。[28]持這種取向的學者認為，除投票、(基層)選舉和制度化的參與方式外，在中國現有制度化參與渠道不足的情況下，帶有中國特色的“維權”行動甚至“發(fā)泄”活動(街頭政治、群體性事件、社會抗爭等)都屬于公民參與的范疇。[29]與廣義取向不同，狹義取向指出，“公民參與”是與“政治參與”不同的概念，主要指公民參與政府決策制定和公共治理的制度性參與行為，不包括選舉、街頭行動和個人或組織的維權行動等。從某種意義上來看，公民參與概念狹義取向的界定與西方公民參與研究的表述更為一致，但廣義取向的界定特別是其中“維權”行動更加符合當代中國現實。事實上，在判斷某種非制度性參與行動是否屬于公民參與時，更重要的是分析政府與公民是否產生了互動。如果產生了互動(例如廈門PX項目事件)，就屬于公民參與。[30]本文傾向于狹義取向的公民參與概念界定，特別強調參與行動的互動性，參與范圍主要涉及政府決策或公共政策制定、社區(qū)治理等領域。

　　 (二)分析路徑與研究方法

　　 從分析路徑與研究方法上看，已有研究對國內公民參與實踐的分析大致可分為制度―結構分析與過程―事件分析兩種分析路徑，案例研究與定量研究逐漸成為主流的研究方法。

　　 1.制度―結構分析。制度―結構分析主要從宏觀層面對國內公民參與實踐進行研究，探討的主題包括公民參與的產生機制、公民參與的時代特征等，研究方法多以一般性分析為主，也包括部分定量研究。研究國內公民參與實踐，首先要回答的問題是：公民參與為什么會產生？針對這一問題，學者們試圖從我國轉型時期的經濟社會制度變遷中尋找答案。王洛忠從利益分析的視角分析認為，傳統(tǒng)計劃經濟向市場經濟轉型形成了多元化的社會利益格局，不同群體為維護自身利益必然會參與到公共政策制定的利益博弈之中。[31]陳福平的研究進一步指出，市場經濟的發(fā)展帶來了人們自主空間的釋放，推動了公民參與的產生和發(fā)展。[32]上述解釋更多地是從公民參與的“自下而上”角度分析的，相對忽略了政府“自上而下”的推動。事實上，公民參與的產生和發(fā)生與中央和地方各層級政府的回應和探索有很大關系，例如中央提出的“擴大公民有序政治參與”以及地方政府主導的各類公民參與活動。[33]可以說，政府與公民對公民參與的供給與需求共同促進了公民參與在我國的產生和發(fā)展。

　　 我國公民參與的時代特征是學者們關注的另外一個問題。從宏觀層面上看，現階段我國公民參與大致呈現出三個主要特征：一是政府主導性。盡管有不少公民主動發(fā)起的公民參與實踐，但總體而言，現階段的公民參與活動主要是由政府主導和推動的。這種主導不僅體現在政府的主動推動，例如社區(qū)建設、[34]績效評估[35]中的公民參與等，更重要的是，如果沒有政府的積極回應，公民很難參與到政策制定過程中來。二是公民維權性。有關我國公民參與表現出的維權性特征，學者們有很多的論述，以至于有學者認為這正是公民參與的“中國特色”。[36]一些定量研究發(fā)現，公民參與的維權性一方面表現在對低級政治感興趣而對高級政治漠不關心，[37]另一方面還體現為參與過程中合作精神的缺失。[38]三是媒體驅動性。在我國NGO發(fā)展不健全的情況下，媒體對公民參與的發(fā)展起著重要的推動作用。媒體通過傳播和報道某一事件，引發(fā)了社會各階層人士的關注，加速甚至決定了事件處理的議程設置，并成為各種利益表達與聚合的公共平臺。[39]

