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外交環(huán)境變化與中國外交能力建設

朱立群

發(fā)表時間：2013-06-27 18:27 來源：國際問題研究

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中國外交運行的環(huán)境面臨著內(nèi)外事務糾纏性、外交事權分散化和外交運作透明化的挑戰(zhàn)。在新的形勢下，中國外交面臨如何進一步提升外交能力的新型挑戰(zhàn)。要想積極應對我們在能力建設上面臨的挑戰(zhàn)，首先需要解決思想認識問題，特別是需要更新觀念，開拓思路，只有這樣我們才能更好地面對變化的環(huán)境。

當前國際體系正在持續(xù)發(fā)生著深刻的變化。經(jīng)濟上，國家間相互依存和相互影響不斷加深，積極或消極因素加速外溢；政治上，新興市場崛起導致像二十國集團(G20)這樣的新型國際制度誕生，發(fā)展中國家開始分享國際決策權力，但這些國家也面臨諸多內(nèi)部挑戰(zhàn)，參與全球治理顯得力不從心；安全上，傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全相互交織，國家安全(nationalsecurity)與人的安全(humansecurity)日益同等重要，各國面臨兩個戰(zhàn)線上完全不同的安全訴求；在社會領域，信息技術賦予個人更大權力，公民社會迅速發(fā)展，權利訴求加大，并對國內(nèi)和國際政治投射日益增長的影響力，這一發(fā)展正在深刻地改變著國內(nèi)和國際政治的運作方式。在這種全新的形勢下，中國外交既面臨新的機遇，也面臨復雜的挑戰(zhàn)，需要全方位加強外交能力建設：觀念上，要深刻認識形勢變化對外交的影響，重新定義外交的內(nèi)涵與功能；制度上，需整合各種力量，加強外交協(xié)調(diào)，創(chuàng)新責權明確而又協(xié)調(diào)統(tǒng)一的協(xié)作機制；政策上，協(xié)調(diào)好資源、手段和能力三者關系，加強策略研究，提高外交藝術，從而使中國外交更好地為全面建設小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的總體戰(zhàn)略目標服務。

一、外交環(huán)境的新變化

外交運行環(huán)境的深刻變化可以概括為以下三個特點：內(nèi)外事務糾纏性、外交事權分散化和外交運作透明化。

外交運行環(huán)境日益具有糾纏性，是指國內(nèi)和國際事務出現(xiàn)了界限不清、關聯(lián)密切和相互作用的復雜局面，也就是我們常說的國內(nèi)國際兩個大局交織的情景。通常來講，外交是一國政府采用溝通、談判等非暴力手段落實對外政策的各項活動，而對外政策負責的是“調(diào)停外部對內(nèi)部的影響”，它的形成和實施依賴于國家主權，也即“國家的存在所創(chuàng)造的空間”。

但是，全球化和信息化改變了國家存在的方式和存在的空間，資本在全球流動，市場經(jīng)濟在全球擴張，生態(tài)環(huán)境在全球聯(lián)動，內(nèi)外事務呈現(xiàn)出高度的流動性、共時性和相互交織的特征。過去，國家是在其主權范圍內(nèi)處理自身發(fā)展的諸多問題；現(xiàn)在，這些問題卻往往需要在全球體系當中加以解決。例如，全球經(jīng)濟失衡是在全球化背景下各主要經(jīng)濟體的結構和政策矛盾造成的，因此全球經(jīng)濟的再平衡也就需要各國在結構和政策調(diào)整中采取協(xié)調(diào)行動，兼顧內(nèi)部政策與外部效應的平衡。再如，中美在經(jīng)濟領域形成了深度相互依存的關系。2012年1一11月，中美貿(mào)易額達到4386億美元，川中國擁有超過1萬億美元的美國國債，是美國第一大海外債務持有者。因此，保持積極、健康的中美經(jīng)貿(mào)與投資關系成為中美兩國經(jīng)濟發(fā)展的一個基本條件。在這種背景下，經(jīng)濟事務成為外交事務中的頭等大事，逐漸占據(jù)對外政策的核心地位，外交政策和對外經(jīng)濟政策變得日益糾纏不清，對外經(jīng)濟政策與全球經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)變得空前重要。