　　 2.過程―事件分析。與制度―結構分析不同，過程―事件分析主要從微觀層面研究國內公民參與實踐，研究方法以案例研究為主，更加關注對公民參與的過程分析以及參與過程中不同行動者的策略與行為分析等。在公民參與過程分析的研究中，學者們關注的具體問題主要包括：公民參與的程序是如何設計的、公民參與經歷了哪些階段、公民參與取得了怎樣的結果等。很多學者對我國不同的公民參與案例進行了過程描述和分析，這其中既有關于政府發(fā)起的公民參與進行分析的文獻，例如朱德米對寧波市城市管理中協(xié)商式公民參與的經驗研究、[40]王雁紅對杭州市開放式政府決策的過程描述[41]以及阿蘭納·伯蘭德和朱健剛對廣州市綠色社區(qū)建設中的公民社區(qū)參與經驗研究[42]等，也有關于公民推動的公民參與進行探討的研究，例如寧騷和孔祥利對S商店拆遷過程中的公民參與過程分析、[43]張緊跟對廈門PX項目事件和廣州番禺垃圾焚燒事件中的公民參與過程分析[44]等。除上述公民參與案例外，浙江溫嶺參與式預算作為具有中國特色的公民參與案例，吸引了很多學者的關注并積累了大量研究成果。

在關注公民參與過程的同時，對參與過程中不同行動者策略和行為的研究也是現有實證研究的重要內容。一般來說，公民參與案例涉及多個方面的利害相關者，包括各層級政府、非政府組織、專家學者、人大代表/政協(xié)委員、公民等，不同參與者的參與動機和行為是不同的。[45]顯然，剖析與公民參與過程直接相關的政府與公民行為是更為重要的研究議題。從政府主動發(fā)起的公民參與案例來分析，首要的問題在于政府為什么允許公民參與？(點擊此處閱讀下一頁)

一些研究指出，政府讓公民參與政策制定，對政策質量的追求遠低于對決策合法性的追求，[46]開展公民參與更直接的原因來自于政府面臨的危機困境，[47]或者是應對上級政府的績效考核。[48]在這種情況下，從公民角度看，雖然公民參與體現了某種公共性，但在參與過程中公民的參與熱情度和對政府的信任度不高，公民參與更多的是出于維護自身利益的需要。[49][50]審視公民推動的公民參與案例可以看出，公民參與的維權性更為突出，政府與公民在參與過程中的行為呈現出一種明顯的策略性選擇特征。

　　 (三)理論取向與實踐導向

　　 已有研究對我國公民參與實踐的分析大都以西方的理論作為指導。盡管有些研究并沒有明顯的理論意識，但總體來看，基于不同的學科背景和研究興趣點與關注點，現有研究可分為三種理論取向：參與式民主、參與式治理和社會資本，每一種理論取向對應著不同的實踐導向。

　　 1.參與式民主。參與式民主理論取向的研究繼承了政治學領域的參與式民主理論，實踐導向聚焦于政治層面的民主政治建設。王錫鋅從參與式民主的理論視角對當代中國興起的公民參與實踐進行了解讀，指出公民參與作為行動中的民主，對國家的民主政治建設尤其是微觀層面的民主起著建設性的作用。[51]朱德米基于對寧波市城市管理中的公民參與個案分析認為，公民參與案例有可能豐富并深化協(xié)商民主理論的發(fā)展，并進一步完善中國政治發(fā)展的選擇項。[52]張緊跟從幾個典型的公民參與案例中分析了公民從維權抗爭到政府與公民協(xié)商對話的轉變，指出這種轉變開啟了當代中國民主建設的新思路，有利于民主的落實與制度化參與渠道的完善。[53]事實上，共和主義傳統(tǒng)的參與式民主理論十分強調公民參與的作用，并將公民參與視為實現民主的重要渠道。另一方面，從對公民參與的功能分析中可以得知，公民參與在一定程度上發(fā)揮了決策民主化的功能。

　　 2.參與式治理。參與式治理理論取向的研究則發(fā)展了行政學領域的治理理論，實踐導向更關注于行政層面上的政府執(zhí)政方式改善與政策制定的多元化主體參與。一些研究從地方政府治理的角度對發(fā)生在不同地區(qū)的公民參與案例進行了分析，認為公民參與過程中政府增加了對公民偏好的回應，是一種“善治”的表現。[54][55][56]從國內公民參與案例中可以看出，公民參與在很大程度上已成為政府管理與政策制定的重要環(huán)節(jié)。例如，浙江溫嶺的參與式預算改革，改變了原有的政府為單一決策主體的決策方式，將普通公民納入預算決策中來，擴展了公民參與政府決策的廣度和深度，提升了決策的科學化水平。[57]從實踐角度來看，政府原有的執(zhí)政方式在當前復雜的社會條件下愈來愈不適應，緩解政府的執(zhí)政困境，需要尋求新的改善渠道，而公民參與則成為地方治理的新技能與新策略。[58]