伴隨著經(jīng)濟主權邊界的若隱若現(xiàn)，安全事務的內(nèi)外糾纏也變得顯而易見�！�9·11事件”帶來美國十年的反恐戰(zhàn)爭，催生了美國國土安全部的建立，以及各種各樣的內(nèi)部反恐措施的實施。中日關于釣魚島的主權爭端導致中國國內(nèi)民族主義情緒高漲，極端民眾打砸搶燒引發(fā)了對國內(nèi)安全與穩(wěn)定的嚴重關切。全球氣候變化帶來環(huán)境安全問題，極端天氣引發(fā)水災、旱災、城市漬澇和其他自然災害，使得對人的安全關注不斷上升。社會安全在各個國家的議事日程上日益重要，民生問題與國家的穩(wěn)定與安全緊密相關，一些國家無法提供基本的國民福利，導致國家內(nèi)亂不斷，并外溢成為整個地區(qū)的安全問題�？梢哉f，國際安全與國內(nèi)安全的聯(lián)系從來沒有像今天這樣緊密，這樣錯綜復雜。

政治上風行日盛的人道主義干涉也不斷侵蝕主權規(guī)范。20世紀末以來，人道主義的發(fā)展催生了“保護責任”和“負責任主權”的概念。后者論證的出發(fā)點是人權，強調(diào)的是主權國家在維護本國秩序和公民權利的同時，還需要承擔起尊重、維護他國正當權益和國際社會共同利益的責任。因此，負責任主權強調(diào)的是國家不僅不再擁有絕對權力并可任意運用這種權力，而且，國際社會還負有責任干預不負責任的主權�！柏撠熑沃鳈唷迸c“保護責任”從合法性的角度侵蝕著內(nèi)外事務的邊界，使之變得糾纏不清。近年來，國際刑事法庭幾個具有全球影響的審判以及在某些國家設立禁飛區(qū)的做法，實際推動了“保護責任”規(guī)范的發(fā)展，并使得主權與人權的爭議日益具有全球性。這一爭議本身正是導致內(nèi)外事務相互糾纏不清的內(nèi)在原因。

社會領域的內(nèi)外滲透更呈不斷增長的趨勢。信息技術和互聯(lián)網(wǎng)的誕生，不斷推動著跨境社會組織與社會網(wǎng)絡的發(fā)展；全球中產(chǎn)階級隊伍的壯大，權利訴求在各國普遍加大。近年來，一個突出的現(xiàn)象是公民社會走出國界，日益成為全球治理的重要行為體。在實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標、全球零地雷運動、解決生態(tài)負債問題、人權與人道主義救援等領域，公民社會組織通過推動國際社會的議程設定、推廣概念和規(guī)范、自下而上地評價與監(jiān)督等方式發(fā)揮著越來越重要的影響力。它們通過跨國社會運動的方式動員力量，推廣自身的價值和理念，提供跨國社會服務，具有極強的號召力。如

1992年開始的國際禁雷運動，就直接促成了1997年握太華政府間會議的召開和《握太華禁雷公約》的簽署。在2009年哥本哈根氣候大會上，新的世界“氣候正義”(ClimateJustice)網(wǎng)絡在“氣候論壇”(KlimaFO~)中發(fā)揮了顯著作用。這些例子表明，跨國社會組織通過社會運動等方式可以對一國的外交政策產(chǎn)生直接或間接的影響。在這種情況下，外交政策所需處理的不僅是政府之間的事務，還需要應對個人賦權加大和社會組織網(wǎng)絡化的發(fā)展，以及跨國性質的經(jīng)濟、政治和社會運動。這種權力向下和平行發(fā)展的跨國運動實際上遠遠超出了主權概念所界定的外交政策運作范圍，使現(xiàn)有的外交應對力不從心。

內(nèi)外事務的糾纏性帶來外交事權的分散化趨勢。對此，英國著名外交政策專家希爾早有論述。他指出，由于形勢的變化，外交部對國內(nèi)官僚機構的涉外事務失去了控制，不得不與軍方、經(jīng)濟部門和情報部門等分享外交政策的制定和執(zhí)行，從而導致對外政策的平行分權局面�？纯磭鴥�(nèi)參加中美經(jīng)濟戰(zhàn)略對話的眾多相關部門就可以了解這一趨勢仍然在發(fā)展。由于國際和國內(nèi)事務日益糾纏，一個國家的發(fā)展越來越依賴于在國際社會的有效外交行動，這導致外交事務的重要性不斷上升，領域不斷擴展，外交日益變成一個涉及整個政府的事情。與此同時，正是由于外交涉及整個政府，外交部作為政府的一個部門，地位相應下降，需要面對國內(nèi)眾多參與決策的伙伴。外交官也面對日益眾多的國內(nèi)“競爭對手”，在處理諸如國際金融危機、氣候變化、大規(guī)模殺傷性武器擴散等全球問題上，他們必須依靠不同部門的技術專家。在這種情況下，外交部雖然仍是主導力量，但已不再是國家主權的所謂“守門人”。川同時，地方、企業(yè)、社會組織和個人也越來越多地參與到國際交往與合作當中，其與政府外交雖然并不必然構成競爭關系，但是個體利益與整體利益也并非總是一致。這種局面導致外交政策必須在國內(nèi)進行上下左右的協(xié)調(diào)，因而建立可協(xié)調(diào)各部門和各方面的事權高度統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制就成為一種必須。外交部門相較于其他部門的重要性，越來越體現(xiàn)在面對競爭的利益和多重的責任時如何框定外交議程、界定政策目標以及如何更好地引導政策的落實。協(xié)調(diào)日益成為外交部一項重要而又艱巨的任務。

信息化和網(wǎng)絡時代還導致外交日益公開透明。外交決策者不僅面對競爭性的責任要求和沖突的規(guī)范，他們的一舉一動都受到新舊煤體的持續(xù)關注。對外政策本是一個具有獨特性的公共政策領域，有自己的運作渠道。作為一種妥協(xié)的藝術，外交也需要有自己獨立的空間。但是，在媒體的高度跟進中，妥協(xié)的空間被大大縮小，外交運行中必要的時間差幾乎不復存在，這使得本應該是慢工細活的外交有時變成了“即時外交”。121也就是說，當面對危機或突發(fā)事件，外交決策者需要立即做出反應，否則媒體或大眾的反應，不論其是否理性都會迅速占據(jù)輿論和信息空間，從而擠壓官方的外交應對。今天的世界，信息化時代的媒體在賦予話語權和形象塑造上發(fā)揮著前所未有的巨大作用，這是外交面臨的前所未有的新局面，它迫使外交日益走向公開化，面臨來自公眾的強大壓力。

透明化主要是因為信息化導致國內(nèi)社會日益暴露在外部發(fā)展之下，國內(nèi)事務的方方面面不斷地被外部世界觀察和評論。在信息傳遞迅速和公民社會發(fā)展的今天，外交事務不僅變得異�！懊裰鳌�，國家形象建設也提升為一項重要的外交任務，這意味著外交工作的對象如同外交主體一樣在全方位拓展，從而使“公共外交”空前重要。這樣一種發(fā)展，不僅導致外交戰(zhàn)略需要凝聚廣泛的國內(nèi)共識，它還需要對外傳遞國際社會可以接受的價值與理念。因而，外交運行背后的價值觀問題被提上了日程。僅僅致力于國家利益，外交就走不遠，難以贏得人心，也無法應對今天對外交公開性的要求，更無法在信息化時代塑造良好的國家形象。

外交環(huán)境變化深刻地影響著外交的內(nèi)涵與功能，推動著外交概念的變化，所謂“轉型外交”(transformationaldiPlomaey)、“大外交”(mega一diPlomaey)、“整合外交”(integrativediplomaey)等新概念的出現(xiàn)，就是這種變化的產(chǎn)物。

二、中國外交能力建設的三大挑戰(zhàn)

外交環(huán)境的新變化，對外交運作方式和外交質量提出了更高的要求。對中國外交來說，在新的形勢下，面臨如何進一步提升外交能力的新型挑戰(zhàn)。它主要涉及三個方面：外交的策略能力、外交的協(xié)調(diào)能力和外交的觀念能力。