　　 3.社會資本。與上述國家/政府角度的取向不同，社會資本理論取向強調社會層面中的公民精神培育與社會自治。已有研究特別關注公民參與過程中的“動員”特征，即公民參與在很大程度上帶有社會動員與群眾參與傳統(tǒng)，[59]這一結論在一些學者對社區(qū)建設中的公民參與研究中得以證實。[60][61]借用社會資本理論研究我國公民參與實踐，更多地是關注公民參與中信任、網絡等特征。一些研究表明，公民參與在繁榮的背后并沒有帶來信任與網絡等的增強，[62]公民參與是一種“弱參與”。[63]上述兩種理論角度的研究在實踐層面都非常強調公民精神的培育以及社會/社區(qū)的自治，但研究表明，國家/政府的介入影響了社區(qū)的自治，公民在參與過程中也僅表現出了淺層的“公民性”。[64][65]

　　 (四)公民參與的挑戰(zhàn)與完善

　　 當前，在國內公民參與實踐日益增多的同時，不可忽視的是公民參與的發(fā)展仍然面臨很多挑戰(zhàn)。首先，公民參與的制度性渠道不足。[66]事實上，中央提出“擴大公民有序政治參與”的政策目標也從一個側面反映了當前我國公民參與中制度性參與不足的問題，而這在很大程度上是當前政府決策執(zhí)行困難甚至造成群體性事件頻發(fā)的重要原因。[67]其次，公民參與的組織化程度偏低。它表現在兩個方面：一是公民參與實踐發(fā)育不足，缺少反映社會層面重要力量的NGO，[68]而現有的NGO大都受政府主導；[69]二是公民參與更多表現為一種原子化的狀態(tài)，缺乏代表公民自身利益的組織。[70]再次，公民參與的保障性機制缺位。當前我國雖然有很多公民參與的創(chuàng)造，然而這些創(chuàng)造并沒有上升到法律或制度層面，缺乏保障機制，公民參與表現為一種隨意性。[71]正如有研究指出的那樣，允許公民參與政策制定過程在很大程度上表現為政府甚至領導人的“恩賜”，[72]公民參與實踐面臨著可持續(xù)性的挑戰(zhàn)。[73][74][75]

　　 完善我國公民參與制度設計對政府與公民都具有重要的意義。隨著中央“擴大公民有序政治參與”政策導向的提出，各層級政府逐漸加強對公民參與的制度性建設和方式創(chuàng)新。針對上訴挑戰(zhàn)，完善我國公民參與需要政府在以下方面著力推進：一是進一步轉變觀念，提高對公民參與的思想認識；[76]二是轉變政府管理模式和政策制定方式，積極搭建更多公民參與的制度性平臺；[77]三是建立完善公民參與的法律保障和制度保障機制。[78][79]除此之外，在特定的公共議題中，政府要注意與政策制定密切相關的利害關系人，設計科學合理的機制將其利益偏好體現在決策之中。[80]有序參與離不開政府的制度建設，同樣也離不開政府的積極引導。當然，強調政府引導并不是主張公民參與只有在政府的引導下才有可能是有序的，更重要的是在政府與公民的良性互動中擴大公民有序參與。[81]當代中國，完善公民參與不僅需要政府以一個積極、開放、負責的心態(tài)來回應公民的利益訴求，同時也需要公民和社會方面的理性、規(guī)范和發(fā)展�；谡c公民兩方面的建設、互動與協(xié)商，公民才能有序地參與社會公共事務管理，增進政府與公民的相互信任，實現社會和諧。[82]