外交能力問題的產(chǎn)生首先來自于我國的基本國情和內(nèi)外事務相互糾纏的現(xiàn)狀。2010年中國經(jīng)濟總量超過日本，成為世界第二大經(jīng)濟體。但是，我國總體上說仍是一個相對貧窮的國家，人均GDP只有5445美元(2011年)，約占美國人均GDP48112美元(2011年)的九分之一。

仍處于社會主義初級階段的這一發(fā)展中國家身份，使得我國成為世界上一個獨特的全球大國。一個人口眾多，仍處于工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程之中，還有1.28億貧困人口的中國，發(fā)展經(jīng)濟始終是剛性需求。因而，中國一方面代表著巨大的市場潛力，同時也對世界資源和能源需求巨大。中國經(jīng)濟總量世界排行第二，導致國際社會要求中國承擔更大的國際責任、甚至發(fā)揮領導作用，如在解決全球經(jīng)濟危機、氣候變化、蘇丹達爾富爾問題、朝核和伊朗核問題上，都存在過高期許。而在中國國內(nèi)，大量貧困人口和貧富差距拉大的社會現(xiàn)實，大眾希望不斷改善住房、教育、醫(yī)療、交通等民生條件的訴求，又使中國政府需謹慎對待加大承擔國際責任的外部要求。在這種情況下，中國就必須妥善平衡內(nèi)外不同的訴求，既要保持相對較高的經(jīng)濟發(fā)展速度以滿足國內(nèi)的需要，也要逐步提升對國際社會的貢獻以減輕外部世界的壓力。平衡不好，就會兩頭出現(xiàn)問題。中國贈送馬其頓校車在國內(nèi)引發(fā)一片不滿和質疑之聲，國際社會關于中國搭便車的指責，便是這種基本國情和內(nèi)外事務交織給中國外交帶來兩難境地的典型例證，它要求我們的外交能夠在國內(nèi)和國際兩條戰(zhàn)線上應對這種雙重挑戰(zhàn)。

國內(nèi)和國際事務的相互糾纏，導致對內(nèi)和對外的能力建設也交織在一起，二者的聯(lián)系較之過去更加突出。應該說，外交能力越來越演變成為執(zhí)政能力的延伸。因此，外交能力建設不只是外交部的事情，而是一個國內(nèi)各級、各部門、甚至是全體人民的事情。國內(nèi)在某些問題上處理不好，就會演變成為產(chǎn)生國際影響并損害中國國家形象的問題。美國駐華使館公布北京PM2.5值，就會在社會上形成關于北京行政部門對環(huán)境監(jiān)測不到位的指責和批評，暴露了中國在環(huán)境方面的缺陷和管理能力的不足。因而，外交能力不僅僅是執(zhí)政能力建設的重要組成部分，二者的能力強弱還會因為內(nèi)外事務的糾纏性而相互影響，甚至相互加強。因此，加強外交能力建設，成為中國政府執(zhí)政能力建設的重要組成部分。

外交能力建設上的挑戰(zhàn)首先表現(xiàn)在策略能力方面，它主要是指如何靈活嫻熟地運用自身實力以及如何提升執(zhí)行力等問題。外交是實踐性突出的領域，“如何說”與“如何做”都十分重要。中國政府關于走和平發(fā)展道路的對外政策宣示相當成功，為此已經(jīng)發(fā)表了兩個白皮書，系統(tǒng)闡釋了中國走和平發(fā)展的戰(zhàn)略選擇基礎、實現(xiàn)方式和對國際秩序的目標期待。川但是，在各個具體問題領域、在不同的地區(qū)以及在發(fā)展各種國家關系方面，如果策略能力不夠，就難以落實和平發(fā)展的方針，就會使和平發(fā)展成為一種空話。在完善和平發(fā)展的理論上，還需要進一步討論和平發(fā)展道路與國防現(xiàn)代化建設的關系、和平發(fā)展與軍事手段運用的關系等。例如，在地區(qū)層面，東亞地區(qū)合作面臨日益復雜的競爭，再加上島礁等領土爭議導致的緊張局面和國家間信任不足，使得東亞經(jīng)濟合作日益政治化和安全化，地區(qū)秩序建設不斷受到強權政治和集團政治的干擾。如何走出安全困境，需要多種策略，特別是平衡協(xié)調(diào)綜合運用軟硬兩種實力。太軟或太硬，政策缺乏彈性和靈活性，都不能處理復雜的局面。在全球經(jīng)濟治理層面，盡管我國不斷地從邊緣走向了國際舞臺的中心，但是當前的國際經(jīng)濟和金融體系仍然由西方發(fā)達國家主導，一個國家的中心地位通常是通過制定和影響議程與規(guī)則來確立的。如何提出可被接受的議程和規(guī)則，如何加強國際事務上的領導力，我們面臨長期的能力建設任務。同時，在國際層面參與公民社會組織間的交往，我們不僅在觀念上準備不足，在經(jīng)驗上也沒有什么積累。再加上自古以來中國公民自治意識淡薄，實踐經(jīng)驗缺乏，國內(nèi)公民社會建設還處在起步階段，這些都影響到中國與地位不斷上升的全球公民社會打交道的能力和水平。

外交能力建設面臨的第二個挑戰(zhàn)來自制度方面，它是指如何協(xié)調(diào)國內(nèi)上下左右各種力量形成步調(diào)一致、相互協(xié)同、效率彰顯的外交能力問題，它需要事權統(tǒng)一和功能界定清晰的制度安排作為基礎。實際上，因外交事權擴張而帶來的建制調(diào)整，各個國家一直隨著形勢的變化在不斷地展開。例如，克林頓政府時期，美國主管軍控事務的軍控與裁軍署、主管對外援助事務的國際開發(fā)署、主管公共外交和對外宣傳的信息署三個機構合并進了美國國務院。按照英國學者杰夫·貝里奇的說法，這樣做的目的不是為了協(xié)調(diào)，而是為了通過降低這三個部門的行政自治，達到在美國對外政策中降低這些問題領域重要性的目標。[2]由此可見，形勢的變化不僅帶來涉外各部門相互協(xié)調(diào)的問題，它還需要通過行政建制的調(diào)整來突出事務領域的優(yōu)先次序，最終目的都是為了提升外交運行的效率。

隨著中國外交涉及的領域不斷擴張，國防安全、財政金融、貿(mào)易投資和發(fā)展援助等等領域都存在一個對外責任的問題，這使得建立權威協(xié)調(diào)機構或機制成為必要。中國外交的決策在高層中樞機構，川但大量需要日常協(xié)調(diào)的事務仍然廣泛存在，并面臨著什么事情需要協(xié)調(diào)、誰來協(xié)調(diào)和誰最終說了算的問題。部門之間不通氣、不溝通、責任不清、相互扯皮等現(xiàn)象，并非鮮見。與此同時，如何保障中國和平發(fā)展的大政方針能夠在各級各部門執(zhí)行過程中得到正確理解和實施，保證對外政策與各類國內(nèi)政策和諧一致，仍是一個需要持續(xù)努力加以解決的問題。

除此之外，中國外交還面臨一個上下協(xié)調(diào)的大問題。2008年以來，以“3.14事件”和奧運火炬在境外傳遞遭遇麻煩為代表的一系列事件，凸顯了“草根包圍中國”的新動向，表明中國外交工作的對象正呈現(xiàn)多元格局，面臨妥善推動社會層面與國際對接的新形勢。如何推動國內(nèi)非政府組織積極有效地參與國際交流與合作，奏響政府與社會協(xié)同共進的交響曲，使社會力量更好地為中國外交服務，是一個仍需努力解決的問題。社會上的多種聲音雖然一方面反映了中國社會多元化發(fā)展的新趨勢，但同時也帶來凝聚國內(nèi)共識的困難，以及政府外交應對國外社會力量上的力不從心。在更大層面上，如何運用社會力量服務中國外交大局，與國內(nèi)深化政府職能的改革密切相關。如何改革和創(chuàng)新更加適應新的市場經(jīng)濟基礎的上層建筑，如何協(xié)調(diào)更具現(xiàn)代性特征的合理有效的政府、社會和市場三者之間的關系，如何進一步從制度上推動中國的民主和法治建設，這些都是中國在現(xiàn)代化進程中面臨的根本性挑戰(zhàn)，需要全力以赴、持之以恒地加以應對。外交機制上更為順暢和有效的改革，是這個更大改革進程中的一個組成部分。