　　 三、評估與展望

　　 (一)已有研究評估

　　 從上文的論述中可以看出，近十年國內公民參與研究取得了豐富的研究成果。現有研究不僅引介了西方公民參與研究的代表性成果，而且對我國公民參與實踐開展了較為廣泛和深入的探討。雖然分析路徑與研究方法各異、理論取向與實踐導向不同，但現有研究都在不同程度上推進了公民參與領域的知識積累與理論發(fā)展。當然也要看到，當前國內學界有關公民參與的研究依然存在一些問題：首先，一些研究尚停留在基礎性研究或介紹性研究層面，，缺乏利用西方公民參與理論分析中國公民參與現實問題的研究。借鑒西方學界的研究成果是國內研究的一個必經階段。然而，隨著國內公民參與研究的推進，理論界更應關注的是如何在借鑒西方公民參與成果的基礎上分析中國公民參與的現實問題。其次，一些研究沒有遵循嚴格的社會科學研究方法，不少研究尚停留在一般性的分析層面。目前，國內已有不少有關公民參與的案例研究與定量研究，然而在具體研究方法的使用上，很多研究存在不規(guī)范的問題。例如，一些案例研究并沒有嚴格遵從案例研究的規(guī)范，不少定量研究在數據的收集上沒有遵循嚴格的隨機抽樣方法。再次，已有研究在理論構建與理論對話上存在明顯的不足。理論構建與理論對話是體現研究水平的重要標準。從目前國內公民參與的研究現狀來看，我們并沒有發(fā)展出有關中國公民參與實踐的本土化概念工具與分析框架，更沒有構建出相關的解釋性理論。

　　 (二)未來研究展望

　　 針對國內公民參與已有研究存在的上述問題，為了推動國內公民參與研究的進一步發(fā)展，未來公民參與研究可以在以下幾個方面尋求突破。

　　 一是在研究中保持問題意識和方法意識。在對我國公民參與實踐和形式的實證研究中，研究者不能僅停留在過程描述的層面，更要關注這一現象背后的因果機制。事實上，很多公民參與實踐的最基本的問題我們并沒有給予足夠和充分的認識。例如，在某一公民參與實踐中，政府為什么會允許公民參與政策制定之中？哪些變量影響了政府的這一決策？對于這些最基本的問題，已有研究并未給出明確的解釋。此外，研究者必須遵循科學的社會科學研究方法和規(guī)范。規(guī)范的研究方法是科學研究的重要基礎，要保證研究數據的真實性、準確性、代表性，為研究結論提供令人信服的支持。在此基礎上，研究者要努力構建一組概念化的工具，從而發(fā)展或提出某種理論。

　　 二是加強對西方公民參與前沿研究的關注。當前不少對西方公民參與研究的介紹性文獻還停留在比較基礎的層面，并沒有關注到當代西方學者對公民參與的前沿性研究。事實上，我們不能僅停留在對公民參與的價值、功能等基礎性研究，更重要的是發(fā)掘最新的公民參與策略、公民參與模型以及公民參與的定量研究等，而只有這樣，才能避免重復性研究，并為中西方理論對話提供可能。從當前西方公民參與研究的現狀來看，學者們更多地關注于公民參與的模型構建與變量檢驗，我們可以借鑒西方學者的相關研究成果，分析我國的公民參與實踐，開展一定的比較研究，修正其中某些變量，發(fā)展本土化理論。

　　 三是加強對典型公民參與實踐的持續(xù)性研究。對典型案例進行持續(xù)性關注和研究對于某一方面研究的知識累積和理論進步具有重要意義，例如社會學界中對“江村”開展的一系列研究，這一傳統(tǒng)同樣適用于開展對我國典型公民參與實踐的研究。以溫嶺民主懇談活動為例，國內學界在前幾年對這一公民參與形式進行了廣泛關注，未來的研究仍然需要對此進一步關注。已有研究更多地停留在民主懇談的過程描述，未來的研究要更多地關注這一機制產生和發(fā)展的深層次原因。例如，民主懇談為什么會產生？民主懇談近些年出現了哪些變化？為什么會出現這些變化？民主懇談得以發(fā)展的推動力何在？等等。

　　 四是開展高水平的公民參與定量研究。目前國內公民參與研究中，高水平的定量研究還比較少見，而且主要是社會學界的研究者做了這些研究，關注的是與社會學相關的議題。未來研究中，學者可以從行政學或政治學的視角，開展與公民參與相關的高水平定量研究。需要注意的是，開展定量研究，探究變量之間的因果關系，必須建立在扎實的理論基礎之上。例如，在某一公共議題中，政府為什么會允許公民參與政策制定過程？自變量的確定不僅需要公民參與的相關理論作為支撐，也需要決策理論等作為依據。此外，在研究的具體開展中，需要注意數據的收集與分析等問題，按照科學的抽樣方法，借助合適的統(tǒng)計方法或模型，探索變量間的因果聯系。

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  本文關鍵詞：公民網絡參政需求的增長與制度回應的博弈，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。