外交能力建設的第三個挑戰(zhàn)來自觀念方面，它是指在清晰界定國家利益的同時，外交的背后還需要明確的規(guī)范原則以及與國內(nèi)核心價值一致的追求。規(guī)范原則與核心價值互為表里，相互構成，形成一種內(nèi)外統(tǒng)一的觀念體系，用以指導外交政策和外交行為。隨著全球化和信息化的發(fā)展，我們?nèi)找孢M入了一個權力多極化和碎片化的世界。這個多極化并非存在著界線分明的政治結構，各國之間相互依存程度不斷加深，對軟權力的爭奪日益加劇，各種權力都試圖占據(jù)道德的高地。這是因為，在一個聯(lián)系越來越緊密的國際社會里，，價值觀占據(jù)著一個社會思想觀念的主導地位，傳遞價值和理念就是不戰(zhàn)而屈人之兵的攻心之舉。在當今社會，人不能只是經(jīng)濟動物，所作所為不能僅遵循利益最大化的理性原則，還必須遵守規(guī)范，具有人文關懷。同理，在國際社會，與什么樣的國家打交道、向著什么方向努力、建立怎樣的國際秩序等等，也是國際社會日常實踐的核心問題。因此，外交背后體現(xiàn)的價值理念，不只關乎國家爭奪話語權，還關乎一個國家如何在國際社會安身立命并發(fā)展壯大。和平發(fā)展與和諧世界兩大基本理念，不僅反映了中國自身的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)和對國際秩序的理想期待，也是中國人順應世界潮流的選擇。

要使這兩大理念的傳播更具穿透力，并具體落實在行動上，就必須與十八大報告提出的社會主義核心價值觀構成一個內(nèi)外一致的觀念體系，使外交行為和決策判斷具有更可操作的道德依據(jù)。目前，這個觀念體系已經(jīng)基本成型，最重要的是如何在外交實踐中不斷加以落實和體現(xiàn)。

三、中國外交能力建設的幾個認知問題

中國外交能力建設是一項長期任務，與我國進一步深化改革、提高執(zhí)政能力建設密切關聯(lián)。要想積極應對我們在能力建設上面臨的挑戰(zhàn)，首先需要解決思想認識問題，特別是需要更新觀念，開拓思路，只有這樣我們才能更好地面對變化的環(huán)境。這里談三點認識問題：

第一，需要重新認識國際體系結構，重視能動性的發(fā)揮，主動塑造戰(zhàn)略機遇期。由于美國國際關系理論風行中國，我們對于國際體系結構的認識趨于單一、靜態(tài)和注重實力。在這樣的結構觀下，我們雖可以很好地分析大國關系，但容易忽視全球經(jīng)濟、政治和社會運動的發(fā)展對大國關系作用方式的影響；我們雖可以很好地分析力量對比，但容易輕視國內(nèi)因素對外交產(chǎn)生的影響，從而在結構突然變化面前束手無策。因此，我們需要突破單一的結構認識，樹立動態(tài)的、互補的結構觀，既要看到國際體系的實力結構，也要看到經(jīng)濟社會的結構；既關注權力分布，也關注社會運動；既重視外部環(huán)境，也關照內(nèi)部環(huán)境。結構不被看死，認識上才可能為人的能動性開放空間。能動性實際上包含主體性、位置性和策略性三個方面，

它強調(diào)的是個體嵌入社會世界、不斷通過自身言行介入物質和社會環(huán)境之中。這種介入就是要在實踐中運用各種能力形式，主動應對變化，創(chuàng)造環(huán)境，改善自己。今天的環(huán)境，要求我們積極主動地維護和營造我國進一步發(fā)展的機遇期和良好環(huán)境。因此，重新認識結構和能動性，是十分重要的。

第二，加強對過程的認識，重視大國關系的過程管理。中國與國際體系的關系是中國尋求與國際體系不斷協(xié)調(diào)調(diào)整的互動過程，它表現(xiàn)出兩個重要特征：過程性和實踐性。過程性是指中國與國際體系處在一個歷時性發(fā)展的兩個進程之中，一個是中國內(nèi)部不斷改革開放的現(xiàn)代化進程，一個是國際體系因中國的融入而不斷演變的進程。中國與國際體系之間的互動，使得這兩個進程相互作用，相互影響。實踐性是指中國與國際體系關系的發(fā)展是一個在實踐當中不斷摸索、形成新知、塑造身份的過程。

中國的參與不僅是一個觸及中國自身政治、經(jīng)濟、社會等各領域深刻變化的過程，其作用于國際體系的程度也因中國規(guī)模龐大而影響甚巨。管理好這兩個進程，既沒有現(xiàn)成的理論，也沒有足夠的經(jīng)驗，因而必然是一個充滿探索和不斷調(diào)整的實踐過程。既然中國與國際體系是一個不斷演進的互動過程，管理這個過程就成為關鍵。既然結構是互補的，大國利益是糾纏的，管理這種糾纏也就是事務形態(tài)的核心。管理一詞，在國際關系領域從來沒有像今天這么重要。建設中美新型大國關系，對于和平穩(wěn)定的國際秩序具有首要意義。在結構性矛盾突出和戰(zhàn)略互信相對缺乏的情況下，建設中美新型大國關系，實際上要求我們對這一關系進行過程管理，就是管理中美互動，并在過程中逐漸形成有效的管理機制和管理規(guī)則，這應該是新型大國關系建設的本質內(nèi)容。

第三，重新認識功能主義的作用，妥善處理好資源、能力和手段三者之間的關系。過去，我們高度關注結構上的權力分布，不夠重視功能主義。這種認識帶來的行為取向必然是被動應對，重視大局而忽略小節(jié)和細節(jié)。而實際上，許多事情的成功取決于在一些小節(jié)或細節(jié)上的突破或者創(chuàng)新做法。功能主義重視功能領域，注意解決問題的路徑和方法。它告訴我們，解決具體問題有時需避開政治或者難題，而是采取先易后難、循序漸進、不斷增量的路線。重視過程管理，就要關注一些細節(jié)和小事，加強對策略的研究。在策略問題上，要處理好資源、能力和手段三者之間的關系。資源是從歷史和地理中派生出來的如位置、規(guī)模和發(fā)展程度等要素，構成對外政策的“基礎力量”。要使其達到可運用的手段層面，就必須將其轉化為能力，也就是轉化成可運用的手段以實現(xiàn)自身的目標。川手段是多種多樣的，任何特定的手段又存在各種技術類型，但是，由于每種手段都有它獨特的從決策到結果的行動過程，因此能力實際上是在行動過程中向外投射的影響力。

加強外交能力建設，不僅要明確我們所擁有的資源，還要研究如何運用外交、軍事、經(jīng)濟和文化等各類手段，特別是研究結合特定行動過程巧妙運用手段的各種策略。正確的策略，在一定的情況下，可以起到扭轉乾坤的作用，其對于互動關系的過程管理是非常重要的。

總的來說，外交環(huán)境變化給中國帶來了機遇和挑戰(zhàn)。本文突出強調(diào)了外交環(huán)境變化對中國外交能力建設的巨大挑戰(zhàn)，這是因為中國的現(xiàn)代化進程也是一個中國融入國際體系并適應和重塑國際秩序的進程。在這個進程中，中國與世界密切聯(lián)系，相互影響，我們必須在地區(qū)和全球層面把中國的現(xiàn)代化發(fā)展與國際秩序建設放在一起考慮。從這個角度來說，中國面臨的最大挑戰(zhàn)就是如何通過參與全球治理創(chuàng)造較好的國際環(huán)境，促進中國經(jīng)濟、政治和社會的全方位可持續(xù)發(fā)展。同時，中國已經(jīng)深深融入并影響著國際體系，辦好中國的事情和辦好世界的事情密切相關，因此，中國要想在國際體系中占據(jù)重要地位并發(fā)揮較大的積極影響，首要的是把自己內(nèi)部的問題解決好，把自己的能力建設好，堅持改革和創(chuàng)新，不斷提升主體能力。一個和平、發(fā)展、合作的中國，是21世紀世界秩序的根本保障。

(作者系中國國際關系學會秘書長）

責任編輯：楊曉娟

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  本文關鍵詞：外交環(huán)境變化與中國外交能力建設，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。